2018年9月25日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)。《意見(jiàn)》明確提出，要建立全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，筆者認(rèn)為，我們必須要掌握科學(xué)的工作方法，既要全面推進(jìn)，又要突出重點(diǎn)，要能夠區(qū)分輕重緩急，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)“三個(gè)全面”體系建設(shè)。根據(jù)《意見(jiàn)》，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的主要內(nèi)容為“三個(gè)全面”，即：“全方位”“全過(guò)程”和“全覆蓋”。

所謂“全方位”，就是要求預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施對(duì)象從項(xiàng)目為主向政策、部門(mén)整體支出拓展，從轉(zhuǎn)移支付為主向政府財(cái)政運(yùn)行拓展，從而形成政府預(yù)算、部門(mén)預(yù)算、政策和項(xiàng)目預(yù)算等全方位的績(jī)效管理格局。

所謂“全過(guò)程”，主要包括四個(gè)內(nèi)容：建立重大政策和項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制；強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理；實(shí)施績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控；開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用。

所謂“全覆蓋”，則要求一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算以及社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等，均納入預(yù)算績(jī)效管理的范圍。可以看出，“三個(gè)全面”的提出旨在擴(kuò)大績(jī)效管理的范圍。除了“三個(gè)全面”，《意見(jiàn)》還特別強(qiáng)調(diào)要“更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束”。這表明，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理不僅要“擴(kuò)圍”，而且要“提質(zhì)”（即提高績(jī)效管理的質(zhì)量，如強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束）。

“三個(gè)全面”的基礎(chǔ)與核心是全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理。它既貫穿于全方位的預(yù)算績(jī)效管理之中，又貫穿于全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理之中。為此，建立全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，我們首先必須要圍繞預(yù)算績(jī)效管理的主要內(nèi)容和環(huán)節(jié)，完善績(jī)效管理的流程（包括績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)管理、評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與應(yīng)用等），制定預(yù)算績(jī)效管理制度和實(shí)施細(xì)則，建立完善的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理體系。在此基礎(chǔ)上，再逐步推進(jìn)全方位的預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)和全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)。

全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理是績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向的管理。建立全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理體系，進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)管理是第一步，也是最為重要的一步。正確設(shè)定績(jī)效目標(biāo)對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理來(lái)說(shuō)至關(guān)重要?？?jī)效運(yùn)行監(jiān)控，旨在對(duì)績(jī)效目標(biāo)的完成情況進(jìn)行跟蹤管理，以便及時(shí)地發(fā)現(xiàn)并糾正績(jī)效運(yùn)行中存在的問(wèn)題，力?？?jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)?？?jī)效評(píng)價(jià)管理的內(nèi)容和重點(diǎn)是，對(duì)預(yù)算單位績(jī)效目標(biāo)的完成情況，預(yù)算資金的產(chǎn)出和效果，進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，則是將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果反饋給各個(gè)利益相關(guān)方，以便他們能夠充分、有效地利用績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果。由此可見(jiàn)，績(jī)效目標(biāo)貫穿預(yù)算績(jī)效管理全過(guò)程，是預(yù)算績(jī)效管理的核心。換言之，預(yù)算績(jī)效管理是以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向的管理，或者基于績(jī)效目標(biāo)的管理。

績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向的管理是一種結(jié)果為導(dǎo)向的管理。預(yù)算績(jī)效管理的核心是績(jī)效目標(biāo)。財(cái)政部在《中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》（2015）中提出，“績(jī)效目標(biāo)是指財(cái)政預(yù)算資金計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的預(yù)期產(chǎn)出和效果。”這表明，績(jī)效目標(biāo)反映的是預(yù)算資金的預(yù)期產(chǎn)出（Output）和效果（Outcome）。“產(chǎn)出”與“效果”均代表了“結(jié)果”（Result），但是，它們卻是兩個(gè)不同層面的概念。“產(chǎn)出”指的是預(yù)算資金在一定期限內(nèi)預(yù)期提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)情況；“效果”指的是，產(chǎn)出帶給目標(biāo)受眾或服務(wù)對(duì)象的實(shí)際利益，它反映的是公眾或顧客的一種“獲得感”。相對(duì)于“產(chǎn)出”來(lái)說(shuō)，“效果”更為重要，它反映了績(jī)效目標(biāo)的本質(zhì)內(nèi)容，也體現(xiàn)和代表了“花錢(qián)買(mǎi)效果”和政府預(yù)算為民服務(wù)的基本理念。

為此，在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理中，我們要秉持政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，堅(jiān)持以結(jié)果為導(dǎo)向，堅(jiān)持以績(jī)效目標(biāo)為核心推進(jìn)全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理。通過(guò)“三個(gè)全面”的績(jī)效管理，優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高預(yù)算資金的使用效率和效果，提升公共服務(wù)質(zhì)量，加快實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/賈娜    美編/宋揚(yáng)

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