近代以來，西方國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化乃至社會(huì)治理等領(lǐng)域均領(lǐng)先于世界?？v觀其快速崛起的過程，不可否認(rèn)的是，政治因素，亦即國(guó)家治理的變革對(duì)西方資本主義經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)結(jié)構(gòu)等均產(chǎn)生了至關(guān)重要的影響；換言之，國(guó)家治理領(lǐng)域的變革及其現(xiàn)代化作為整個(gè)國(guó)家發(fā)展的政治保障，有力地促進(jìn)了西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。
改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)等領(lǐng)域取得長(zhǎng)足進(jìn)步的同時(shí)，所面臨的問題亦日益深刻、嚴(yán)峻。尤其是黨的十八大以來，黨和國(guó)家敏銳地認(rèn)識(shí)到改革開放事業(yè)已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)。為促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這充分表明我國(guó)的改革已經(jīng)進(jìn)入建立系統(tǒng)、完善、高效的制度體系，進(jìn)而將制度的力量轉(zhuǎn)化為治理能力的新階段。
國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵及特征
國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程的重要表征之一，同時(shí)亦是鼓勵(lì)創(chuàng)新、推進(jìn)改革的重要助推器。
國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵
國(guó)家治理問題在當(dāng)今世界無疑是最受人矚目的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題之一，其很多根源于現(xiàn)今世界秩序之下大量低效的、失敗的、弱勢(shì)的國(guó)家政權(quán)統(tǒng)治所造成的諸如恐怖主義、分裂主義、極端主義、人口失衡、環(huán)境污染、貧困問題等世界性難題。自20世紀(jì)90年代以來，西方國(guó)家面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，試圖通過改變以往強(qiáng)硬的統(tǒng)治手段、代之以更為柔和的方式處理社會(huì)痼疾、緩和社會(huì)矛盾、謀求穩(wěn)定發(fā)展，國(guó)家治理的理念由此產(chǎn)生。但是，傳統(tǒng)意義上的現(xiàn)代社會(huì)秩序的構(gòu)建是以憲法、法律、政治制度等為主的“統(tǒng)治”范式，而西方國(guó)家的“治理”則著眼于“分享”權(quán)力，亦即突出公民的地位、充分認(rèn)識(shí)公共權(quán)力的必要性。由此，各國(guó)政治改革和機(jī)構(gòu)調(diào)整的過程中，對(duì)制度、機(jī)構(gòu)等的系統(tǒng)化、民主化方面更為關(guān)注。當(dāng)代中國(guó)亦是面臨著日益復(fù)雜多變的社會(huì)問題，但更為可貴的是，黨和國(guó)家試圖以更進(jìn)一步的“善治”理念和治理方式取代以往傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”范式。換言之，它突出的是“善”的價(jià)值理念和追求最終理想的目標(biāo)取向，而與傳統(tǒng)“統(tǒng)治”的結(jié)果取向及“治理”的過程取向相區(qū)別。
在當(dāng)代中國(guó)的語境下，“善治”最為典型的表征即為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；國(guó)家治理體系和治理能力本身即是“治”的理念表現(xiàn)形式，而其現(xiàn)代化則更為明顯地表現(xiàn)出“善”的特質(zhì)。就制度論而言，習(xí)近平總書記曾明確指出，“國(guó)家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度”。那么，本質(zhì)上而言，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)的是對(duì)系統(tǒng)的整飭和優(yōu)化的過程，既包括橫向范疇的理念、方式的調(diào)整，亦包括縱向范疇的權(quán)力分割和配置；既強(qiáng)調(diào)權(quán)力過程和法規(guī)制度的民主、規(guī)范，又強(qiáng)調(diào)中央與地方、政府與社會(huì)、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村等諸多關(guān)系的協(xié)調(diào)和高效。國(guó)家治理能力可以理解為在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的能力，這種能力更多的是國(guó)家治理體系所涵蓋的制度所衍生出的執(zhí)行能力，同時(shí)這種能力需要一定的責(zé)任主體承載方可實(shí)現(xiàn)。國(guó)家治理能力即是對(duì)這種制度執(zhí)行力的高效化合理化。
值得注意的是，國(guó)家治理體系是具備制度的系統(tǒng)統(tǒng)一屬性和政治屬性的，它存在于特定歷史條件、受特定價(jià)值體系影響并且是可調(diào)試的；而國(guó)家治理能力則不可忽視權(quán)力邊界的問題。另外，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化二者是相生相繼、相互支撐、不可分割的，絕非同一問題的不同方面抑或是不同的兩個(gè)部分；國(guó)家治理體系作為國(guó)家治理能力的基礎(chǔ)和承載而存在，國(guó)家治理能力則作為國(guó)家治理體系的外化表征而發(fā)揮效用。而所謂的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，本質(zhì)上是國(guó)家治理體系和治理能力隨著現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展變化而做出有益調(diào)整、不斷適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要的過程。
我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本特征
近代以降，我國(guó)社會(huì)劇烈動(dòng)蕩，政府更迭頻繁，內(nèi)憂外患深重，救亡圖存是近代貫穿始終的歷史任務(wù)。尤其是清末鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)、甲午戰(zhàn)爭(zhēng)等一系列對(duì)外反侵略戰(zhàn)爭(zhēng)的失敗，實(shí)質(zhì)上意味著中國(guó)傳統(tǒng)政治制度和國(guó)家統(tǒng)治的失敗。直至新中國(guó)成立，我國(guó)才基本確立了社會(huì)主義的新型國(guó)家制度。毋庸置疑，我國(guó)悠久的歷史傳統(tǒng)和特殊的國(guó)情決定了國(guó)家治理相關(guān)問題是特殊的、復(fù)雜的、充滿挑戰(zhàn)的，與之相對(duì)應(yīng)地，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程亦是如此。
首先，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程是以中國(guó)共產(chǎn)黨為執(zhí)政主體、以中國(guó)特色社會(huì)主義制度為國(guó)家制度的國(guó)家治理過程，具有鮮明的中國(guó)特色，亦即具有強(qiáng)烈的政治色彩。一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨為執(zhí)政主體直接領(lǐng)導(dǎo)組織參加各項(xiàng)國(guó)家治理活動(dòng)，并對(duì)其結(jié)果負(fù)直接責(zé)任，其他多民主黨派則作為參政黨建議獻(xiàn)策；同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨作為革命的政黨，代表了最廣大人民的根本利益，這是有別于西方資本主義政黨的。另一方面，社會(huì)主義制度雖然作為一種新的先進(jìn)的制度代表了人民群眾的利益，但因治理經(jīng)驗(yàn)的缺乏和西方國(guó)家的破壞阻撓而面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境。這使得我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必將會(huì)是一個(gè)充滿艱辛與挑戰(zhàn)的探索，是完善社會(huì)主義制度的一個(gè)“重構(gòu)”亦或是“部分重構(gòu)”的過程，亦必將是一場(chǎng)中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)識(shí)和發(fā)展自我的“自我革命”。
其次，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程是基于變革社會(huì)的國(guó)家治理過程，強(qiáng)有力的更新能力是其最為突出的特征之一。西方的國(guó)家治理過程是基于成熟的資本主義制度、制度模式基本定型的情況下的，其所需要應(yīng)對(duì)的社會(huì)問題相對(duì)明確、簡(jiǎn)單，而當(dāng)代中國(guó)正處于全面深化改革的巨大變革時(shí)期，社會(huì)問題的復(fù)雜化及國(guó)家治理體系作為改革的基本對(duì)象產(chǎn)生的矛盾可能導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩，這使得我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程所面臨的困難大大增加。
最后，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程是長(zhǎng)期處于發(fā)展中的、不平衡狀態(tài)的國(guó)家治理過程。一方面，相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的自然演進(jìn)過程，我國(guó)是后發(fā)展、趕超型國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域的進(jìn)步主要基于國(guó)家力量的強(qiáng)力推動(dòng)，最為典型的如五年計(jì)劃、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革等；非自然演化的發(fā)展軌跡使得我國(guó)國(guó)家治理體系不完備，如法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)建設(shè)、公共服務(wù)等方面的落后，直接導(dǎo)致了國(guó)家治理能力的不足。另一方面，受自然因素、歷史傳統(tǒng)、政治政策、國(guó)際環(huán)境等諸多因素的影響，我國(guó)存在著諸如城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、沿海與內(nèi)陸、公私經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)差異巨大等問題，這些痼疾及其衍化產(chǎn)生的問題大大阻礙了我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。
我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的框架及影響因素
國(guó)家治理問題本身即是一個(gè)復(fù)雜的問題，其中的國(guó)家治理體系更多反映的是國(guó)家治理行為的基礎(chǔ)性要素，亦即系統(tǒng)化和規(guī)范性的原則；而國(guó)家治理能力則偏重于國(guó)家治理行為的實(shí)際效用和水平，是對(duì)其背后所代表的國(guó)家治理模式、亦或是更為具體的制度體系的穩(wěn)定性、合理性、有效性、適應(yīng)性的直接度量。
我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本框架
正如前文所述，國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力及其現(xiàn)代化過程本身即具備相生相繼的特點(diǎn)。在某種程度上，國(guó)家治理體系決定了國(guó)家治理能力的效用，而其現(xiàn)代化的過程無非即是在國(guó)家治理體系和治理能力的基本框架范疇內(nèi)的優(yōu)化過程。對(duì)于國(guó)家治理問題而言，價(jià)值、制度、能力、效用是不可或缺的四個(gè)基本研究尺度，國(guó)家治理體系的基本框架必然是基于價(jià)值和制度兩大基本尺度而存在的，國(guó)家治理能力則著重突出能力這一尺度的內(nèi)涵，而效用則是對(duì)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力的評(píng)判，亦即是現(xiàn)代化的基礎(chǔ)條件。
依照構(gòu)成論的角度而言，我們可以嘗試將國(guó)家治理體系從基本層次、系統(tǒng)組成兩個(gè)角度進(jìn)行分析（如圖1）。總體而言，我國(guó)國(guó)家治理體系可以將其劃分為三個(gè)層面進(jìn)行理解，即價(jià)值、組織、制度三個(gè)層面；在現(xiàn)代社會(huì)，價(jià)值已經(jīng)作為一種內(nèi)核性概念，即以領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、主導(dǎo)性力量的形式而存在，組織、制度、行為等更為具體的國(guó)家治理內(nèi)容和過程往往通過價(jià)值的引導(dǎo)而產(chǎn)生實(shí)際效果。在當(dāng)代，基于我國(guó)的具體國(guó)情，民主、法治、科學(xué)等價(jià)值概念早已融入我國(guó)國(guó)家治理的過程之中，民主著眼于人民的社會(huì)權(quán)利及其主體性地位，法治則強(qiáng)調(diào)社會(huì)秩序與統(tǒng)治規(guī)范，科學(xué)則突出內(nèi)容、過程、結(jié)果的合理性及其潛在的自我革新，正是三大價(jià)值理念的引領(lǐng)和約束才得以促進(jìn)社會(huì)公正與和諧。在國(guó)家治理的行為過程中，制度作為基本原則和實(shí)質(zhì)性內(nèi)容而存在，是一切治理行為的法理基礎(chǔ)和實(shí)施總綱，包含了社會(huì)生活的方方面面，如政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域。值得注意的，這里的制度概念更多地強(qiáng)調(diào)最為基本的制度和準(zhǔn)則，換言之，即以根本性制度、基礎(chǔ)性制度為主，現(xiàn)實(shí)生活中具體而繁雜的實(shí)施規(guī)范細(xì)則除外。而組織作為我國(guó)國(guó)家治理行為的承載主體和實(shí)現(xiàn)力量則發(fā)揮著最為重要的作用。這里劃分為政治權(quán)力系統(tǒng)、社會(huì)治理系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)組織系統(tǒng)三大組織體系，以分別對(duì)應(yīng)國(guó)家治理過程中政府治理、社會(huì)治理、經(jīng)貿(mào)治理（企業(yè)主體）三大問題。在這三個(gè)層次中，價(jià)值發(fā)揮引導(dǎo)、制度規(guī)范框架、組織承載行為，三者是一個(gè)系統(tǒng)的整體。
以系統(tǒng)組成的觀點(diǎn)來看，我國(guó)國(guó)家治理體系可以劃分為治理結(jié)構(gòu)、體制、功能、方法、過程體系五部分。治理結(jié)構(gòu)體系關(guān)注國(guó)家治理主體構(gòu)成及其相互關(guān)系的問題，它包含了政黨、政府、企業(yè)、社團(tuán)、公民個(gè)人、新媒介等多主體，并且通過不斷調(diào)試其相互關(guān)系而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的科學(xué)化、合理化、人性化、現(xiàn)代化；治理體制體系強(qiáng)調(diào)打破領(lǐng)域限制，以合理、高效的規(guī)范和選拔、激勵(lì)、協(xié)作等制度來實(shí)現(xiàn)組織的成長(zhǎng)和功能的優(yōu)化；治理功能體系則強(qiáng)調(diào)效用、效果的問題，亦可將其理解為狹義范疇的國(guó)家治理能力；治理方法體系則著眼于具體手段，譬如協(xié)商合作、行政強(qiáng)制、經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)等；治理過程體系則強(qiáng)調(diào)整個(gè)國(guó)家治理體系的運(yùn)作過程，最為典型的如自上而下、自下而上、雙向互動(dòng)、橫縱聯(lián)系等。
正是基于國(guó)家治理體系和治理能力相生相繼的特征，我們可以將國(guó)家治理能力理解為國(guó)家治理體系的現(xiàn)實(shí)外化，這是一個(gè)由理論轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的過程，是具備實(shí)踐意義的過程。在國(guó)家治理體系的基本框架之下，國(guó)家治理能力可以逐步演化成為多種治理力量，如統(tǒng)治能力、服務(wù)能力、監(jiān)管能力、更新能力。這些治理力量是基于國(guó)家治理體系的基本框架所包含內(nèi)容的職能式、功能式外化，統(tǒng)治能力強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理體系對(duì)整個(gè)社會(huì)的掌控程度，服務(wù)能力強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理體系對(duì)社會(huì)需求的滿足和公共產(chǎn)品及服務(wù)的供應(yīng)情況，監(jiān)管能力重點(diǎn)突出國(guó)家治理體系對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，更新能力則強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理體系的自我完善和革新傾向。那么，順理成章的，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程即可以理解為國(guó)家治理體系及其衍化而生的治理能力的革新和完善、科學(xué)化和合理化。
我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的影響因素
任何一個(gè)成熟的現(xiàn)代治理體系一定包含價(jià)值、制度、組織與機(jī)制四種要素。而對(duì)于影響國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要素的考察和發(fā)掘，亦必須關(guān)注濡養(yǎng)國(guó)家治理效用和強(qiáng)度、框定國(guó)家治理規(guī)程和范疇的概念和因子（如圖2）。首先，價(jià)值決定、影響了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本理念和思維邏輯，這一因素對(duì)國(guó)家治理體系的重構(gòu)和國(guó)家治理能力的強(qiáng)化必然是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心所在。它所涉及的不僅僅是國(guó)家社會(huì)政治傳統(tǒng)，更多地表現(xiàn)為政治邏輯和價(jià)值體系上的思想輸出，而以此衍生的政治理想和世俗的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)則顯得合乎情理。在當(dāng)代中國(guó)，社會(huì)主義核心價(jià)值觀即是這些價(jià)值的最新衍生品，它以價(jià)值為準(zhǔn)則從國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人三個(gè)相依相持的觀念層面有力地影響了我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方向和形態(tài)。
其次，國(guó)家治理的合法性基礎(chǔ)及長(zhǎng)久歷史融合形成的制度慣性。強(qiáng)有力的合法性基礎(chǔ)背后所代表的是治理過程的正當(dāng)性、治理成果的正義性和治理基礎(chǔ)的廣泛性，本質(zhì)上解決的是“公民抗拒”、亦或是“公民不服從”的困局。合法性基礎(chǔ)既可以作為理念和思想理解，亦可以將其視為政治制度，是理想與現(xiàn)實(shí)結(jié)合的產(chǎn)物。而歷史傳統(tǒng)所形成的制度慣性，即對(duì)國(guó)家統(tǒng)治模式的偏好不僅極大地影響著國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)與道路選擇，更深層次地在于對(duì)其變革更新的阻礙和利益格局的重整。正如我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所形成的思維慣性，如強(qiáng)調(diào)公有消滅私有、集體弱化個(gè)人、重管制輕協(xié)調(diào)的觀念在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的當(dāng)今社會(huì)往往會(huì)削弱市場(chǎng)本身的效率和自我調(diào)試功能，而我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程不可避免地會(huì)受其影響。
第三，國(guó)家治理的組織框架構(gòu)建。這一因素之重點(diǎn)在于組織模式的構(gòu)建和選擇，亦即組織形態(tài)的框定和組合，然而內(nèi)在地，組織模式選擇、組織結(jié)構(gòu)構(gòu)建的背后是組織設(shè)計(jì)理念的支配。依照傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”“管理”觀念，科層制無疑是最好的選擇，但事實(shí)上官僚制的組織形態(tài)已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)的變遷和需求，其自上而下層層負(fù)責(zé)的壓制性執(zhí)行方式抑制了體制的自我更新，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須突破這一桎梏。值得注意的是，組織作為國(guó)家治理行為的承載，本身的變化所帶來的國(guó)家治理體系和治理能力亦是難以估量的。
此外，國(guó)家治理的社會(huì)自覺。作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要表征，社會(huì)自覺亦可視為其群眾性民意基礎(chǔ)。社會(huì)自覺代表了社會(huì)組織、公民個(gè)體參與治理活動(dòng)的意愿，即選擇的主動(dòng)性和積極性因素。這一因素不僅應(yīng)重視各主體參與的路途選擇，更不可忽視在制度框架上的支撐作用及參與治理的良好氛圍。高度的社會(huì)自覺必然使國(guó)家治理活動(dòng)極大地降低民意整合的成本及整合過程中所產(chǎn)生的摩擦、沖突。值得深思的是，在現(xiàn)實(shí)利益的驅(qū)動(dòng)之下，利益集團(tuán)的形成及非正式組織的影響往往會(huì)破壞社會(huì)自覺的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，亦即小團(tuán)體使社會(huì)自覺的整體性結(jié)構(gòu)出現(xiàn)區(qū)塊化的分裂。
最后，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化亦不可忽視經(jīng)濟(jì)性因素和國(guó)際上他國(guó)治理經(jīng)驗(yàn)的影響。國(guó)家治理活動(dòng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的框架性規(guī)范和支撐，而經(jīng)濟(jì)活動(dòng)則作為國(guó)家治理活動(dòng)的物質(zhì)性基礎(chǔ)而存在。換言之，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化從根本上來說是為服務(wù)和改善人民生活，而國(guó)際上他國(guó)治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)于優(yōu)化治理體系的框架結(jié)構(gòu)、方式方法等方面均具備借鑒意義。
我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵性問題
當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家治理所面臨的最為核心的問題是低制度化治理和非正式制度的問題。治理行為，治理過程的規(guī)范化、制度化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一。諸如腐敗問題、推諉不作為、暴力執(zhí)法等國(guó)家治理過程中出現(xiàn)的不良現(xiàn)象，我們更多的是訴諸橫向的運(yùn)動(dòng)式糾察，而事實(shí)上，這些社會(huì)痼疾的病灶在于我國(guó)國(guó)家治理過程的低制度化及其由此衍生出的對(duì)非正式制度的干預(yù)。國(guó)家治理過程的低制度化的危害在于松散的制度規(guī)范給國(guó)家治理主體的行為增加了諸多的不確定性，而這種不確定性間接地呈現(xiàn)出一種權(quán)力的擴(kuò)張性狀態(tài)，亦即權(quán)力的灰色真空。這種權(quán)力的灰色真空往往會(huì)成為治理成果的決定性因素，不同于官方的非正式制度亦由此應(yīng)運(yùn)而生了，將非正式制度稱之為權(quán)力的灰色真空的“制度化”也便合乎情理了。
值得注意的是，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程必須慎重處理幾個(gè)關(guān)系的問題：黨和政府間的關(guān)系，政府與政府、政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)間的關(guān)系，中央與地方間的關(guān)系及以德治國(guó)和依法治國(guó)間的關(guān)系等。事實(shí)上，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程就是協(xié)調(diào)處理好這幾大關(guān)系的過程。黨和政府間的關(guān)系歷來是學(xué)者們熱議的話題之一，能否處理好這一關(guān)系關(guān)乎我國(guó)最為核心的政治穩(wěn)定問題。在我國(guó)，黨是作為政治核心和領(lǐng)導(dǎo)者而存在的，政府則更多承擔(dān)著具體的國(guó)家治理任務(wù)。但特殊之處在于，我國(guó)從中央到基層廣大組織機(jī)構(gòu)，黨員占據(jù)著相當(dāng)重要的位置。這使得一些地方基層易表現(xiàn)出政治任務(wù)和具體事務(wù)之間的界限含糊不清，換言之，即是黨的權(quán)限與政府的職能間存在交叉和界線模糊的問題。政府與政府、政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)間的關(guān)系是國(guó)家治理問題中的主體問題，即行政組織與其他社會(huì)主體間的關(guān)系，政府組織間相互關(guān)系涉及組織系統(tǒng)內(nèi)部的效率和團(tuán)結(jié)，政府與社會(huì)的關(guān)系影響著政權(quán)的合法性基礎(chǔ)和社會(huì)穩(wěn)定，政府與市場(chǎng)間的關(guān)系則決定著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和資源配置效率，處理好這些關(guān)系才能夠形成團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定、和諧、高效的社會(huì)運(yùn)行狀態(tài)。中央與地方間的關(guān)系是作為行政組織內(nèi)部問題而存在的，但事實(shí)上，這一問題又因涉及事、財(cái)、人等權(quán)限的分割而極為敏感，處理不好這一關(guān)系極易導(dǎo)致國(guó)家治理的整體性分裂。相較其他而言，以德治國(guó)和依法治國(guó)間的關(guān)系則更加具備中國(guó)特色，其核心在于法治和人治、用人的“才”與“德”間的關(guān)系。我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求必然是逐步實(shí)現(xiàn)法治，但事實(shí)上任何法治國(guó)家的具體實(shí)踐者仍舊是作為獨(dú)立個(gè)體而存在的人。那么，如何構(gòu)建選拔人才的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)而使之現(xiàn)實(shí)化就成為難題了。
此外，在推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中還應(yīng)當(dāng)注意一些細(xì)節(jié)性問題，如國(guó)家治理體系內(nèi)部發(fā)展不均衡與治理能力差異問題、公民基本素養(yǎng)與現(xiàn)實(shí)要求不匹配問題、權(quán)力監(jiān)督體系缺陷與行為主體劃界問題、治理理念與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)問題、問題識(shí)別困難與政策失效問題等，這些具體問題的解決直接關(guān)系著整個(gè)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平和質(zhì)量。
我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的道路選擇
在當(dāng)代中國(guó)，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，必須堅(jiān)持全面深化改革，必須進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。在過去一段時(shí)間的改革進(jìn)程中，我國(guó)更多采用“摸著石頭過河”式的“盲進(jìn)式”問題導(dǎo)向型改革。這與我國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情是密切關(guān)聯(lián)的，并且這一過程中出現(xiàn)了碎片化現(xiàn)象，改革過程中關(guān)注重點(diǎn)、突出問題而忽略潛在后果，最為典型的是粗放式的資源利用所帶來的生態(tài)破壞和環(huán)境污染。為避免重蹈覆轍，我們必須從基本原則到實(shí)現(xiàn)路徑、從頂層設(shè)計(jì)到具體推進(jìn)進(jìn)行全面準(zhǔn)備。
故而，首要的，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程必須遵循基本的框架原則，即系統(tǒng)、科學(xué)、民主、法治四大原則。其中，系統(tǒng)治理原則重點(diǎn)在于以整體性思維方式看待現(xiàn)實(shí)問題，基于相互聯(lián)系、互為支撐的系統(tǒng)和要素統(tǒng)一的理念展開相關(guān)工作，嚴(yán)格注意改正用片面的、獨(dú)立的眼光看待問題；科學(xué)治理的原則強(qiáng)調(diào)把握規(guī)律、合理規(guī)劃、充分利用現(xiàn)代科技技術(shù)進(jìn)行治理，如利用信息技術(shù)建立情報(bào)系統(tǒng)、決策和執(zhí)行過程遵循客觀規(guī)律、提高人員基本素質(zhì)等；民主治理原則著眼于治理過程的合法性基礎(chǔ)，即充分保障人民當(dāng)家作主的主體地位，堅(jiān)持和完善基本政治制度，豐富民主形式、保障民主權(quán)利、鼓勵(lì)民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的透明化、公開化；法治原則亦是基于治理行為的合法性基礎(chǔ)，不同的是，它更多地強(qiáng)調(diào)成文制度的約束，盡可能地避免非正式制度、權(quán)力的灰色真空發(fā)揮效用。
那么，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行道路選擇？這里需要注意兩個(gè)基本問題：第一，我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，生產(chǎn)力水平低且發(fā)展不平衡，社會(huì)正處于快速變革、進(jìn)步的特殊時(shí)期，這就要求我們?cè)诼窂竭x擇時(shí)考慮社會(huì)的穩(wěn)定性問題；第二，我國(guó)的國(guó)家體制、歷史傳統(tǒng)和政治理想決定了我國(guó)國(guó)家治理過程中政府長(zhǎng)期處于主導(dǎo)地位，社會(huì)、市場(chǎng)、公民的主體性不足，這就要求我們?cè)谥卫磉^程中認(rèn)真考量公民參與、社會(huì)治理的問題。就當(dāng)前流行的幾種治理模式而言，“強(qiáng)政府”模式強(qiáng)調(diào)以政府為中心、是公共權(quán)力的合法主宰，“弱政府”模式強(qiáng)調(diào)“政府空心化”，即權(quán)力實(shí)現(xiàn)多主體的分享，“去治理化”模式則強(qiáng)調(diào)治理的減弱，即政府、企業(yè)、社會(huì)均無為而治，而“大治理”模式則突出規(guī)制在治理體系中的作用。面對(duì)我國(guó)特殊的國(guó)情，必須走出我國(guó)自己的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化道路，這就要求在頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)推進(jìn)過程中關(guān)注多主體參與問題、權(quán)力職能分割問題、央地協(xié)調(diào)問題，處理好各類復(fù)雜關(guān)系等。
結(jié)語
中國(guó)國(guó)家治理理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程無疑是人類社會(huì)制度變遷、發(fā)展的歷史過程中的重大事件，復(fù)雜的國(guó)情決定了中國(guó)所面臨的困境和挑戰(zhàn)是前所未有的。正因如此，從創(chuàng)新、變革的角度而言，這一宏偉的戰(zhàn)略計(jì)劃無疑為中國(guó)國(guó)家治理和公共事業(yè)發(fā)展提供了廣闊的實(shí)踐平臺(tái)和前所未有的發(fā)展機(jī)遇，社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需求亦必將促進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理理論的進(jìn)一步發(fā)展和完善。
【本文作者分別為中國(guó)科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院公共管理系主任、教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院公共管理系在讀博士生】
責(zé)編：趙博藝 / 楊 陽