實施背景

恩施市是大農(nóng)村、小城市的縣級市，農(nóng)村富余勞動力充裕。隨著城市化進(jìn)程的加快，二、三產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，吸引大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，勞動密集型企業(yè)和建筑施工企業(yè)是農(nóng)民工的主要工作場所，然而，部分相關(guān)企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資一度成為家常便飯。2015年，全市拖欠農(nóng)民工工資案件數(shù)量、欠薪金額、涉及人數(shù)比2011年分別增長344.4%、512.6%、143.5%，且案件逐步由個體轉(zhuǎn)向群體，范圍由單一轉(zhuǎn)向多樣，手段由合法轉(zhuǎn)向非法。“討薪事件”呈現(xiàn)多發(fā)性和不可預(yù)見性，由建筑行業(yè)向其它行業(yè)蔓延，城區(qū)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)蔓延，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向旅游、電子商務(wù)等新興產(chǎn)業(yè)蔓延。很多惡性欠薪案件都是以討薪、討要工程款為由向政府施壓，對市委市政府及有關(guān)部門形成倒逼。面對上述情況，市委市政府廣泛調(diào)查研究，深入貫徹國務(wù)院、省、州關(guān)于保障農(nóng)民工工資支付工作的系列文件精神，著力在體制機制上進(jìn)行改革，從源頭上治理農(nóng)民工工資拖欠頑疾。

主要做法

所謂“4+3”模式，即為保障農(nóng)民工工資支付實行農(nóng)民工工資準(zhǔn)備金、銀行代發(fā)、實名制信息化管理、銀行授信代償?shù)?ldquo;四項制度”和聯(lián)席會議、追責(zé)問責(zé)、失信懲戒“三項機制”。

實施四項制度，破解“發(fā)錢難”。一是實施農(nóng)民工工資準(zhǔn)備金制度。施工企業(yè)中標(biāo)后，業(yè)主方按規(guī)定比例將部分工程款撥入施工企業(yè)在銀行開設(shè)的專用賬戶，專項支付農(nóng)民工工資。農(nóng)民工工資與工程款分賬運行，當(dāng)賬戶余額低于工程標(biāo)額的3%時，開戶銀行會向建設(shè)工程主管部門、人社部門提出書面預(yù)警，及時督促追撥資金，確保“有錢發(fā)”。二是實施農(nóng)民工工資委托銀行代發(fā)制度。全市統(tǒng)一要求，農(nóng)民工工資發(fā)放實行銀行代發(fā)制，由施工單位為農(nóng)民工辦理實名制銀行卡，按月考核工作量，編制工資支付表，最后經(jīng)農(nóng)民工本人簽字確認(rèn)后，交由銀行劃撥。農(nóng)民工由拿年薪變成拿月薪，確保及時發(fā)。三是實施農(nóng)民工實名制信息化管理制度。全面推行勞動保障監(jiān)察信息化管理系統(tǒng)，通過信息化手段鎖定人頭，固定考勤，做到用工實名制管理，實現(xiàn)對農(nóng)民工用工信息的實時監(jiān)管，確保發(fā)給本人。四是實施農(nóng)民工欠薪銀行授信代償制度。當(dāng)出現(xiàn)施工企業(yè)無法支付、包工頭逃匿等情形時，由施工班組登記造冊、農(nóng)民工本人簽字，經(jīng)總承包企業(yè)、項目主管部門、勞動保障監(jiān)察部門審核認(rèn)定后，工資準(zhǔn)備金專戶銀行在授信額度內(nèi)先行將工資支付給農(nóng)民工，確保不拖欠。

建立三項機制，解決“施策難”。為確保“四項制度”有效實施，建立三項機制予以配套。一是建立聯(lián)席會議機制。建立健全解決企業(yè)工資拖欠問題部門聯(lián)席會議制度，定期研判農(nóng)民工工資支付狀況。聯(lián)席會議由市長親任組長，市委副書記、政法委書記任常務(wù)副組長，常務(wù)副市長以及分管城建和交通運輸?shù)母笔虚L任副組長，形成高標(biāo)準(zhǔn)推動。二是建立追責(zé)問責(zé)機制。建立定期督查制度，對拖欠農(nóng)民工工資高發(fā)頻發(fā)、舉報投訴量大的重大項目和案件，實行一名市級領(lǐng)導(dǎo)加一個牽頭單位包案督辦，下達(dá)《限期改正指令書》。對涉嫌拒不支付勞動報酬的，堅決送往公安機關(guān)查辦，追究相關(guān)法律責(zé)任。近年來，共向公安機關(guān)移送案件11起，其中3起的犯罪嫌疑人已被判刑并處罰金。三是建立失信聯(lián)合懲戒機制。推動勞動用工領(lǐng)域信用體系建設(shè)，將守法、誠信的企業(yè)納入紅榜，進(jìn)行正面宣傳。把惡意欠薪、克扣農(nóng)民工工資的企業(yè)列入“黑名單”，在媒體上公開曝光，并在工程建設(shè)領(lǐng)域招投標(biāo)、履約擔(dān)保、融資貸款等方面予以限制，嚴(yán)禁進(jìn)入本市建筑市場，增加其違法成本。

強化五項保障，化解“治理難”。為確保“4+3”模式快速有序?qū)嵤?，恩施市著重強化五個方面的保障。一是推動勞動監(jiān)察機構(gòu)改革。將勞動保障監(jiān)察大隊升格為勞動保障監(jiān)察局，人員編制由原先的6人增至11人，并設(shè)立了專門的勞動保障投訴舉報接待窗口，形成規(guī)范化服務(wù)。二是暢通投訴和舉報渠道。開通服務(wù)熱線，專門受理農(nóng)民工工資支付問題投訴，凡符合立案條件的，盡快立案調(diào)查，及時處理，公正結(jié)案。由信訪局牽頭，開展農(nóng)民工工資信訪集中接待處置，確保接待一起、化解一起。三是定期排查摸底。圍繞重點行業(yè)、重點領(lǐng)域，定期組織開展分類排查、全面摸底工作，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患和苗頭動向，掌握工作主動權(quán)，堅持底線思維，制定相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案。四是約談重點企業(yè)。對有拖欠隱患的重點企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談或集體訪談，了解欠薪情況，宣講相關(guān)政策法規(guī)，提前打預(yù)防針、戴緊箍咒，督促企業(yè)盡快支付農(nóng)民工工資。五是深化政策宣傳。圍繞四項制度建設(shè)，通過召開動員會、通報會、督辦會等方式，向企業(yè)宣講有關(guān)農(nóng)民工工資支付的法律法規(guī)，通報拒不支付勞動報酬典型案件，強化各職能部門履職盡責(zé)，盡快實現(xiàn)四項制度在建設(shè)領(lǐng)域的全覆蓋。

初步成效

建設(shè)領(lǐng)域大規(guī)模欠薪狀況得到遏制。自“4+3”模式實施以來，全市建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資拖欠案件數(shù)、涉案金額和涉案人數(shù)連續(xù)三年下降，分別從2016年的43件、753萬元、477人，下降到當(dāng)前的9件、68.1萬元、35人，大規(guī)模拖欠農(nóng)民工工資狀況得到根本遏制。目前，全市共有403個工程建設(shè)項目開設(shè)了農(nóng)民工工資準(zhǔn)備金賬戶，繳存工資準(zhǔn)備金4.25億元；152個工程建設(shè)項目實現(xiàn)了農(nóng)民工工資銀行代發(fā)，已代發(fā)43810人次，代發(fā)金額2.91億元；全市錄入恩施州建設(shè)領(lǐng)域勞動保障信息化管理系統(tǒng)的工程項目356個，使用門禁打卡監(jiān)管系統(tǒng)128套，錄入務(wù)工人員信息21494人（其中男性18020人，女性3474人），總考勤數(shù)達(dá)269萬人次。

極大維護(hù)和保障了農(nóng)民工合法權(quán)益。一方面，保障了農(nóng)民工的直接經(jīng)濟(jì)訴求。農(nóng)民工工資準(zhǔn)備金制度的實施，把準(zhǔn)備金作為施工單位建設(shè)開工行政許可的前置條件，使“無錢發(fā)”的問題得到妥善解決，絕大部分農(nóng)民工都能通過新模式從銀行按時領(lǐng)取到足額的工資，少部分拖欠的情況也大多能得到妥善解決。如今年2月中旬，在市聯(lián)席會議的推動下，成功解決恒嘉現(xiàn)代城房地產(chǎn)開發(fā)項目614名農(nóng)民工工資1710.95萬元。另一方面，增加了農(nóng)民工從業(yè)信心。委托銀行代發(fā)工資制度，讓農(nóng)民工工資發(fā)放更加透明、清晰和有跡可循，在更大方便農(nóng)民工維權(quán)的同時，農(nóng)民工工作積極性也得到普遍提高，對于推動農(nóng)民工朝產(chǎn)業(yè)工人方向職業(yè)化發(fā)展、增加職業(yè)榮譽感和認(rèn)同感有較大的現(xiàn)實意義。

有力規(guī)范了建設(shè)領(lǐng)域施工經(jīng)營行為。“4+3”模式的實施，全市建設(shè)領(lǐng)域施工經(jīng)營明顯規(guī)范起來。一方面，施工單位真正重視起農(nóng)民工的主體地位，更加尊重其職業(yè)性，開始注重從現(xiàn)代企業(yè)管理的角度，規(guī)范管理農(nóng)民工群體，合理降低管理成本，提高市場競爭力；另一方面，積極落實農(nóng)民工欠薪銀行授信代償制度，倒逼施工單位合法依規(guī)經(jīng)營，使其更加重視企業(yè)的信用體系建設(shè)，注重參與市場公平競爭，并積極維護(hù)好自身的品牌形象和口碑，這對于推動企業(yè)確立現(xiàn)代企業(yè)制度有著長遠(yuǎn)意義。

經(jīng)驗啟示

第一，機制創(chuàng)新是提高社會治理水平的重要突破口。為治理好愈演愈烈的農(nóng)民工工資拖欠問題，以往恩施市幾乎每年都會出臺一系列政策指導(dǎo)文件和工作部署文件，但始終收效甚微，治理的力度難以趕上新的復(fù)雜情況出現(xiàn)的速度。而“4+3”治理模式的實施，第一次真正從機制而不止是制度上尋求突破，很快就顯示出了工作創(chuàng)新帶來的強大推動力。究其根由，制度的生命力在于執(zhí)行，而執(zhí)行的效果則取決于機制的運行。因此，只有從機制的層面進(jìn)行創(chuàng)新，建立整套自我調(diào)適的運作模式，才能從根本上提高社會治理效率和治理水平。

第二，解決農(nóng)民工工資支付問題要有人本關(guān)懷。農(nóng)民工工資問題從小的方面講，關(guān)系到一人一姓的直接經(jīng)濟(jì)收入，背后牽涉到的卻是一家一戶的生存維系，至關(guān)重要。從大的方面講，則關(guān)系到社會公平正義的實現(xiàn)和社會和諧穩(wěn)定的維系。農(nóng)民工本是弱勢群體，必須堅持以人為本，把保障農(nóng)民工工資支付當(dāng)成一個重大民生事項來抓。

第三，保障農(nóng)民工工資支付需要長期不懈堅持。一項好的制度設(shè)計和機制創(chuàng)新，需要長期堅持，穩(wěn)步推進(jìn)。基層一線本身任務(wù)重，支撐不起復(fù)雜的制度安排。越是簡單易行的制度，越有生命力，也越是可以更大范圍推廣。“4+3”模式的推行之所以能取得較好的效果，主要就在于抓住了制度實踐的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——簡單易行。隨著新情況的出現(xiàn)，今后未免會進(jìn)行一些操作層面的損益，要注意化繁為簡，剔除繁復(fù)無效的制度安排。要以繪成一個藍(lán)圖干到底的決心，把創(chuàng)新工作長期不懈堅持下去，并形成更加普適性的創(chuàng)新成果和經(jīng)驗，為盡快實現(xiàn)農(nóng)民工工資基本無拖欠提供恩施樣本。

【本文作者為中共恩施市委副書記、恩施市人民政府市長】

責(zé)編：蔡圣楠 / 賀勝蘭