雖然中國當(dāng)前所處的發(fā)展階段較為復(fù)雜，政府對基層干部提出的要求和配備的資源不匹配、政府各職能部門之間存在職能交叉和扯皮等都在一定程度上導(dǎo)致了基層干部的忙碌，但從根源上來看，政府系統(tǒng)的這根自上而下的大鏈條出現(xiàn)了問題，政府的績效管理體系存在較為明顯的誤區(qū)。
績效管理是通過績效目標(biāo)制訂、績效任務(wù)執(zhí)行、績效考核與評價以及績效結(jié)果反饋和改進(jìn)四個重要環(huán)節(jié)，來確保組織各個層級上的管理者和普通成員通過協(xié)同一致的努力達(dá)成組織目標(biāo)，不斷提升組織整體績效水平的過程。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)社會中，高效的企業(yè)運行和政府運轉(zhuǎn)都需要良好的績效管理體系的支撐，因此，績效管理越來越受到企業(yè)和各國政府的重視。然而，績效管理過程的每一個環(huán)節(jié)上都存在很多的陷阱，如果沒有正確的理論指導(dǎo)，各種錯誤的理解和不當(dāng)操作都會導(dǎo)致不希望看到的后果。下面，我們就結(jié)合績效管理方面常見的兩大誤區(qū)，分析為什么今天我們的干部隊伍中沒有價值的事務(wù)性工作越來越忙、成就感越來越差，并提出有針對性的對策。
誤區(qū)一：績效目標(biāo)能否實現(xiàn)重在基層干部的執(zhí)行力，業(yè)績不達(dá)標(biāo)都是下級的問題
在績效管理中存在的一個最常見的誤區(qū)就是將績效管理等同于下級的執(zhí)行力，只要組織的績效不佳，未能實現(xiàn)上級制定的目標(biāo)或完成相應(yīng)的任務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)者的結(jié)論往往是員工的執(zhí)行力有問題。很多領(lǐng)導(dǎo)者言必談執(zhí)行力，動不動就大談特談為什么員工應(yīng)當(dāng)“沒有任何借口”地實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意圖。那么，事實果真如此嗎？當(dāng)然不是。如果把組織的績效問題都可以一股腦歸咎于下級執(zhí)行力不強(qiáng)，那領(lǐng)導(dǎo)者的作用到底體現(xiàn)在哪里呢？
事實上，領(lǐng)導(dǎo)者無論是在績效目標(biāo)制定階段，還是在達(dá)成組織目標(biāo)和推進(jìn)工作的進(jìn)程之中，都需要承擔(dān)很多重要的責(zé)任。這里我們首先來談?wù)効冃繕?biāo)制定的問題。理論上來說，一種有效的績效目標(biāo)需要達(dá)到所謂的SMART原則：第一，績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是明確具體的，不應(yīng)該是模糊和抽象的；第二，績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是可衡量的，能量化的盡可能量化，不能量化的盡可能細(xì)化；第三，績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是可達(dá)成的，即目標(biāo)承擔(dān)者有能力和資源實現(xiàn)目標(biāo)：第四，績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是與組織使命和目標(biāo)相關(guān)的，并且是處在目標(biāo)承擔(dān)者的工作職責(zé)范圍之內(nèi)；第五，績效目標(biāo)的實現(xiàn)是有具體時間要求的。此外，績效目標(biāo)最好不是上級在與下級未做溝通的情況下單方面下達(dá)的，而是應(yīng)當(dāng)在與下級經(jīng)過討論并達(dá)成共識的基礎(chǔ)上確定的。這是因為，目標(biāo)管理理論認(rèn)為，組織或上級制定的目標(biāo)能夠得到下級的認(rèn)同是目標(biāo)得到貫徹執(zhí)行并最終實現(xiàn)的必要條件和重要保證。
對照上述要求，我們不難發(fā)現(xiàn)，目前基層干部過度忙碌的主要根源之一恰恰在于政府過度強(qiáng)調(diào)基層干部的執(zhí)行力，而不是反思層層下達(dá)的績效目標(biāo)和任務(wù)要求本身的合理性。這里最明顯的問題有三個方面：
一是缺乏系統(tǒng)而科學(xué)的績效目標(biāo)制定過程，績效目標(biāo)的下達(dá)是隨機(jī)而零散的，這導(dǎo)致績效目標(biāo)過多，工作任務(wù)過重。目前，我國并未建立起來有效的從中央到地方的政府績效管理體系，而是更多地帶有運動式治理的特征。從中央到地方的各級政府在對下一級政府或基層干部下達(dá)任務(wù)時，往往并不是系統(tǒng)地拿出一套經(jīng)過合理工作量考慮之后再下達(dá)的一攬子方案。相反，在沒有任何一個機(jī)構(gòu)全面考慮基層政府以及基層干部承擔(dān)的工作量的情況下，中央以及不同部委隨時都有可能下達(dá)新的目標(biāo)以及相應(yīng)的任務(wù)和要求。這樣，當(dāng)來自上面的各種要求傾盆而下的時候，基層政府和基層干部很容易陷入無法招架的境地。事實上，除了中央統(tǒng)一部署的很多工作之外，地方上每年還需要完成很多專項活動，而這些專項活動也都需要達(dá)標(biāo)復(fù)核，所以工作量根本無法控制。正因為如此，地方很多基層干部無奈地說，原來說“上面千條線，下面一根針”已經(jīng)不足以形容他們面臨的壓力，現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展成“上面千把錘，下面一顆釘”了，每把“錘子”都玩命砸，而且每個“錘子”在砸之前根本不會提前跟“釘子”做及時、有效的溝通，“釘子”就只能被動地背負(fù)無法承受之重、默默前行了。
二是我們的很多政策在制定的過程中存在研究不足、考慮不周等問題，尤其是未能對政策實施過程進(jìn)行可靠的推演，因而未能預(yù)見到政策實施過程中可能發(fā)生的問題，這將導(dǎo)致政治執(zhí)行的細(xì)節(jié)往往模糊不清，更沒有在下達(dá)目標(biāo)和任務(wù)的同時，為下級執(zhí)行政策提供有針對性的備用解決方案。這種情況就導(dǎo)致實際的政策執(zhí)行成本很高，基層干部在遇到實際問題的時候得不到有效的指導(dǎo)，不僅對于實現(xiàn)績效目標(biāo)缺乏信心，而且在實際工作中會做很多無用功，很多事情需要不斷試錯或返工，甚至徹底推翻重來。不僅要做新事情，還要補(bǔ)上舊窟窿，這樣在無形中就進(jìn)一步加大了基層干部的工作量。比如，扶貧工作確實非常重要，但到底哪些貧困戶是可能經(jīng)過政府的幫助脫貧的，哪些貧困戶是在政府幫助下也很難實現(xiàn)真正脫貧的，在扶貧過程中就缺乏有針對性的分析和有效的對策。對于那些有條件或能力，同時還有欲望在政府幫助下脫離貧困的，政府應(yīng)當(dāng)制定積極的政策和相應(yīng)的工作目標(biāo)，來幫助他們逐漸走上富裕道路；但對于那些因老弱病殘、鰥寡孤獨、憨傻癡呆等原因致貧的，政府主要應(yīng)當(dāng)通過提供社會救助等方式來保障他們的基本生活；而對于那些因為個人懶惰致貧或缺乏致富動機(jī)的貧困戶，則不宜單方面去扶貧，因為這樣做不僅助長一部分懶人的等靠要思想甚至無賴作風(fēng)，而且導(dǎo)致基層干部的工作量無謂地增加，給基層干部帶來極大的挫折感。
誤區(qū)二：上級履行職責(zé)的最重要手段就是監(jiān)督、檢查和考核，上級督查力度越大，下級績效水平越高
根據(jù)績效管理的一般原理，一旦績效目標(biāo)確定、績效計劃下達(dá)，上級就需要通過推動、監(jiān)督、激勵等多種方式，與下級共同努力實現(xiàn)組織制定的績效目標(biāo)。在這一過程中，上級需要了解工作進(jìn)度、下級在執(zhí)行過程中遇到的實際問題和需要克服的障礙，為下級圓滿達(dá)成目標(biāo)提供資源、政策等各方面的支持，同時對下級在工作中取得的進(jìn)步給予認(rèn)可和強(qiáng)化。這時的上級更多地是充當(dāng)導(dǎo)師和教練的角色，而不是裁判員甚至法官的角色。
然而，在現(xiàn)實中，我們卻很容易發(fā)現(xiàn)，在政府從上到下的績效管理過程中，各級政府機(jī)構(gòu)在面對下級政府尤其是基層干部時，卻更多充當(dāng)?shù)氖潜O(jiān)工和考核者的角色，似乎只要對下級的監(jiān)督和考核在形式上做到位了，在力度上加強(qiáng)了，我這一級政府機(jī)構(gòu)的任務(wù)就完成了。這樣，夾在中間的各級政府就一方面充當(dāng)被監(jiān)督和考核者，接受上級的監(jiān)督和考核，同時自己又轉(zhuǎn)過臉來充當(dāng)下一級政府或基層干部的監(jiān)督者和考核者，而最基層的干部則成為鏈條最低端的被監(jiān)督和被考核者。各級政府都忙于監(jiān)督和考核的情況很明顯地表現(xiàn)在兩個方面：
一是文山會?，F(xiàn)象日益嚴(yán)重?；鶎痈刹糠从?，各種會議占據(jù)了大量的工作時間，而很多會議其實根本就沒必要開，即使開會，也不需要那么長時間。但為什么會議卻越開越多，越開越長呢？一個很重要的原因就是，各級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部需要在形式上向上級表明，我已經(jīng)把上級的要求布置下去了，上級的精神傳達(dá)了。如果上級問責(zé)，我可以自保。至于如果真正與下級一道，共同完成上級下達(dá)的各項任務(wù)，卻并沒有真正下功夫去研究。在當(dāng)前的現(xiàn)實工作中早已經(jīng)形成出席會議的領(lǐng)導(dǎo)級別越高表明領(lǐng)導(dǎo)越重視的現(xiàn)狀，但很多會議僅僅是布置工作，往往并沒有提供切實可行的工作指南，在布置工作之前很多時候根本沒有仔細(xì)進(jìn)行基層調(diào)研并對實際執(zhí)行中遇到的問題深入研究，工作布置之后還是需要基層干部根據(jù)自己的理解想辦法落實。很多此類的會議，不僅對基層干部的實際工作沒有太大的幫助，反而占用了他們的大量時間，
二是高密度的檢查、巡視和事事“留痕”的要求。各級政府在布置完工作之后，為了確保下級認(rèn)真執(zhí)行，近年來越來越多地借鑒中央巡視組的做法，對下級實施多方面的檢查、監(jiān)督、巡視等工作。然而，當(dāng)各種來自不同部門或?qū)ｍ椆ぷ饕蟮难惨暫蜋z查監(jiān)督同時壓迫到最基層政府以及基層干部身上的時候，便成為一種極大的負(fù)擔(dān)。隨著檢查巡視的要求越來越高，各級干部不僅要干事，還要事無巨細(xì)地證明自己干事，有時候干一件工作，可能需要在多種不同的系統(tǒng)或材料中體現(xiàn)。這種所謂的“痕跡管理”已經(jīng)日趨泛濫。有基層干部反映，自從問責(zé)嚴(yán)格之后，開一次支部黨員大會都需要在五個不同的地方（紙質(zhì)臺賬、支部記錄本、黨建網(wǎng)上平臺、辦公自動化臺賬、新聞稿件）留痕。
對策一：建立科學(xué)的分級分層績效規(guī)劃體系，避免運動式治理
中國當(dāng)前面臨的各種經(jīng)濟(jì)和社會問題比較復(fù)雜，有很多需要解決的問題，但無論是中央還是地方，在解決這些問題時，應(yīng)盡可能避免動輒以運動方式推動工作。運動式治理表面看起來雷霆萬鈞，聲勢浩大，社會影響充分，彰顯出行政體系的執(zhí)行力，但卻往往由于操之過急，再加上對基層的情況了解不透，計劃要求不合理，結(jié)果導(dǎo)致雖然基層干部承受了大量不恰當(dāng)?shù)墓ぷ鲏毫Γm努力工作，但政策的執(zhí)行效果卻一般。因此，中央和地方政府在解決各種問題時應(yīng)當(dāng)全面布局，適當(dāng)劃分輕重緩急，在充分了解實際情況的前提下做出合理規(guī)劃，提高決策的科學(xué)性和政策的可執(zhí)行性，尤其是應(yīng)當(dāng)充分考慮政策層層傳遞到基層之后，最終承擔(dān)終端工作的最基層干部需要承受的工作強(qiáng)度和工作壓力。
建立科學(xué)的分級分層的績效規(guī)劃體系還意味著，各級政府在下達(dá)績效指標(biāo)或工作任務(wù)的時候，一定要分清楚上級政府對本級政府的要求以及本級政府應(yīng)當(dāng)對下級政府提出的要求，不能眉毛胡子一把抓，簡單粗暴地把上級對本級政府的提出的要求照搬給下級政府或基層干部。這種不負(fù)責(zé)任的官僚主義工作方式是導(dǎo)致基層工作負(fù)擔(dān)過重的重要原因之一。在具體安排工作和制定績效目標(biāo)時，每一級政府機(jī)構(gòu)都要切實承擔(dān)起本級政府的規(guī)劃、協(xié)調(diào)功能，在堅決貫徹執(zhí)行上級要求的前提下，實事求是地基于本地的實際情況，創(chuàng)新性地制定出本地區(qū)的具體要求和工作方案，而不是僅僅充當(dāng)一個“二傳手”，簡單把上級布置的任務(wù)和要求下發(fā)，然后坐等下級完成。
對策二：各級政府及其領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)承擔(dān)起與下級共同達(dá)成績效目標(biāo)的責(zé)任，而不是滿足于當(dāng)“監(jiān)工”
在績效管理過程中，一旦績效目標(biāo)確定，上級的最重要作用實際上是與下級一道共同努力實現(xiàn)目標(biāo)，在這個過程中，盡管上下級在具體工作內(nèi)容方面是有分工的，但上級所做的一切應(yīng)當(dāng)是有利于下級達(dá)成績效目標(biāo)，為他們提供充分的支持，而不僅僅是充當(dāng)監(jiān)督者和考核者的角色。績效從來都是干出來的，而不是考核出來的，上級對績效負(fù)責(zé)的最好方式是指導(dǎo)、輔導(dǎo)以及激勵下級完成任務(wù)，簡單的監(jiān)督檢查甚至處罰盡管有一定的效果，但在很多時候根本無助于績效的改善，尤其是當(dāng)下級根本不知道應(yīng)當(dāng)如何完成工作任務(wù)的時候。
各級政府及其領(lǐng)導(dǎo)者在實施上級下達(dá)的績效計劃和達(dá)成績效目標(biāo)的過程中，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思想觀念和工作作風(fēng)，重點從以下兩個方面加以改進(jìn)：一是堅持實事求是的優(yōu)良作風(fēng)，在將上級布置的任務(wù)和目標(biāo)向下傳達(dá)時，認(rèn)真做一些基層的調(diào)查研究工作，聽取下級政府和基層干部的意見和建議，提前預(yù)見到在本地實現(xiàn)上級要求的過程中可能遇到的問題，在下達(dá)任務(wù)的同時，盡可能提供一些可行的工作方案和備選策略，為基層開展工作提供有效的指導(dǎo)，而不是完全讓下級去自行摸索。二是在實施的過程中，經(jīng)常性地深入基層，了解基層在實際工作過程中出現(xiàn)的新問題，與基層的同志共同探討解決問題的思路，不斷總結(jié)和推廣有效的工作方法，而不是高高在上，脫離基層，脫離群眾，不僅不為基層工作提供有效的支持，反而不斷地制造工作。事實上，如果各級政府及其領(lǐng)導(dǎo)者能夠真正深入基層和群眾，基層干部到底有沒有認(rèn)真貫徹執(zhí)行上級的要求，有沒有把時間和精力放在搞好工作上，很容易就能看到和體會到，就用不著讓下級用沒完沒了的材料和文件來證明自己所做的工作。
（作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）
責(zé)編/周素麗 美編/于珊
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