21世紀以來，環(huán)境治理一直是全球治理的核心議題之一，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、世界銀行等眾多國際性組織已經在治理標準、目標、方法等方面達成諸多共識。就國際而言，在錯綜復雜的全球環(huán)境治理結構中，任何國家都不能置身事外，中國作為世界第二大經濟體更是國際環(huán)境事務不可或缺的參與者；就國內而言，我國政治、經濟以及社會領域改革的持續(xù)性和有效性離不開廣泛的公眾參與，公眾參與推動著中國環(huán)境治理模式的轉變。黨的十九大明確指出，中國環(huán)境治理需要“構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。因此，引致經濟發(fā)展與環(huán)境保護走向雙贏，建設生態(tài)文明和“美麗中國”，不僅需要“綠水青山就是金山銀山”的理論指導，更加需要“我的環(huán)境我做主”的公眾參與精神作為實踐支撐。
歐美公眾參與環(huán)境治理的模式已十分成熟，并成為決定環(huán)境事務的關鍵因素。公眾參與作為一支重要力量，正逐漸打破中國環(huán)境治理中“政府主動、企業(yè)被動、公眾不動”的原有格局。如何立足中國，正確把握公眾參與在中國環(huán)境治理中的理論與實踐邏輯，成為重要的學術命題。本文系統(tǒng)研究科學有效的公眾參與機制，使其服務于環(huán)境綜合治理，增強可持續(xù)發(fā)展能力，促進國內生態(tài)優(yōu)勢轉換為國家長期的經濟優(yōu)勢。
問題的提出
發(fā)達國家上百年的經濟增長和社會變革在中國被濃縮進改革開放之后的40年，高速增長背后巨大的能源消耗和嚴重的環(huán)境污染給中國社會經濟發(fā)展帶來了空前的壓力。中國的能源消費從1978年的5.7億噸標準煤增長到2015年的43億噸，二氧化碳的排放在全球份額中占比上升至23.6%。單位GDP能耗是發(fā)達國家的8—10倍，是世界平均水平的2.5倍，污染排放量是發(fā)達國家的30倍（黃菁、陳霜華，2011）。環(huán)境污染的直接后果是損害公眾健康。從長遠看，環(huán)境污染還會減少工人生產力、改變房地產支付意愿、降低居民生活質量，甚至影響全球氣候變化（Zheng S.Q. and Matthew E. Kahn，2017）。這些后果不僅破壞“綠水青山”，也會打破“金山銀山”的持續(xù)性，嚴重阻礙著我國的綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設。
黨中央和國務院意識到環(huán)境保護的迫切需要，相繼出臺了《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等法律法規(guī)，通過限制企業(yè)污染排放量、稅收優(yōu)惠、財政補貼等發(fā)展措施，實施了一系列綠色發(fā)展計劃來影響地方政策制定。Zheng和 Kahn將中國環(huán)境治理工具總結為一套完整系統(tǒng)：命令與控制、激勵地方官員、減少價格扭曲以及對污染治理進行直接投資（Zheng S.Q. and Matthew E. Kahn，2017）。此外，中國還在積極探索通過排放權交易、環(huán)境稅等市場手段來解決污染問題，使環(huán)境政策工具多樣化。然而，這些法律和政策的實施是否能夠實現(xiàn)節(jié)能減排目標？從目前的數(shù)據(jù)上來看，環(huán)境治理阻力重重，治理效果依然不容樂觀。
環(huán)境污染是壟斷、委托代理關系的信息不對稱、經濟負外部性等“市場失靈”和“政府失靈”的衍生物（Christine J. Lee，2008）。Zheng 和 Kahn認為環(huán)境政策的失敗產生于典型的委托代理問題——地方官員沒有動力去治理與其仕途升遷無關的環(huán)境污染。作為第三方力量，公眾參與能夠補充信息、約束權力，解決政府與企業(yè)之間的信息和權力不對稱問題，并在環(huán)境治理體系中起到“紐帶”作用。
高度的參與，是一個國家活力的體現(xiàn)。當今歐美發(fā)達國家環(huán)境保護與經濟發(fā)展之間的高度協(xié)調正是公眾廣泛參與的結果。Greenstone和Hanna對印度大氣污染的研究發(fā)現(xiàn)，即使在弱環(huán)境規(guī)制條件下，強有力的公眾支持也能保障環(huán)境政策實現(xiàn)減排目標（Greenstone，M.and R. Hanna，2014）。這給中國環(huán)境治理諸多啟發(fā)，“自上而下”的環(huán)境治理制度正在改變，“自下而上”的綠色變革正在中國蔓延。具備后發(fā)優(yōu)勢的中國能否實現(xiàn)廣泛而有效的公眾參與？公眾參與中國環(huán)境治理的理論依據(jù)是什么？中國背景下的公眾參與有何獨特內涵？公眾參與在中國的未來發(fā)展模式又是怎么樣？要回答這些問題，就需要一個邏輯一致的分析框架：首先梳理公眾參與中國環(huán)境治理的必要性，闡明民主、工具、公平三大理論邏輯；然后分析公眾參與在中國的現(xiàn)實情況，討論公眾參與的內容、渠道、表現(xiàn)等實踐邏輯；最后結合國情，從中國政府、企業(yè)、公眾三個主體出發(fā)，認真考慮中國環(huán)境治理的模式選擇。只有厘清這一邏輯，才能對公眾參與的作用與運行機制進行系統(tǒng)分析，為中國環(huán)境“三方共治”提供理論基礎和實踐方案。
公眾參與的理論邏輯與現(xiàn)實意義
20世紀50年代，Mills 和Scott 首次提出公眾參與理論，核心觀點是“政府應給予公眾在更大范圍和更高層次上參與決策的權利，以改變封閉落后的官僚決策方式”。現(xiàn)代公眾參與公共決策的理論邏輯主要依賴于民主、政治和經濟三大原則：基于民主原則，公眾應該知道政府治理追求的目標，有權要求公眾在決策過程中的代表性（Shepherd A. and Bowler C.，1997）；基于政治原則，公眾參與的公共決策才能反映公眾利益，這是負責任政府的執(zhí)政根基（Shepherd A. and Bowler C.，1997）；基于經濟原則，公眾作為剩余索取人一方有權知曉契約執(zhí)行的信息，并做出決定是否締結新的契約以維護公平（Williamson, O.E.，1996）。
傳統(tǒng)社會公眾是不參與的，而現(xiàn)代社會公眾是參與的，經濟水平愈高，公眾參與水平也愈高（塞繆爾•亨廷頓、瓊•納爾遜，1989）。公眾參與對于一個國家的政治、經濟、發(fā)展具有深遠意義，就中國目前的實際環(huán)境來講，公眾參與的現(xiàn)實意義主要體現(xiàn)在以下三方面：
公眾參與是實現(xiàn)民主和善治的必要環(huán)節(jié)
民主，即以公眾為本位，公眾參與，有助于推動人民民主新境界。民主原則能夠讓公眾有機會和權力機構對話，并向其提供學習社會責任和公民意識的機會（Petts J.，2003）。
對于環(huán)境治理，誰是參與主體？研究環(huán)境參與主體的意義何在？國外研究者對參與主體有著廣泛共識，即對環(huán)境決策感興趣或受環(huán)境影響的所有人。根據(jù)“權利說”，環(huán)境參與主體是指享有環(huán)境權利的所有公民，他們享有獲取環(huán)境信息的權利，享有按照相關途徑與程序、平等參與一切關乎環(huán)境利益決策的權利，包括環(huán)境立法、執(zhí)法和司法，相對應地，公民還需履行環(huán)保責任和義務，貫徹環(huán)保理念。根據(jù)“群體說”，環(huán)境參與主體涉及到三個群體：私人利益群體、階層利益群體和公共利益群體（俞可平，1993）；當然，定義誰參與只是為了剔除對公共決策中不能做出建設性貢獻的群體（Doelle M and Sinclair J.，2006）。
由此可見，民主就是多數(shù)人參與治理的結果。無論定義公眾參的主體還是討論定義主體的意義，都包含著政府發(fā)展民主、追求環(huán)境“善治”的意愿。承諾、支持公眾參與是中國政府負責任的態(tài)度和善治的集中體現(xiàn)。
公眾參與是環(huán)境治理工具的重要補充
環(huán)境治理，是政治治理嚴肅的一環(huán)。公眾參與同其他政策性工具是相互補充、相得益彰的（Morgan and R. K.，2012）。廣義上，公眾參與環(huán)境治理被定義為政府、企業(yè)、公眾之間在環(huán)境治理過程中任何形式的互動，它試圖促進那些可能受環(huán)境決策影響的人的參與（Ciaran O'Faircheallaigh， 2010）。
公眾參與作為環(huán)境治理工具的意義，需從政府、公民和社會三方面進行闡述：從政府治理角度來說，政府需要公眾支持以提升環(huán)境治理能力；從公民維權角度來說，公民需要獲取環(huán)境信息來維護權利；從社會工具角度來說，參與能夠促進公眾進行社會學習、化解社會沖突。
相比于其他治理工具，公眾參與環(huán)境事務為當事各方提供了一個渠道來表達訴求、交流信息、討論環(huán)境后果，進而減輕社會誤解以及誤解所帶來的損失（Hinrich Voss， 2014）。在中國廣袤地域背景下，公眾參與還能降低環(huán)境治理成本，具有經濟性。
公眾參與是實現(xiàn)環(huán)境公平的有效途徑
環(huán)境公平的核心內涵是環(huán)境利益和負擔的公平分配。但有別于傳統(tǒng)正義理論對“善物”的分配，環(huán)境正義的對象是“污染”“風險 ”“災害 ”等“惡物”。“污染天堂” 假說已經為環(huán)境不公平提供現(xiàn)實證據(jù)，環(huán)境不公平的后果是對“污染天堂”里公眾的健康損害，甚至是生存尊嚴的喪失。
但是，公眾參與有助于促進實質性環(huán)境公平，即最終結果的公平。環(huán)境決策影響生活質量和公共福利，生態(tài)系統(tǒng)的關聯(lián)性讓每個人都參與其中并承擔風險，而多樣性的參與有助于公共決策的科學性、公平性。公眾參與實現(xiàn)環(huán)境公平的路徑方法依次為：第一，信息交流和咨詢；第二，參與和協(xié)作；第三，反饋和授權決策。
在社會分化、精英壟斷的背景下，環(huán)境的代內平等、代際平等、實質性平等呼聲漸長，處于核心外圍的公眾主動聯(lián)合，要求直接參與環(huán)境決策和治理的過程，維護環(huán)境公平、正義與自由。
公眾參與在中國的實踐及其現(xiàn)實樣態(tài)
自1970年美國首次提出公眾參與環(huán)境保護后，1998年聯(lián)合國歐洲經濟委員會通過了《胡奧斯公約》（The Aarhus Convention），強調了公眾從公共當局獲得環(huán)境信息的權利和參與環(huán)境治理的重要性。20世紀90年代以后，許多發(fā)達國家的“綠黨”以改善環(huán)境、提升質量為施政綱領，動員公眾以贏得選票支持（Bob Brown and Peter Singer，1996）。自此，公眾得以深入洞察污染危害并且參與環(huán)境治理。市場經濟衍生的政治民主化和利益多元化，已經培育了中國公眾參與的土壤。基于參與群體的不同特征，本文將中國環(huán)境治理的公眾參與主體分為普通民眾、專業(yè)環(huán)保機構和大眾媒體三類。
參與內容的新分類
20世紀60年代，中國工業(yè)化剛剛起步，“大煉鋼鐵”“三線建設”和 “ 文化大革命”造成了嚴重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，部分地區(qū)公眾環(huán)保意識覺醒，公眾參與進入“萌芽階段”；1978年以后，市場經濟逐步替代計劃經濟，粗放式的工業(yè)發(fā)展模式導致相當程度的資源浪費和工業(yè)污染，公眾開始關注環(huán)境污染，公眾參與進入“ 概念性階段”；21世紀初期，多元的利益訴求和嚴重的污染后果使公眾參與多樣化、規(guī)范化，公眾參與進入“ 實質性階段”；近五年來，理念和技術的改善使公眾參與民主化、制度化，公眾參與進入“ 科學性階段”。本文將新時期的公眾參與內容歸納為三種權利、三類項目、三個階段。這樣的方式更具邏輯性和框架性，也更能反應新時期公眾參與的現(xiàn)狀與趨勢。
從環(huán)境權利角度，公眾參與的內容包括公眾的環(huán)境信息知情權、環(huán)境決策參與權和環(huán)境訴訟監(jiān)督權三種。
從參與類型角度，環(huán)境項目可分為大型公共產品的基礎設施建設項目、公益性污染處理建設項目、盈利性私人企業(yè)建設項目三種類型。
從參與階段角度，公眾參與內容包括環(huán)境項目的審批階段、施工階段、運營階段三個階段。目前，公眾參與的階段越來越多的從施工和運營階段轉向參與和審批決策階段，且公眾提前識別、防范風險能力有所提升。
參與渠道
在中國，公眾參與環(huán)境治理的渠道主要有兩種：一是由政府提供“自上而下”的官方渠道；二是由民眾、專業(yè)機構和媒體發(fā)起“自下而上”的民間渠道。
官方渠道。公眾是解決中國環(huán)境污染問題的重要力量，但是制度化渠道的缺乏和單一阻礙了公眾在環(huán)境治理的有效參與。對此，中央政府從國家層面采取一系列措施。主要包括以下四方面：
法律保障。在立法領域，1996年國家頒布的《國務院關于環(huán)境保護若干問題的決定》首次提出公眾參與環(huán)境保護，2015年《環(huán)境保護公眾參與辦法》正式出臺確立了公眾參與環(huán)境保護的法律地位。在司法領域，新《環(huán)境保護法》使得越來越多的司法保障條例相繼出臺，從制度層面保障了公眾參與的合法性，也為其他環(huán)境治理工具提供了法律支持。
溝通反饋。環(huán)境信訪作為一種“接觸式政治參與”，成為公眾參與國家政治和公共事務的一種輸入（史衛(wèi)民，2011）。
行政征詢。針對大型環(huán)境項目，中央和地方政府都會通過項目論證會、專家評估會、學術咨詢會、群眾座談會等多種方式向專家和機構征求意見。
市場審核。2003年原環(huán)保部和證監(jiān)會增加了公司IPO的環(huán)境信息披露要求，為公眾監(jiān)督提供機會；銀行貸款、項目建設過程中嚴厲的環(huán)境審核，為專家監(jiān)督提供了渠道；市場的激烈競爭往往會激發(fā)同行業(yè)相互進行環(huán)境監(jiān)督，促進企業(yè)環(huán)境信息披露。
民間渠道。信息不對稱，會導致官方渠道無法全面、準確、及時掌握環(huán)境污染信息。普通民眾對身邊細微的環(huán)境污染極其敏感。而專業(yè)環(huán)保機構更多地對大型環(huán)境類的公共基礎設施建設感興趣，因為這些項目涉及的公眾利益廣、項目周期長。大眾媒體則是一直充當環(huán)境傳播的媒介和工具。具體而言，我國公眾參與的民間渠道主要包括以下四類：
非理性抗爭。它是面對較大環(huán)境事故和在反映投訴失效的情況下采取的一種群體性行為。
司法訴訟。主要包括司法救助和公益訴訟。雖然司法救助在我國一直處于邊緣化地位，但近年來法律日趨專業(yè)化和獨立化使得弱勢群體尋求司法救助成為可能。
媒體曝光?；ヂ?lián)網時代的傳播手段使得環(huán)境信息能夠短時間、大規(guī)模、高效率傳播。民眾將污染信息和環(huán)境狀況通過微博、微信等自媒體發(fā)布到網絡，能迅速引起利益相關者、主流媒體、政府部門的關注。
“用腳投票”。公眾影響環(huán)境政策不僅可以通過“用手投票”，他們還可以自由遷徙和選擇定居的地方，通過“用腳投票”方式來影響地方環(huán)境治理。
總之，不論是官方渠道還是民間渠道，隨著信息技術的發(fā)展和網絡平臺的擴展，政府作為管理者和服務者，對于官方渠道還需不斷完善和拓寬，對于民間渠道應予以方向引導和風險規(guī)避，由此才能提高環(huán)境治理效率、促進社會穩(wěn)定和諧。
公眾參與環(huán)境治理的表現(xiàn)及分析
環(huán)境信訪與突發(fā)環(huán)境事件的新關系
環(huán)境信訪既是政府洞察生態(tài)環(huán)境、公眾意見的重要窗口，又是衡量普通民眾環(huán)境參與程度的重要標準。圖1展示了1995—2014年中國環(huán)境信訪數(shù)量變化趨勢和2004—2014年中國突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量變化趨勢。近20年，環(huán)境信訪總量從1995年的58678件增加到2014年的1619394件，增長了近27倍，2004、2005兩年都發(fā)生將近1400起突發(fā)環(huán)境事件，2007年之后突發(fā)環(huán)境事件則降低到每年600起左右。此外，2007—2014年間，環(huán)境信訪數(shù)的增長遠遠高于突發(fā)環(huán)境事件數(shù)的增長速度。
從區(qū)域和經濟發(fā)展程度來看，圖2展示了2014年東部11省份、中部8省份、西部12省份的環(huán)境信訪總量與該省份當年GDP的關系。總體上看，中、東、西部呈現(xiàn)出明顯的空間差異，經濟總量與環(huán)境信訪呈正相關——經濟越發(fā)達，公眾對環(huán)境質量的要求越高，環(huán)境信訪就越多。
專業(yè)環(huán)保機構的新動向
環(huán)保組織是公眾改善環(huán)境質量訴求的產物。專業(yè)環(huán)保機構在傳播環(huán)保知識、促進公眾環(huán)保參與、開展環(huán)境維權與法律援助、參與環(huán)保政策的制定與實施、監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為、促進國際交流與合作等方面發(fā)揮重要作用。圖3展示了中國1995—2014年專業(yè)環(huán)保機構數(shù)量增長的趨勢。中國近20年專業(yè)環(huán)保機構的成倍增長表明公眾環(huán)境質量需求急速上升。
作為民間環(huán)保的生力軍，中國環(huán)保組織呈現(xiàn)出的一系列新動向為環(huán)保事業(yè)帶來生機：第一，純民間團體的增加使其對政府的資金和權力依賴度降低，推動更為實務的行動取向；第二，從參與宣傳教育轉換到參與決策監(jiān)督，并由事后監(jiān)督轉向事前參與；第三，動員公眾的意愿和能力明顯增強，推動了更為廣泛的公眾參與；第四，政府的不斷賦權使環(huán)保組織功能得到擴展：一是建立網站、收集和公布數(shù)據(jù)，二是部署獨立調查，三是協(xié)助行政訴訟。但與西方相比，中國環(huán)保組織仍有差異，他們大多采取“隱藏策略”，不跟政府和相關單位產生直接沖突。同時他們也更愿意培養(yǎng)和喚醒公民的環(huán)境意識而不是站在維權抗爭的前線。
環(huán)境群體性事件與大眾媒體報道的新態(tài)勢
面對環(huán)境侵權，公眾不再沉默，而是敢于發(fā)聲、敢于行動。據(jù)了解，近二十年來，中國的環(huán)境群體性事件以年均29%的速度遞增，這一驚人速度背后所隱含的一系列群體行為都圍繞著環(huán)境訴求和環(huán)境抗爭，兼具組織化、復雜化特點，并呈現(xiàn)出數(shù)量增加、規(guī)模變大、形式更加豐富的態(tài)勢。
大眾媒體被西方社會稱作是與立法權、行政權、司法權并行的“第四種權力”，在構建公共輿論空間和環(huán)境治理方面具有獨特優(yōu)勢。首先，作為公眾利益代言人，專業(yè)支持和智力優(yōu)勢使媒體具備環(huán)境治理的意愿和能力；其次，媒體具備信息中介、公共議程設置能力，可以通過傳播和披露環(huán)境信息、曝光企業(yè)污染、抑制政府“偏好效應”、強化環(huán)境問責，改善環(huán)境治理效果；最后，公眾與污染之間的長期斗爭早已形成一種“認知變革”，網絡媒體尤其是自媒體的出現(xiàn)成為實現(xiàn)變革的手段和工具。
大眾媒體在推動公眾進行環(huán)境治理上的重要性不容置疑。首先，媒體曝光形成市場懲罰機制，污染曝光對企業(yè)來說是一種“聲譽”懲罰（李焰、王琳，2013），在信用社會，“聲譽”懲罰要比經濟懲罰嚴重得多，它甚至能決定一個企業(yè)的生死。其次，媒體曝光形成行政干預機制，會對其他污染企業(yè)形成“懲罰預期”，促使監(jiān)管機構使用行政手段來監(jiān)督執(zhí)法。最后，媒體曝光形成政治督促機制。新技術打破了信息的壟斷權，媒體力量在環(huán)境方面的覆蓋會促進政治家為公眾利益行動，并最大限度地減少代理問題，激勵政治家在環(huán)境規(guī)制中投入更多的精力。
小結
現(xiàn)階段，中國政治領域的公眾參與主要體現(xiàn)在基層選舉、信息公開、電視問政、城市公共項目聽證會等方面，這些行政方式的轉變強化了公眾在社會中的主體作用，同時也加強了對由于改革引起的訴求多樣化的合理引導，更加體現(xiàn)了“民主善治”和“公平原則”。大量事實證明公眾參與至少在以下三個方面改善了環(huán)境治理效果：一是公眾參與促進國家的環(huán)境立法，強化了職能部門的環(huán)境執(zhí)行，促使國家行動；二是公眾加強了對污染源頭的監(jiān)督和舉報，污染曝光加大了企業(yè)的污染成本，促使企業(yè)行動；三是公眾參與喚起和傳播的環(huán)保意識，提高了公眾社會學習和參與能力，促使公民行動?？傊?，公眾參與協(xié)調了政府、企業(yè)、民眾三者之間的環(huán)境利益關系，并逐步解決了中央、地方與企業(yè)之間的信息不對稱問題。
隨著公眾綠色需求不斷上升，參與環(huán)境治理的各方最終會達成共識，逐步建立和改善治理體系，引進和推廣前沿技術，豐富和拓展公眾參與的內容與渠道。在未來更廣泛的公眾參與下，政府在環(huán)境沖突中解決問題和深化民主的能力也將隨之提升。但其前提條件是公眾具有足夠的參與意愿和能力，政府提供完善的渠道并對此足夠支持。因此，公眾的智慧和政府的決心將是公眾參與環(huán)境治理效率的決定性因素。
環(huán)境“三方共治”下公眾參與的模式選擇
當代中國的國家治理秉承“政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的理念，是有為政府、成熟社會和現(xiàn)代公民共同治理的格局（王巖、魏崇輝，2016）。得益于這樣的認知變化，中國未來環(huán)境治理模式將包含：政府嚴格的環(huán)境規(guī)制、企業(yè)綠色的生產發(fā)展和公眾廣泛的環(huán)境參與。
首先，政府承擔環(huán)境治理的主體責任，中央政府和地方政府治理決心的加強將對公眾參與提供更多支持。其次，可持續(xù)發(fā)展理念下企業(yè)生產管理方式的變革將以 “三方共治”環(huán)保體系作為理論指導和現(xiàn)實依據(jù)；最后，公眾意識覺醒和自愿參與將是“三方共治”體系最根本、最核心的動力。
這三者的關系奠定了環(huán)境“三方共治”體系的基礎（如圖4），形成了“預防源頭——控制過程——治理末端”的協(xié)同機制，嚴格按照事權劃分原則，為共同構建“美麗中國”和生態(tài)中國持續(xù)發(fā)力。
政府模式：從被動善后到主動引導的中央和地方政府
中央和地方政府在環(huán)境治理中的關系：中央政府為謀求發(fā)展，必然會采取保證人口增長、發(fā)展實體產業(yè)、推動交通運輸?shù)冉洕鲩L措施，環(huán)境污染便成為經濟增長的非預期副產品，而地方政府更是以犧牲環(huán)境資源為代價以求在“政治競賽”中勝出。由此導致的信息不對稱和委托—代理問題將會嚴重阻礙環(huán)境治理效果。 ?政府環(huán)境治理模式的選擇：中央和地方政府間的博弈可通過改變官員晉升標準（強化綠色GDP）和加強公眾參與（監(jiān)管地方政府）來解決。當中央和地方政府“同心同德”追求環(huán)境目標時，便可通過“宣傳—組織—監(jiān)督—懲罰”這一機制解決監(jiān)管和執(zhí)法等一系列問題。
企業(yè)模式：尋求綠色技術創(chuàng)新變革的環(huán)保和非環(huán)保企業(yè)
環(huán)境污染的主要來源，是工業(yè)企業(yè)生產制造過程中無限制的排放。在國外減排呼聲強烈和國內公眾環(huán)境訴求的壓力下，政府和市場對于綠色技術的要求都在不斷上升。在嚴格的環(huán)境規(guī)制下，污染企業(yè)“搭便車”行為得到有效遏制。傳統(tǒng)企業(yè)要想在產業(yè)綠色變革中涅槃重生，尋求綠色技術創(chuàng)新變革迫在眉睫，而企業(yè)轉型關鍵在于改善生產技術和提升管理水平。目前中國工業(yè)企業(yè)已經呈現(xiàn)出綠色發(fā)展的兩個新特征：一方面為非環(huán)保產業(yè)綠色技術提升。在政府的全面監(jiān)督下，再加上生存競爭的壓力，迫使大中型工業(yè)企業(yè)科研投入持續(xù)增加，部分曾經的污染源頭企業(yè)正在從資源消耗型轉向綠色發(fā)展型。另一方面為環(huán)保產業(yè)朝陽崛起。環(huán)保產業(yè)主要是圍繞著杜絕、控制、減少污染源而發(fā)展起來的周邊產業(yè)。
公眾模式：從被動反應到主動參與的普通民眾、環(huán)保機構與大眾媒體
科學有效的“三方共治”體系既要讓民眾愿意對環(huán)境決策作出反應，更要促使民眾參與到環(huán)境決策當中。對此，政府不但要激發(fā)民眾、機構、媒體的環(huán)保意識，更要建立良好的回應機制與司法保障機制，鼓勵民眾、機構、媒體的環(huán)保行為，確保公眾參與的效率。
要實現(xiàn)“三方共治”有效運轉，公眾參與必須是全員、全方位、全過程參與。其一，參與主體至少包含所有利益相關者或其代表；其二，決策參與各方應全面了解參與討論的所有信息；其三，整個參與過程應表達公共價值、體現(xiàn)程序公平。
政治制度日益開放、壓力管制的變化以及精英階層的分化，使得中國環(huán)保組織越來越關注和參與環(huán)境事務，并逐漸發(fā)揮積極作用。為了更好發(fā)揮其環(huán)境治理的作用，中國的環(huán)保組織在符合國情基礎上應更加注重培育以下能力：一是發(fā)展獨立化和專業(yè)化能力，提升權威性和正義性；二是發(fā)展與政府、民眾、媒體合作的能力，提升管理和組織水平；三是發(fā)展橫向交流與培養(yǎng)國際視野的能力，拓展業(yè)務空間，為決策提供前瞻性政策建議。
大眾媒體在環(huán)境治理中的功能和價值毋庸置疑，但仍需注意科學控制自媒體的輿情走勢，以防利益集團利用其誤導真相。同時要謹防“媒體腐敗”，防止企業(yè)操縱媒體以獲取額外收益（才國偉、邵志浩、徐信忠，2015）。大眾媒體只有為公眾利益代言，才能實現(xiàn)傳播信息和塑造價值的社會功能。
得益于受教育水平提升和信息技術變革，公眾能夠掌握信息，參與到社會生活的方方面面，并發(fā)揮其獨特優(yōu)勢。公眾參與機制在環(huán)境領域扮演著中央、企業(yè)與公眾三者之間的利益協(xié)調工具，這讓環(huán)境污染從一個強性對立問題轉變成一種柔性協(xié)商機制。因此，科學有效的公眾參與將是“三方共治”機制有效發(fā)揮的重要前提。
結論
公眾參與不僅是實現(xiàn)民主和實施“善治”的傳統(tǒng)方式，也是環(huán)境治理工具的重要補充，更是實現(xiàn)環(huán)境公平訴求的有效途徑。建立在命令和控制基礎上的一整套環(huán)境治理措施由于法律、經濟、政治等各種因素的影響，效果并不顯著，而公眾參與環(huán)境治理正在發(fā)揮越來越重要的作用。環(huán)境信訪與突發(fā)環(huán)境事件數(shù)、專業(yè)環(huán)保機構數(shù)、環(huán)境群體性事件與大眾媒體參與報道數(shù)的近20年的趨勢體現(xiàn)了公眾參與需求的快速增長，不同地域之間的公眾參與是一種持續(xù)的動態(tài)不平衡的過程，呈現(xiàn)出時間和空間上的差異。公眾參與內容與渠道的擴展使得環(huán)境治理效果明顯改善，而公眾參與環(huán)境治理的效率則取決于民眾的受教育水平和政府的治理決心?？茖W有效的公眾參與將促進政府主導下的“三方共治”機制有效發(fā)揮，極大改善環(huán)境現(xiàn)狀以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
嚴重的環(huán)境污染不能簡單歸結于中國快速工業(yè)化、國內人口增長的消費驅動以及全球市場對“中國制造”的需求，中國內部的政治力量和經濟力量的相生相制才是其最根本原因。在建設“美麗中國”的戰(zhàn)略背景下，應科學把握當今世界和當代中國的發(fā)展趨勢，積極響應急速上升的綠色需求，不斷強化綠色發(fā)展觀念，借助普通民眾、專業(yè)環(huán)保機構、大眾媒體等各方力量進行環(huán)境治理，緩減在發(fā)展過程中出現(xiàn)的環(huán)境污染問題，以鞏固政治經濟領域改革的成果。
綜合各種因素，成就綠色中國的關鍵在于：一是中央政府持之以恒的決心，地方發(fā)展理念的轉變和對環(huán)保政策的嚴格執(zhí)行；二是更加廣泛有效的公眾參與環(huán)境治理。簡而言之，政府的決心和民眾的智慧將會是公眾參與環(huán)境有效治理的核心邏輯。
【本文作者為華中師范大學經濟與工商管理學院教授】
責編：賀勝蘭 / 楊 陽