新時期區(qū)域治理與協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制

改革開放以來，中國十分注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的地方政府協(xié)調(diào)與合作。1979年提出“揚(yáng)長避短、發(fā)揮優(yōu)勢、保護(hù)競爭、促進(jìn)聯(lián)合”十六字方針，成為指導(dǎo)我國區(qū)域格局構(gòu)成的重要政策。此后，1986年的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推動橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合若干問題的規(guī)定》，1999年的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作工作的若干意見》，以及2015年的《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域合作工作的指導(dǎo)意見》，都逐步加強(qiáng)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的地方政府間協(xié)作。

近年來，我國長三角、珠三角、京津冀等區(qū)域呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，并成為區(qū)域性經(jīng)濟(jì)主體參與到全球競爭當(dāng)中。尤其是十八大以來，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展被擺在更加重要的位置，京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)和長三角一體化等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展先后被上升為新時期國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略。2018年11月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布，這是新時代中國構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局的綱領(lǐng)性文件，指導(dǎo)未來較長時期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)性政策，《意見》明確指出：“到本世紀(jì)中葉，建立與全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國相適應(yīng)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制在完善區(qū)域治理體系、提升區(qū)域治理能力、實現(xiàn)全體人民共同富裕等方面更加有效，為把我國建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國提供有力保障。”可以看出，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制不僅是區(qū)域發(fā)展的推動力，更是實現(xiàn)本世紀(jì)中葉全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要保障條件。

《意見》提出了關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新的十六字方針，即“統(tǒng)籌有力、競爭有序、綠色協(xié)調(diào)、共贏共享”，在治理結(jié)構(gòu)上相對于1979年的文件而言特別強(qiáng)調(diào)了兩點(diǎn)：一是突出了央地的功能分層，指出中央和地方在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中都要起到相應(yīng)的重要功能，明確了中央政府的統(tǒng)籌功能，并進(jìn)行了一系列的戰(zhàn)略規(guī)劃，同時也明確了地方政府的實施主體責(zé)任，尤其是在區(qū)域合作、區(qū)域互助和區(qū)際利益補(bǔ)償方面的作用；二是突出了利益格局，強(qiáng)調(diào)了協(xié)調(diào)發(fā)展要共贏共享，不能簡單的單邊輸入或輸出，對于參與協(xié)調(diào)發(fā)展的各地方政府既要有外在激勵又要有內(nèi)在動力，構(gòu)建完整的收益體系來充分調(diào)動地方政府推動本地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的主動性和積極性。

《意見》指出，要通過區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制來完善區(qū)域治理體系、提升區(qū)域治理能力。過去地方政府比較重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)單個地方政府的錦標(biāo)賽競爭和封閉式創(chuàng)新。隨著近年來京津冀、長三角等國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施，地方政府需要突破行政邊界，在更為復(fù)雜的區(qū)域環(huán)境中實現(xiàn)發(fā)展任務(wù)。因而，區(qū)域治理體系和治理能力的建設(shè)被提升到了更為重要和緊迫的位置。在新機(jī)制實施的背景下，結(jié)合功能分層和利益格局，如何科學(xué)地認(rèn)識區(qū)域治理體系與能力尤為重要。本文試圖對區(qū)域治理機(jī)制中的地方政府行為，以及治理體系、治理能力與結(jié)構(gòu)進(jìn)行理論層面的解釋。

協(xié)調(diào)發(fā)展中區(qū)域治理的理論解釋

區(qū)域治理的一般性認(rèn)識

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制中提出了一系列治理機(jī)制，為理解新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了一個制度性框架。在實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，搭建完善的區(qū)域治理體系、培育有效的治理能力是各級政府需要解決的重大現(xiàn)實問題。那么，如何理解協(xié)調(diào)發(fā)展中的區(qū)域治理，就成為了需要深入探討的重要理論命題。近年來，區(qū)域治理一直是中國治理理論研究的重點(diǎn)，尤其是20世紀(jì)90年代以來，區(qū)域治理問題引起了來自多個學(xué)科的學(xué)者關(guān)注，對其研究逐漸深入，形成了對區(qū)域治理的基本認(rèn)識。

首先，以“政治錦標(biāo)賽”為核心的制度安排，成為區(qū)域發(fā)展的動力系統(tǒng)。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成就與中央政府制定的一系列地方管理制度密不可分，其中以區(qū)域發(fā)展為目標(biāo)的地方政府間的“政治錦標(biāo)賽”制度發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。“政治錦標(biāo)賽”通過發(fā)展目標(biāo)逐級發(fā)包，促使地方政府為實現(xiàn)某個目標(biāo)而開展橫向競爭，地方政府競相獲取有利于實現(xiàn)某一目標(biāo)的資源、條件，從而極大地發(fā)揮出地方政府的創(chuàng)新積極性，有力地激活了地方發(fā)展動力，成為支撐我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要模式。

其次，我國地方政府治理形態(tài)正在從行政區(qū)行政、區(qū)域行政向區(qū)域治理轉(zhuǎn)變（張緊跟，2009），實現(xiàn)可持續(xù)的區(qū)域治理機(jī)制是區(qū)域發(fā)展和社會進(jìn)步的普遍訴求。由于社會公共問題往往涉及多個地區(qū)，而傳統(tǒng)碎片化的行政區(qū)管理模式很難有效應(yīng)對跨區(qū)域事務(wù)，地方政府之間的協(xié)調(diào)合作顯得越發(fā)重要（張緊跟，2013；楊龍，2015）。比如，《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》要求在京津冀、長三角、珠三角等重點(diǎn)城市群建立“區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”，2013年啟動由六省區(qū)七部委協(xié)作聯(lián)動的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制。地方政府也積極展開協(xié)作，如2008年長三角蘇浙滬三省市簽署的《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議（2009—2010年）》。

最后，區(qū)域治理呈現(xiàn)出“多主體參與、多層次支撐、多領(lǐng)域合作以及多合作區(qū)重疊”的特點(diǎn)（鎖利銘等，2013）。目前國內(nèi)以“合作”為主要功能的區(qū)域，呈現(xiàn)出合作區(qū)之間的差異性，以及合作區(qū)內(nèi)部的異質(zhì)性。首先，在主導(dǎo)者方面，既有以國家戰(zhàn)略為指導(dǎo)出現(xiàn)的京津冀、長三角，也有省級層面主導(dǎo)的泛珠三角，還有以城市為單位的各類城市群。其次，治理主體方面，出現(xiàn)了多層級地方政府共同參與的情況，比如長三角既有省級政府之間的協(xié)調(diào)，也有城市之間的協(xié)調(diào)；既有平行地方政府之間的協(xié)調(diào)合作，也有不同級地方政府之間的合作；既有跨省域的城市群還有省內(nèi)的城市群。

制度性集體行動框架下區(qū)域治理的內(nèi)在機(jī)理

綜合目前的研究，本文認(rèn)為區(qū)域治理包括兩個層次：一個是對單個地方政府而言的治理行為，在涉及到多個行政區(qū)的目標(biāo)時，地方政府出于理性選擇，采取的競爭、交易、援助、協(xié)調(diào)與合作等一系列行動，包括選擇與誰發(fā)生連接，在什么領(lǐng)域，采用何種機(jī)制稱之為“區(qū)域治理行為”。由于治理行為必須發(fā)生在兩個行政主體以上，另一個層次便是“區(qū)域治理體系”。它是指在一系列地方政府治理行為的基礎(chǔ)上，構(gòu)成的中央與地方政府以及地方政府之間的交互關(guān)系，以及呈現(xiàn)出的各種制度安排、網(wǎng)絡(luò)形態(tài)以及互動機(jī)制。例如區(qū)域委員會、聯(lián)席會、雙邊協(xié)議等，它們共同構(gòu)成了區(qū)域治理體系。

從國際上看，對區(qū)域治理行為的研究包括了區(qū)域主義、競爭主義、合并主義、新區(qū)域主義等理論與學(xué)派，這些理論側(cè)重在政治與制度層面的宏觀分析，但難以揭示地方政府作為區(qū)域治理行為主體時的各種行為邏輯。2005年左右興起的制度性集體行動理論框架（Institutional collective action，ICA），從奧爾森的個人層面集體行動理論出發(fā)，整合了科斯的交易成本理論、威廉姆森的治理機(jī)制模型以及網(wǎng)絡(luò)分析方法等，從個體理性選擇的角度出發(fā)，揭示出地方政府在區(qū)域治理中的行為邏輯以及由此結(jié)成的區(qū)域?qū)用娴恼w治理結(jié)構(gòu)，為我們理解區(qū)域治理行為提供了借鑒框架。

首先，區(qū)域治理行為的動力因素。ICA理論認(rèn)為地方政府作為理性選擇主體，必須對區(qū)域治理行為所獲得的收益與成本進(jìn)行衡量，只有當(dāng)收益超過成本的時候這一行為才會發(fā)生。與以往理論更加關(guān)注行動者在某一具體合作行為中所獲得的項目收益不同，ICA框架區(qū)分了集體性收益和選擇性收益。集體性收益（Collective Benefit）是參與方通過區(qū)域治理項目共同獲得的收益，包括規(guī)模經(jīng)濟(jì)、內(nèi)部性的外部化等，這是對于所有參與方因參與此次區(qū)域治理行為所獲得的共同好處，比如區(qū)域大氣污染治理，通過統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)或聯(lián)合執(zhí)法等，各區(qū)域的大氣污染情況均獲得改善。但除此之外，ICA還提出了另一種針對每一個行動者的差異性收益，即選擇性收益（Selective Benefit）。選擇性收益是針對某個特定地方政府而言的，包括聲譽(yù)、信任、地位、社會資本等（Feiock et al.，2013），比如通過與發(fā)達(dá)地區(qū)或級別更高的地方政府在某個項目上的合作，會獲得更多被認(rèn)識了解的機(jī)會，從而改變自己原有的政治地位等。這種收益相對于前一種來說更加隱蔽，難以被發(fā)現(xiàn)，但又是不能被忽略的。

其次，區(qū)域治理行為的約束條件。地方政府的治理行為即使有了激勵性的收益因素存在，仍然很難自動完成，因為區(qū)域治理行為將面臨交易成本和風(fēng)險的約束，這兩個因素將使得地方政府在進(jìn)行區(qū)域治理行為決策與執(zhí)行時受到影響。其中，交易成本是指地方政府在治理行為發(fā)生過程中，需要克服或承擔(dān)信息收集、協(xié)商談判、項目實施以及成效監(jiān)督等成本，這些成本是治理行為的伴生物，必須加以認(rèn)識與計算。交易成本的高低受到不同治理領(lǐng)域的特征、不同行政區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會特征差異、上級政府的制度設(shè)計以及原有的合作基礎(chǔ)等因素的影響，這些因素具有確定性，可以在治理行為決策時加以識別和預(yù)測。此外，另一個因素是可能導(dǎo)致治理行為失敗的交易風(fēng)險，包括由于參與治理行為的政府之間對共同收益的認(rèn)識不同或治理基礎(chǔ)條件差異而導(dǎo)致的主體之間不協(xié)調(diào)問題，也包括在區(qū)域治理過程中某個參與方的反悔或背叛，不遵守承諾，還包括在獲得收益后分配方案不公導(dǎo)致的風(fēng)險（Feiock，2009）。相對于交易成本而言，這些因素的發(fā)生更來自于治理行為者自身的問題，識別和控制的難度更大。

再次，區(qū)域治理體系的主要構(gòu)成。區(qū)域治理體系主要包含治理結(jié)構(gòu)和治理工具，前者是參與者的構(gòu)成問題，后者是所采取的具體措施問題。根據(jù)ICA的框架，參與者的主體結(jié)構(gòu)可分為三類，第一類是縱向行政主體，比如中央、省、市三級政府都參與的；第二類是平行行政主體，比如同等或接近級別的城市之間形成的城市群；第三類是跨職能行政主體，主要是不同職能部門之間的協(xié)作。進(jìn)而，再從他們形成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)來看可分為兩類：雙邊行為，即兩個行政主體之間的合作、援助或競爭行為；多邊行為是指三個以上的行政主體達(dá)成的協(xié)議、溝通的平臺等。雙邊的結(jié)構(gòu)往往建立的交易成本較低，但執(zhí)行的風(fēng)險較高；與之相反，多邊結(jié)構(gòu)建立的交易成本往往較高，而執(zhí)行的風(fēng)險較低。從治理工具手段來看，可分為以約束性為核心特征的正式治理結(jié)構(gòu)，如簽署的契約等，還有以靈活性為特征的對話、溝通、交流等。

新機(jī)制需要完善區(qū)域治理的動力與能力

可以看出，區(qū)域治理體系的基礎(chǔ)是地方政府的區(qū)域治理行為，區(qū)域治理體系的形成需要區(qū)域治理行為產(chǎn)生激勵性因素，同時也需要有克服各種約束性因素的能力。因此，區(qū)域治理體系的良好運(yùn)轉(zhuǎn)需要解決動力與能力問題。在這次《意見》中，基本原則的部分就強(qiáng)調(diào)了增強(qiáng)地方政府的主動性和積極性，這是對地方政府從事區(qū)域治理行為是理性行為觀點(diǎn)的認(rèn)同，但是如何提升地方政府動力與能力則是需要從理論上加以探討。

第一，基于制度性集體行動框架，地方政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的動力來自于提升其協(xié)調(diào)發(fā)展中采取區(qū)域治理行為的收益，降低實施區(qū)域治理行為的阻礙。首先，從收益來看，區(qū)域治理行為往往過于注重集體性收益，而忽略選擇性收益。集體性收益來自于各個行政區(qū)地方政府從實施合作項目中獲得的對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有利的收獲，這些內(nèi)容是否被放置在績效評估更重要的位置上，對其產(chǎn)生的動力有較大影響。同時，選擇性收益在現(xiàn)實合作中，往往不被寫入合作協(xié)議或者評估體系，比如在雙邊合作中，由于兩個地區(qū)的交往加深，雙方地區(qū)民眾對區(qū)域一體化的認(rèn)同感加深，雙方的市場交往和人際往來增多，從而帶來隱性收益；在多邊合作中，尤其對于較為落后的地方政府而言，可以獲得更多其他地方政府的了解，增強(qiáng)地方影響力等選擇性收益。這些收益會對地方政府參與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供較大的內(nèi)生動力，中央政府或者上級政府應(yīng)該加以認(rèn)可。其次，許多制約區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的因素未被充分考慮。結(jié)合理論分析我們看到，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，地方政府之間采取區(qū)域治理行為遇到的交易成本和風(fēng)險，會出現(xiàn)在地方政府的意識本身，比如帶來可能違約行為，更多的出現(xiàn)在外部因素上，包括不同的領(lǐng)域會產(chǎn)生不同種類和不同大小的交易成本，也包括由于外生制度安排不足，使得行動各方的在合作項目中談判和監(jiān)督成本過高以及風(fēng)險過大，還包括由于平臺搭建不夠，使得各方在信息獲得、數(shù)據(jù)分享上不夠充分，造成信息成本過高。這些內(nèi)外因素的存在，都會導(dǎo)致地方政府在區(qū)域治理行為上動力不足，對于提升地方政府的主動性和積極性而言，需要構(gòu)建其協(xié)調(diào)發(fā)展的動力機(jī)制。

第二，地方政府參與協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅要解決動力機(jī)制問題，還要提升其區(qū)域治理能力。對地方政府而言，區(qū)域治理能力也是來自于其實現(xiàn)制度性集體行動的關(guān)鍵因素，其能力的構(gòu)成主要有三個方面，一是識別收益的能力；二是降低成本和風(fēng)險的能力；三是機(jī)制選擇的能力。識別收益的能力是指地方政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，能夠?qū)⑵渌诘男姓^(qū)納入大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之中，克服本地意識和短期偏好，有效的評估在協(xié)調(diào)發(fā)展中獲得的長期收益。降低成本和風(fēng)險的能力，對于地方政府而言是指能夠明確地了解潛在的交易成本和風(fēng)險，并能敏銳識別產(chǎn)生它們的外部因素，加以有效化解。在地方政府區(qū)域治理能力中，最重要的是機(jī)制選擇能力，由于區(qū)域治理行為具有多樣性的特征，針對不同對象、不同領(lǐng)域要能夠選擇不同的機(jī)制與之匹配。地方政府要能夠靈活針對領(lǐng)域特征以及合作對象特征采取不同機(jī)制，比如針對大氣污染的治理，是采用府際協(xié)議方式，還是采用信息分享的論壇？針對與本地區(qū)有過良好合作記錄的行政區(qū)，是采用多邊機(jī)制還是雙邊機(jī)制？這些都是構(gòu)成地方政府區(qū)域治理能力的重要方面。

結(jié)論與建議

結(jié)論

首先，“統(tǒng)籌有力、競爭有序、綠色協(xié)調(diào)、共贏共享”的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制比以往更加注重中央政府的統(tǒng)籌功能與能力，也比以往更加明確地方政府在區(qū)域協(xié)調(diào)中的主體責(zé)任地位，同時也充分尊重并認(rèn)可了區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展中地方的利益，從而更好地從激勵的角度去促進(jìn)地方政府之間自主、自愿、自發(fā)的協(xié)調(diào)合作。

其次，基于制度性集體行動理論框架，本文提出理解區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制下的區(qū)域治理體系，具體包括地方政府的區(qū)域治理行為、能力與結(jié)構(gòu)；也提出了地方政府的理性選擇行為受到集體性收益與選擇性收益的雙重激勵，同時也受到交易成本與風(fēng)險的制約。而對交易成本和風(fēng)險類阻礙因素的破解是區(qū)域治理體系的核心所在，也是地方政府區(qū)域治理能力的重要體現(xiàn)。

建議

一是要創(chuàng)新績效考核方式，在改進(jìn)績效評價的邊界碎片化的基礎(chǔ)上逐漸擴(kuò)展考核評價的邊界，并建立分領(lǐng)域的不同考核評價邊界，而不是所有指標(biāo)的評價針對所有的行政邊界，從而使行政區(qū)之間在有序競爭格局上實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。二是要創(chuàng)新信息數(shù)據(jù)共享平臺，通過建立跨區(qū)域跨層級的“數(shù)據(jù)價值型組織”（鎖利銘、馮小東，2018），來促進(jìn)各相關(guān)地方政府的數(shù)據(jù)共享，減少交易成本。三是鼓勵更多的主體加入到區(qū)域治理體系中來，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與跨區(qū)域公共事務(wù)的治理不是由政府部門全面完成，而是需要引入與第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的合作機(jī)制，通過專業(yè)化分工，降低在公共事務(wù)層面由行政邊界和行政層級產(chǎn)生的溝通成本。四是要優(yōu)化地方政府區(qū)域治理能力的培育與提升，針對不同的地區(qū)，認(rèn)識其所需的不同區(qū)域治理能力，促進(jìn)區(qū)域之間的經(jīng)驗共享和干部流動，差異化地改進(jìn)地方政府的區(qū)域治理能力。五是提供強(qiáng)有力的信用保障，強(qiáng)化對地方政府之間簽署協(xié)議的監(jiān)督追責(zé)機(jī)制，有效防范協(xié)調(diào)發(fā)展中可能的風(fēng)險。

【本文作者為南開大學(xué)教授、中國政府與政策聯(lián)合研究中心研究員】

責(zé)編： 李 懿 / 蔡圣楠