近年來，十堰市張灣區(qū)立足于全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，全面落實支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政策措施，通過增加對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的投入，強(qiáng)化和完善支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理機(jī)制等有效措施，對推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力的加大，區(qū)級財政收支矛盾日漸突出。對于如何應(yīng)對形勢變化，進(jìn)一步加強(qiáng)財源建設(shè)，是當(dāng)前迫切需要解決的問題。
張灣區(qū)財源發(fā)展現(xiàn)狀
2014年至2018年的五年，張灣區(qū)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值從402億元增加到550億元，年均增長6.4%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到34713元；規(guī)模工業(yè)總產(chǎn)值從734億元增加到750億元，年均增長0.4%；社會消費品零售總額從92.4億元增加到151億元，年均增長10.3%；財政總收入由7.6億元增加到14.2億元，年均增長13.3%，地方財政一般預(yù)算收入由6.19億元增加到10億元，年均增長10.7%；固定資產(chǎn)投資由177.1億元增加到235億元，年均增長5.8 %。張灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要表現(xiàn)為以下四個方面：
汽車產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)初步顯現(xiàn)。工業(yè)方面形成了以汽車整車及汽車零部件為主的支柱產(chǎn)業(yè)，增加值占全區(qū)的比重達(dá)29.4%（2016年數(shù)據(jù)），對GDP增長的貢獻(xiàn)率達(dá)28.5%。
第三產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展。通過管理創(chuàng)新、服務(wù)升級，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)突破性發(fā)展，萬達(dá)廣場、昌升、紅星美凱龍、希爾頓酒店開業(yè)運營，為張灣區(qū)第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)，特別是萬達(dá)廣場實現(xiàn)銷售2.2億元，在全國170家已開業(yè)的萬達(dá)廣場中排名前30，商業(yè)人氣不斷聚集。第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達(dá)30.3%，較五年前提高3.4個百分點。
新經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿薮?。轄區(qū)內(nèi)一批新能源汽車及零部件企業(yè)迅猛崛起，電動車、電池正極材料等20多個新產(chǎn)品投放市場；生物產(chǎn)業(yè)園列入武漢國家生物產(chǎn)業(yè)基地，8家生物醫(yī)藥企業(yè)集群發(fā)展；“互聯(lián)網(wǎng)+”快速興起，創(chuàng)庫123、夢想小鎮(zhèn)、1鑄材網(wǎng)、陽光智慧島、天澤文化金融平臺等新業(yè)態(tài)聚集發(fā)展，新經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值突破60億元。
發(fā)展空間快速擴(kuò)展。整理山地2.6萬畝，工業(yè)新區(qū)、生物產(chǎn)業(yè)園、漢江商貿(mào)物流園競相崛起，發(fā)展空間成功打開。漢十高鐵十堰北站落戶張灣，十白高速、十堰大道、發(fā)展大道、風(fēng)神大道、十竹路張灣段等10余條城鄉(xiāng)主干道路建成通車，城鄉(xiāng)骨架擴(kuò)展延伸，中心城區(qū)功能穩(wěn)步優(yōu)化。
當(dāng)前張灣區(qū)財源建設(shè)存在的困難和問題
近年來，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，國家稅費改革和減免稅等政策的出臺，導(dǎo)致區(qū)級財政收入增速放緩，在連續(xù)幾年收入高增長的情況下，稅源呈現(xiàn)萎縮趨勢。同時，在國家不斷出臺的民生保障政策、政策性增資和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老改革等增支因素的影響下，財政支出不斷增加，導(dǎo)致收支平衡難度不斷加大，收支矛盾越發(fā)明顯，財政運行趨于困難。
不平衡不充分矛盾依然突出，經(jīng)濟(jì)抗風(fēng)險能力依然較弱。一是第三產(chǎn)業(yè)占比低于全國全省、全市平均水平。以2017年為例，國家一二三產(chǎn)業(yè)占比為7.9:40.5:51.6，湖北省為10.3:44.5:45.2，十堰市為11.2:48:40.8，張灣區(qū)則為0.8:69.9:29.3。由此可以看出，張灣區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)依然不夠優(yōu)化，整體對東風(fēng)公司、汽車產(chǎn)業(yè)依懶性較大，經(jīng)濟(jì)整體抗風(fēng)險能力較弱。
實體經(jīng)濟(jì)依然困難。受整體經(jīng)濟(jì)形勢的影響，張灣區(qū)工業(yè)關(guān)停企業(yè)多，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。汽車制造業(yè)一主獨大，188家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，汽車及配件制造企業(yè)126家，占比為67%；工業(yè)總產(chǎn)值占比達(dá)81.2%。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，市場競爭力弱，抵御風(fēng)險能力差。
新動能依然偏弱。當(dāng)前張灣區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級穩(wěn)步推進(jìn)，新興產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn)，但從總體運行態(tài)勢來看，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨不同程度的轉(zhuǎn)型瓶頸制約，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、新興消費熱點、綠色經(jīng)濟(jì)等新動能規(guī)模仍然偏小，動力接續(xù)期間運行壓力較大。從產(chǎn)業(yè)供給側(cè)看，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級力度不夠，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)儲備不足問題較為突出。2017年張灣區(qū)新增規(guī)模（限上）企業(yè)共計36家，退出轉(zhuǎn)走34家，凈增2家，凈增企業(yè)個數(shù)較少，對整體經(jīng)濟(jì)增速拉動作用較小。同時新培育的工業(yè)、商貿(mào)、新經(jīng)濟(jì)企業(yè)還未完全發(fā)力，缺乏新的經(jīng)濟(jì)增長點支撐。
新形勢下加強(qiáng)財源建設(shè)的對策與建議
在新形勢下，加強(qiáng)區(qū)級財源建設(shè)，增強(qiáng)區(qū)級地方財力，保障有效供給，促進(jìn)區(qū)級經(jīng)濟(jì)和各項事業(yè)的健康和諧發(fā)展，已成為張灣區(qū)政府迫切需要研究和解決的一個重要課題。抓好新形勢下的財源建設(shè)，只有服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，大力發(fā)展稅源經(jīng)濟(jì)，不斷探索和尋求財政收入增長點，財政經(jīng)濟(jì)才能保持長久的活力。
進(jìn)一步優(yōu)化投資環(huán)境
持續(xù)優(yōu)化改善政府服務(wù)效能，進(jìn)一步營造企業(yè)發(fā)展良好環(huán)境。全面推進(jìn)“放管服”改革，減少審批事項、提高審批效率。改善工作作風(fēng)、創(chuàng)新服務(wù)方法，扎實推進(jìn)重商、親商、安商、富商的營商環(huán)境。
把握逐步退出和合理介入的關(guān)系。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，按照建立公共財政的要求，財政必須退出生產(chǎn)領(lǐng)域和競爭性領(lǐng)域，但從現(xiàn)實情況看，這種退出只能是漸進(jìn)的、逐步的。由于張灣區(qū)先天性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，地方財政該“出手”時還是要“出手”，不僅不能遠(yuǎn)離財源建設(shè)，而且要通過加強(qiáng)政策引導(dǎo)和強(qiáng)化管理服務(wù)，轉(zhuǎn)換支持方式，更加科學(xué)、合理、活躍地介入財源建設(shè)。
把握政府目標(biāo)與財政能力的關(guān)系。量力而行應(yīng)是地方財政支持財源建設(shè)的一個基本原則。按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，地方政府不能直接確立財政對競爭性行業(yè)的投資目標(biāo)，更不能超越財政承受能力以借貸、擔(dān)保等方式舉債建設(shè)。在當(dāng)前財政風(fēng)險加劇的情況下，尤其要努力避免這種政府發(fā)話、財政出錢的被動、低效的作法，遏制以政績需要代替市場需要、以財政風(fēng)險代替企業(yè)風(fēng)險的“越位”行為，理順政府、財政和企業(yè)之間的關(guān)系。
把握外延擴(kuò)張與內(nèi)涵發(fā)展的關(guān)系。目前，張灣區(qū)財政還只是“吃飯財政”，因此，必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，重點扶持內(nèi)涵擴(kuò)大再生產(chǎn)，推動企業(yè)的技術(shù)改造和產(chǎn)品升級換代，走集約經(jīng)營之路。對于外延擴(kuò)大再生產(chǎn)，只能在財力允許的情況下，經(jīng)過嚴(yán)格的科學(xué)論證后審慎進(jìn)行，并要嚴(yán)防決策失誤。
把握扶持財源與追求效益的關(guān)系。培植財源，效益的最終體現(xiàn)就是稅收。片面追求企業(yè)產(chǎn)值上的“塊頭”，以至于投入多、產(chǎn)出少，大量國有資產(chǎn)損失，財政也因此負(fù)債累累、舉步維艱。區(qū)級財政必須把稅收的多寡作為支持各類財源的首選條件，以財興稅，以稅聚財，將“經(jīng)濟(jì)發(fā)展看效益，效益提高看利稅，利稅增長看入庫”的效益財政思想，貫穿于支持各類企業(yè)的全過程，以效益論成敗，以利稅論英雄，理直氣壯地扶優(yōu)限劣，支持高效益財源，限制低效益財源，拋棄無效益甚至負(fù)效益財源，使財源建設(shè)步入良性循環(huán)的軌道。
充分發(fā)揮政策導(dǎo)向作用
隨著國家近年來實施穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生等政策措施的落實，尤其是緊抓“一帶一路”建設(shè)、國家新型城鎮(zhèn)化試點、節(jié)能減排財政政策綜合示范等重大機(jī)遇，充分發(fā)揮政策引導(dǎo)作用。
突出結(jié)構(gòu)調(diào)整，科學(xué)規(guī)劃布局。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府支持財源建設(shè)要注意以“有形”之手彌補(bǔ)市場“無形”之手造成的缺陷，立足建立持續(xù)、穩(wěn)固增長的收入機(jī)制，調(diào)整產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，制訂中長期財源建設(shè)規(guī)劃，確立政府支持的產(chǎn)業(yè)重點和吸引民間資本投資財源建設(shè)的調(diào)控政策措施，確立產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，保證財源建設(shè)的健康、長遠(yuǎn)、高效發(fā)展，最大限度地避免盲目投資和重復(fù)建設(shè)。
加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，培育完善市場。在“吃飯財政”的格局尚未改變，市場作用日趨顯現(xiàn)的情況下，區(qū)級財政應(yīng)在保證日常支出、社會穩(wěn)定的前提下，將有限的生產(chǎn)建設(shè)性投入到“市場失靈”的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和財源建設(shè)目標(biāo)，著力建設(shè)公共工程，優(yōu)化公共服務(wù)，強(qiáng)化公共管理，建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、與國際慣例相接軌的經(jīng)濟(jì)運行秩序，為市場發(fā)育、物暢其流創(chuàng)造條件，力爭使有限的財政資金少擔(dān)或不擔(dān)風(fēng)險。
支持重點稅源，鞏固支柱地位。作為退出競爭性領(lǐng)域的第一步，集中財力培植壯大納稅大戶和主體稅源，夯實工業(yè)企業(yè)的支柱地位，是區(qū)級政府提高收入質(zhì)效、促進(jìn)財政狀況根本好轉(zhuǎn)的重要出路。為此，要力所能及地捆綁使用各類財政性資金，支持重點企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、規(guī)模和特色。要以市場為導(dǎo)向，以產(chǎn)品為龍頭，以提高效益為目標(biāo)，推動產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由單一品種向系列化、配套化轉(zhuǎn)變，由低技術(shù)含量、低附加值、夕陽產(chǎn)業(yè)向高技術(shù)含量、高附加值和朝陽產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，由高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)向節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，提高工業(yè)產(chǎn)品的市場關(guān)聯(lián)性。要建立“產(chǎn)學(xué)研”合作關(guān)系，搞好配套、延伸和系列開發(fā)，努力創(chuàng)造精品名牌。
加大科技投入，培植新興財源。要立足長遠(yuǎn)，配套完善發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策，增加科技投入，推進(jìn)科研成果的轉(zhuǎn)化，推動產(chǎn)業(yè)升級。特別是要堅持集中財力，扶優(yōu)壯強(qiáng)，引進(jìn)和應(yīng)用高新技術(shù)和生產(chǎn)設(shè)備，發(fā)展技術(shù)密集型項目，建設(shè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)，力爭結(jié)合各地特色，占據(jù)某一方面核心技術(shù)的制高點，將技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，形成新的稅收增長點。
完善保障體系，刺激市場需求。加快建設(shè)完備的社會保障體系，最大限度地刺激市場消費，是財源建設(shè)的一項重要內(nèi)容。因此，要配合國家實施積極的財政政策，結(jié)合推進(jìn)社會保障制度改革，增加社會保障投入，逐步建立完善的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和失業(yè)救濟(jì)等保障體系，消除企業(yè)辦社會的負(fù)擔(dān)和城鎮(zhèn)職工的后顧之憂，以此刺激消費，繁榮市場，帶動房地產(chǎn)和旅游等產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展。
創(chuàng)新政府支持財源建設(shè)途徑
圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，支持中小企業(yè)與大企業(yè)集團(tuán)配套協(xié)作，形成大、中、小微企業(yè)相互促進(jìn)發(fā)展的格局。鼓勵科技人才帶技術(shù)、項目入駐孵化基地創(chuàng)業(yè)。提高服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和水平，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，全面繁榮群體財源。
鞏固現(xiàn)有財源，大力開拓效益型財源。汽車產(chǎn)業(yè)是張灣區(qū)財政收入的主要來源。當(dāng)前要重點促進(jìn)企業(yè)面向市場，加快企業(yè)的轉(zhuǎn)制、建制、接軌，增強(qiáng)企業(yè)的活力和發(fā)展后勁，從產(chǎn)值型向效益型轉(zhuǎn)變。把企業(yè)對地方財政的回報率作為財源建設(shè)的一個基本依據(jù)，支持開發(fā)科技含量高、附加值大和市場競爭力強(qiáng)的新產(chǎn)品，促使企業(yè)產(chǎn)品上質(zhì)量、占市場、創(chuàng)名牌，向知識密集型、技術(shù)密集型方向發(fā)展。促進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革。建立以股份制為主體的現(xiàn)代企業(yè)制度，大膽運用發(fā)包、出租、參股、拍賣、國有民營、組建企業(yè)集團(tuán)等多種形式，促進(jìn)效益低、管理落后的國有、集體企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，搞活生產(chǎn)經(jīng)營，提高經(jīng)濟(jì)效益，形成規(guī)模經(jīng)營、規(guī)模管理、規(guī)模效益的良性循環(huán)。
優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培植、發(fā)展新型主體財源。一是大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，重點發(fā)展旅游、房地產(chǎn)、金融、保險、信息服務(wù)、社會保障等新型產(chǎn)業(yè)；積極培育和完善商品流通市場、技術(shù)市場、勞動力市場、房地產(chǎn)市場、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場、信息市場等。要通過各方面的努力，逐步提高第三產(chǎn)業(yè)在國民生產(chǎn)總值中的比重，造就地方財政的新型財源。二是支持中小企業(yè)發(fā)展，狠抓中小企業(yè)財源建設(shè)。著力培植和發(fā)展中小企業(yè)中高科技含量、高附加值、有銷路的骨干企業(yè)，幫助它們上規(guī)模、上檔次、創(chuàng)名優(yōu)產(chǎn)品，拓展國內(nèi)、國際兩個市場，培植一批穩(wěn)定的稅源支撐點和納稅大戶。
推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，強(qiáng)化新興動能培育。一是推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，增強(qiáng)抗風(fēng)險能力。二是加大新興產(chǎn)業(yè)引入和培育力度。加快引進(jìn)行業(yè)領(lǐng)軍、技術(shù)領(lǐng)先的龍頭企業(yè)生產(chǎn)團(tuán)隊、管理團(tuán)隊和研發(fā)團(tuán)隊，加大產(chǎn)業(yè)鏈與集群化招商力度，爭取通過新增項目落地形成新的發(fā)展動力。三是加大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展引導(dǎo)服務(wù)。積極引入企業(yè)戰(zhàn)略咨詢、旅游品牌策劃、綜合體項目策劃等咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過智力引進(jìn)提速強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展能力。
【本文作者為中共十堰市張灣區(qū)委常委、區(qū)人民政府常務(wù)副區(qū)長】
責(zé)編：蔡圣楠 / 李 懿