新一輪的國有企業(yè)混合所有制改革，集中于如何有效強化和放大國有資本功能這一焦點上，是國有資本面向企業(yè)外部和社會資本，謀求企業(yè)發(fā)展和資本集中、重組、擴張的改革。即通過國有資本和社會資本的相互結(jié)合，放大國有資本的功能，同時也為社會資本進(jìn)入國有經(jīng)濟傳統(tǒng)領(lǐng)域打開大門。然而，要深入推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，首先要認(rèn)清其內(nèi)涵和其中的關(guān)鍵問題。

國有企業(yè)混合所有制改革的內(nèi)涵

關(guān)于混合所有制改革的概念內(nèi)涵分析，需要辨別混合所有制、混合所有制經(jīng)濟和混合經(jīng)濟的概念。

混合所有制最早來源于20世紀(jì)六七十年代西方國家對傳統(tǒng)資本主義自由放任經(jīng)濟模式的改良理論——“混合經(jīng)濟”論?；旌辖?jīng)濟主要源于凱恩斯的國家干預(yù)經(jīng)濟理論，經(jīng)漢森、薩繆爾森、科斯、諾斯等人的發(fā)展而形成，實質(zhì)上指的是國家干預(yù)的、以私人經(jīng)濟為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟。

根據(jù)《牛津經(jīng)濟學(xué)詞典》，混合所有制是關(guān)于所有制的制度安排；混合所有制經(jīng)濟是指各種不同所有制資本，通過多元投資、相互融合而形成的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟形式；混合經(jīng)濟是用于描述一個介于放任自流市場經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟之間的經(jīng)濟，特指有市場機制和政府干預(yù)并存的經(jīng)濟。

通過文獻(xiàn)梳理和作者分析判斷，混合所有制是微觀層面的概念，指的是存在不同類別生產(chǎn)資料所有制的混合，不僅包括公有制與私有制的混合，還包括國家所有與集體所有的混合；混合所有制經(jīng)濟是一個宏觀層面的語義概念，它是指國家所有、集體所有、非公所有的生產(chǎn)資料所有制成分，至少兩種組合在一起的經(jīng)濟制度，表現(xiàn)形式主要有：交叉持股、股份制、上市，發(fā)展而成的微觀形態(tài)是混合所有制企業(yè)；混合經(jīng)濟是西方國家的概念，指的是私人經(jīng)濟為主的市場經(jīng)濟加入了國家干預(yù)調(diào)控，與我國的混合所有制經(jīng)濟形成的背景和社會體制不同，我國的混合所有制經(jīng)濟是從公有制發(fā)展而來的以公有制為主體、其他所有制共同發(fā)展的經(jīng)濟制度。

國有企業(yè)混合所有制改革的現(xiàn)狀

在分類改革的推進(jìn)方面，2015年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》與《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》相繼出臺，指導(dǎo)推進(jìn)國有企業(yè)分類改革。目前，中央企業(yè)功能界定與分類已經(jīng)完成，29個?。▍^(qū)、市）出臺了分類意見或方案，但進(jìn)行實質(zhì)性分類改革實踐的地方并不多，大多是照搬國家層面的政策。其中，上海和深圳的分類改革實踐在全國有重要的示范意義。

具體而言，上海市的改革思路是以準(zhǔn)確界定國有企業(yè)功能定位為切入點，全面推動國有企業(yè)的分類改革，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。其具體做法是，根據(jù)國有企業(yè)的市場屬性的不同，兼顧企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)特征和發(fā)展階段，按照資產(chǎn)規(guī)模、營業(yè)收入、利潤和人員等指標(biāo)的占比情況，將國有企業(yè)分為競爭類、功能類和公共服務(wù)類這三種類型。深圳則率先在全國實現(xiàn)了包括文化傳媒資產(chǎn)在內(nèi)的國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，并在數(shù)年前就根據(jù)不同企業(yè)特點，確立了分類監(jiān)管考核的辦法，基本實現(xiàn)了“一企一策”的考核方式。

在混改領(lǐng)域的推進(jìn)方面，改革從非壟斷行業(yè)向壟斷行業(yè)推進(jìn)，從子公司、項目層面逐漸向集團公司層面推進(jìn)。從2016年開始，壟斷行業(yè)的混改加快“破冰”步伐。2019年，混改在壟斷行業(yè)將更加開放，正在甄選第四批混改試點企業(yè)。

在公司治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的推進(jìn)方面，國有資本與其他所有制資本通過股份制上市、收購非國有企業(yè)、引入非國有資本改制、員工持股、項目PPP等混改途徑進(jìn)行融合，法人公司的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。混改方式主要包括兩種：一種是在存量業(yè)務(wù)上通過老股轉(zhuǎn)讓與增資擴股的方式引入戰(zhàn)略性投資，以及通過員工持股進(jìn)行股權(quán)激勵；另一種是在增量業(yè)務(wù)上通過與其他所有制資本進(jìn)行合資形成新的混合所有制企業(yè)。在積極引入社會資本、規(guī)范發(fā)展混合所有制經(jīng)濟方面，2017年，央企混改引入社會資本規(guī)模達(dá)到3386億元。2018年，僅在北交所通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和增資擴股兩種方式完成的國有企業(yè)有196家，共引入社會資本450.22億元。在混合所有制企業(yè)戶數(shù)進(jìn)展方面，據(jù)最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中央企業(yè)及各級子企業(yè)混合所有制戶數(shù)占比達(dá)到69%，省級國企混合所有制戶數(shù)占比達(dá)到56%。越來越多的競爭性企業(yè)在混改中進(jìn)一步調(diào)整股權(quán)比例，促進(jìn)企業(yè)形成了有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。

在管理結(jié)構(gòu)推進(jìn)方面，管人、管事、管資產(chǎn)的“國資委+國有企業(yè)”的二級管理結(jié)構(gòu)正轉(zhuǎn)變成管資本的“國資委+運營公司/投資公司+國有企業(yè)”的三級管理結(jié)構(gòu)。2016年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議審議通過了《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》。2017年4月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)該方案，取消、下放、授權(quán)43項國資監(jiān)管事項。同年，國有資本投資運營公司在原有2家試點的基礎(chǔ)上，擴展到了“2+8”共計10家，即誠通集團、中國國新2家運營公司試點，和國投、中糧集團、神華集團、寶武集團、中國五礦、招商局集團、中交集團、保利集團等8家投資公司試點。26個地方國資委改組組建了72家投資運營公司。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，已有36家省級國資委改組組建了142家國有資本投資運營公司。2018年底，國資委又確定了航空工業(yè)集團、國家電投等11家央企為國有資本投資公司試點企業(yè)。國有經(jīng)濟管理由管資產(chǎn)轉(zhuǎn)向管資本為主，管理結(jié)構(gòu)中的各主體權(quán)責(zé)發(fā)生了本質(zhì)性變化，正在形成混合所有制改革依法合規(guī)的操作規(guī)則。

國有企業(yè)混合所有制改革的問題

在新的“1+N”政策體系的推動下，國有企業(yè)混改在分類改革、壟斷行業(yè)改革、公司治理結(jié)構(gòu)改革、國企管理體制結(jié)構(gòu)改革等方面取得了一些進(jìn)展。同時，存在一些突出的問題。各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)“混改”存在的種種問題，最主要的原因不在“混改”自身，而在于“混改”之外。

國企混合所有制改革的內(nèi)涵和外延不清晰，主要原因是國資股權(quán)多元化與混合所有制混雜等問題突出。很多已經(jīng)完成了改制的企業(yè)里，法人治理結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生變化，只是注冊方式由全民所有制改成公司制，且資本結(jié)構(gòu)仍是國有獨資。這些國有獨資的公司不屬于混合所有制企業(yè)，他們的改制也不屬于混合所有制改革，但在目前的改革實踐和研究分析中，并沒有進(jìn)行區(qū)分，仍模糊地將改制作為國企混合所有制改革的主要途徑之一，這是混合所有制改革內(nèi)涵和外延不清晰問題造成的。還有的研究和實踐將央企重組和不同層級的國有企業(yè)重組以及國企改制作為混合所有制改革的重要內(nèi)容，這也存在著類似的混合所有制改革內(nèi)涵和外延不清晰問題，使得國資股權(quán)多元化與混合所有制混雜，如煤電一體化重組、央企重組等。

國企混合所有制改革如果不能實現(xiàn)企業(yè)去行政化管理，則不能保障國有企業(yè)成為真正的市場經(jīng)營主體，相當(dāng)一部分“混改”后的企業(yè)的決策與經(jīng)營行為沒有根本性改變，主要原因是法律和政策體系的缺失。混合所有制改革雖然改變了國有獨資的股權(quán)結(jié)構(gòu)，但是仍然在國有股權(quán)比例上存在一些問題，國有絕對控股、國有相對控股、國有參股的功能和管理方式?jīng)]有得到進(jìn)一步明確，存在同股不同權(quán)問題。另外，很多企業(yè)都是整合二級、三級子公司上市來完成混合所有制改革的任務(wù)，集團公司業(yè)務(wù)沒有發(fā)生實質(zhì)性變化，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的雙重身份局面仍未改變，使得行政化管理難以向市場化轉(zhuǎn)變。

另外，混合所有制改革并不能很好地解決影響國有企業(yè)過度投資和非理性投資的政府干預(yù)以及國有企業(yè)的經(jīng)理人代理問題。即使新一輪混合所有制改革形成了新的“三會一層”的法人公司治理結(jié)構(gòu)，但由于混合所有制企業(yè)中國有企業(yè)與民營企業(yè)權(quán)利不明確，“三會一層”難以實現(xiàn)權(quán)責(zé)分明，不能發(fā)揮各自的作用，故不能保障形成有效的制衡機制。而在法律層面上，無論是《企業(yè)法》，還是《公司法》，都沒有對政府這個監(jiān)管者的權(quán)利進(jìn)行約束。如果企業(yè)經(jīng)營不實現(xiàn)去行政化，國有企業(yè)和改制以后的混合所有制企業(yè)的市場主體地位就無法得到保障。實際上，在國有企業(yè)混合所有制改革的過程中，沒有出臺針對混合所有制改革的專項法律，來保障不同所有制企業(yè)的資本處決權(quán)利。在政策層面上，在國有企業(yè)改革“1+N”政策體系的頂層設(shè)計下，雖然在試點、稅收等方面出臺了一些政策，混改也在國企改革“雙百行動”中被作為一個重點改革方向，但總體來說，各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國企混合所有制改革也缺乏細(xì)分的、針對不同模式改革的具體政策體系。

國有資產(chǎn)流失擔(dān)憂、同股不同權(quán)與企業(yè)融合難成為阻礙各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國企混合所有制改革的重要因素，主要原因是現(xiàn)有的資產(chǎn)評估機制、國有資產(chǎn)管理體制、國有資產(chǎn)監(jiān)督機制和產(chǎn)權(quán)交易市場的發(fā)展都不完善，仍不能為混合所有制改革提供良好的外部條件。雖然政策文件指明了國有資本與非國有資本混合的原則性標(biāo)準(zhǔn)，但并沒有形成具體的管理機制來指導(dǎo)怎么“混”和“混”多少。在混合的過程中，可能出現(xiàn)低估國有資產(chǎn)、高估非國有資產(chǎn)，或是國有企業(yè)管理層及非國有資本投資者串通的機會主義行為。因此，這些可能性情況使得國有企業(yè)管理層產(chǎn)生混合所有制改革會導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的擔(dān)憂，影響國有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革的推進(jìn)。同時，民營企業(yè)雖然想通過發(fā)展混合所有制企業(yè)來獲得各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)的政策資源，但由于擔(dān)心同股不同權(quán)問題會導(dǎo)致他們在混改中沒有話語權(quán)，無法保障自己的股權(quán)權(quán)益，因而不敢冒風(fēng)險。另外，由于國有企業(yè)與非國有企業(yè)在文化、制度規(guī)范等方面存在很多差異，在發(fā)展混合所有制過程中可能存在企業(yè)融合難的問題。

國有企業(yè)混合所有制改革的政策建議

國有企業(yè)中存在的內(nèi)部人控制、委托代理等問題使得國有企業(yè)行為不經(jīng)濟，使得國有資本經(jīng)營效率低下。為了解決這一問題，有必要引入非國有資本，對國有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革，形成有效制衡的管理結(jié)構(gòu)，從而改變國有企業(yè)的經(jīng)營和行為模式，促使國有企業(yè)行為合理化，并發(fā)展成為世界一流企業(yè)。因此，本文從立法建設(shè)、完善政策體系、提供保障條件、分類改革與分行業(yè)改革和未來研究方向等方面，對國企混改提出政策建議。

第一，加快國企混合所有制改革專項立法建設(shè)。

用法律條文清晰界定政府的干預(yù)范圍，并明確政府干預(yù)過度的懲罰措施，做到真正的“政企分開、政資分開”。另外，用法律的權(quán)威性保障不同所有制資本參與各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)混合所有制改革的權(quán)益，確保同股同權(quán)，防止國有企業(yè)憑借一股獨大的股權(quán)結(jié)構(gòu)及政策優(yōu)勢侵占民營企業(yè)的資本和利益，消除非國有資本在參與國企混改上的弱勢群體意識，使得不同所有制資本自愿參與混改，形成混合所有制改革良性的參與機制。

第二，完善國有企業(yè)混合所有制改革的政策體系。

國資委應(yīng)完全按照國企改革頂層設(shè)計轉(zhuǎn)變職責(zé)，針對國有資本投資公司和運營公司細(xì)化監(jiān)管資本制度，提高國有資本的管理效率，且在對各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)的管理上，不再干涉，放權(quán)給資本投資公司與資本運營公司；清晰界定國有資本投資公司和運營公司對各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)的監(jiān)管職責(zé)范圍，保障各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)投資行為合理化。加快促使黨組織以紀(jì)律檢查委員會的形式在各級主體中扎根，形成各級主體的監(jiān)督機構(gòu)及信息反饋平臺，對干預(yù)過度、沖動投資、監(jiān)管無作為等進(jìn)行調(diào)查取證并聽證，形成各級主體的約束機制。

第三，完善國有資產(chǎn)評估機構(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易市場等外部保障條件。

出臺政策支持國有資產(chǎn)評估機構(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易市場等為國企混改提供第三方評估和服務(wù)的市場組織得到快速發(fā)展，以科學(xué)的理論和方法定性國有資產(chǎn)流失問題，判斷經(jīng)營風(fēng)險的市場性與人為性，科學(xué)界定正常問題與人為問題，為國有企業(yè)市場化經(jīng)營松綁，提供一定的自由決策和發(fā)展空間，為各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)混合所有制改革營造良好的市場服務(wù)環(huán)境，從而通過市場化機制促進(jìn)能源國企在人事、薪酬等方面進(jìn)行制度調(diào)整。

第四，促進(jìn)國企分類改革優(yōu)先進(jìn)行，分細(xì)分產(chǎn)業(yè)對競爭性企業(yè)和壟斷性企業(yè)進(jìn)行有差別的混改。

對細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)實行有差別的混合所有制改革，促使各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)分類改革優(yōu)先進(jìn)行，對各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)的公益性和商業(yè)性進(jìn)行區(qū)分，為混合所有制改革劃定清晰的領(lǐng)域和范圍，促使競爭性業(yè)務(wù)補短板和提升市場競爭力，促使壟斷性業(yè)務(wù)先進(jìn)行機制轉(zhuǎn)型，再提升市場競爭力。對有特殊或?qū)ｍ椚蝿?wù)的各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)，可以在實行優(yōu)先股和國家特殊管理股制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行市場化經(jīng)營改革，在保障國家能源安全的基礎(chǔ)上提高能源效率，促使增資擴股，擴大國有資本的功能。對于處于完全競爭領(lǐng)域的業(yè)務(wù)，應(yīng)該按照市場規(guī)律進(jìn)行專業(yè)化經(jīng)營，國有資本可以控股、參股或是退出。對于處于國家戰(zhàn)略性行業(yè)的各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域業(yè)務(wù)，國有資本應(yīng)該絕對控股，但應(yīng)該建立相應(yīng)的利益共享機制。對于處于公益類行業(yè)的各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域業(yè)務(wù)，國有資本在絕對控股的基礎(chǔ)上，可以通過業(yè)務(wù)和項目層面與民營資本等非國有資本進(jìn)行合資。同時，各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的混改還應(yīng)該與政策發(fā)展的導(dǎo)向及行業(yè)發(fā)展的趨勢聯(lián)系起來。除此之外，應(yīng)該建立參與各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國企混改的企業(yè)資質(zhì)篩選機制，對產(chǎn)業(yè)資本、金融資本進(jìn)行篩選，選取在業(yè)務(wù)上具有協(xié)同效應(yīng)的戰(zhàn)略投資者。

第五，進(jìn)一步深化國企改革多目標(biāo)沖突方面的理論研究。

國有企業(yè)改革存在著控制力與效率、市場化與國有資產(chǎn)流失等多目標(biāo)沖突問題。為了更好地促進(jìn)各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)混改，下一步可以深化國有企業(yè)改革多目標(biāo)沖突方面的理論研究，并結(jié)合混合所有制改革的實踐情況調(diào)研，逐步形成對各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)混合所有制改革具有指導(dǎo)性意義的方案和實踐模式。