文 | 中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員，復(fù)旦大學(xué)RICE兼職研究員 汪德華

“歷史研究是一切社會科學(xué)的基礎(chǔ)”。本文從地區(qū)總財政收入、可用財力、對國家財政的貢獻(xiàn)三個維度，對比分析了上海市和深圳市1993—2017年的財政發(fā)展?fàn)顩r。新中國成立以來，上海一直是經(jīng)濟(jì)明星城市；而深圳市，是改革開放之后的明星城市，特別是近些年來其經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就令人刮目相看。兩者都是大都市經(jīng)濟(jì)體、財政大戶，直接與中央結(jié)算，可比性較強。

回顧分析上海、深圳兩地25年的財政發(fā)展歷史，有多層意義。

首先，財政是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反映，財政發(fā)展?fàn)顩r可以更好地看到大都市經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑等方面的差異。

其次，可以簡要分析分稅制改革對于發(fā)達(dá)地區(qū)的影響。1994年分稅制改革至今已25年，對地方財政，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)的利益影響如何？

近些年來，分稅制改革多次成為社會輿論關(guān)注的焦點。但事實上，我們很難說清楚分稅制改革對各個地區(qū)到底發(fā)生了什么影響，原因在于當(dāng)前體制跟過去有很大不同。從更大的歷史視角看，1994年的分稅制改革，打破了中國幾千年的歷史圖景。在分稅制改革前，中央和地方之間的財政關(guān)系比較簡單，如上海、深圳等每年收入有多少？有多少要凈上繳給中央？一些貧困地區(qū)每年需要中央多少補助？這些都有明確的數(shù)字，都可以直接查到。但分稅制之后，中央地方財政關(guān)系建立了兩個管道，一個是中央從所有地方都按統(tǒng)一規(guī)則大規(guī)模分稅，另一個是中央對所有地方都有大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付，一個抽血一個輸血。為此，需要回到歷史上的概念，看看分稅制改革對地方利益的影響到底到何種程度。

其三，上海，深圳都是典型的大都市經(jīng)濟(jì)體，其財政發(fā)展?fàn)顩r及其對國家財政的貢獻(xiàn)，有其獨特性，應(yīng)當(dāng)特別加以關(guān)注。

本文使用的幾個財政概念，可能與我們比較熟悉的傳統(tǒng)的財政術(shù)語有所不同。第一個是地區(qū)總財政收入（下稱“地區(qū)總財收”），即一個地區(qū)國稅、地稅、非稅收入的加總。這里沒有簡單用財力這個詞，是因為這個詞含義有多層，容易引起誤解。地區(qū)總財政收入，類似于狹義地區(qū)宏觀稅負(fù)的分子。因為財政收入與經(jīng)濟(jì)之間聯(lián)系非常密切，這個概念可以衡量一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的態(tài)勢。可能GDP的統(tǒng)計有些人有質(zhì)疑，而財政收入的真實性雖然也有些問題，但要好一些。

第二個是地區(qū)可使用財力。分稅制之后中央對地方既抽血，又輸血。我們可以把這兩個管道放在一起，看看抽血之后留給地方多少，中央又補了多少，加總起來就是這個地區(qū)可使用財力。這個指標(biāo)的高低影響因素很多：如分稅制的制度性規(guī)定；如地方財力的來源結(jié)構(gòu)，有些稅中央分成比例高，有些稅地方分成比重高；如地方的經(jīng)濟(jì)增長狀況；如中央的轉(zhuǎn)移支付總額度和轉(zhuǎn)移支付政策等。

按道理，財政支出能更為直接衡量地區(qū)公共服務(wù)支出水平。但我國財政支出在可支配財力的基礎(chǔ)上有很多的調(diào)整項，比如調(diào)入資金、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、盤活財政存量資金等。這些調(diào)整項與中央地方的財力分配沒有關(guān)系，而是與自身的財政管理水平高度相關(guān)，且近些年來權(quán)重越來越高。因此，比較地區(qū)財政支出，可能問題更復(fù)雜。

這里只用地區(qū)總財政收入、地區(qū)可使用財力兩個概念。地區(qū)總財收扣除地區(qū)可使用財力，可衡量一個發(fā)達(dá)地區(qū)對全國財政的財力貢獻(xiàn)；將財力貢獻(xiàn)額除以地區(qū)總財收，則是財力貢獻(xiàn)率。

地區(qū)總財政收入與宏觀稅負(fù)

首先看地區(qū)總財收這個指標(biāo)。上海市從1993年的242億元，增長到2017年的13617億元，25年間增長56倍，可謂成績不菲。而深圳市從1993年的67億元，增長到2017年的6736億元，25年中增長100倍，可謂更為驚人。1993年，上海總財收是深圳的3.6倍，其后不斷縮減，到近些年穩(wěn)定在兩倍左右。兩者之間總財政收入的相對差距，與其25年間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展走勢非常吻合。

1994—1995年，深圳市總財收與上海市的差距在拉大。1996—2000年，深圳市對上海市的追趕步伐很快。2001—2005年，深圳與上海的總財收差距不斷擴(kuò)大。2007年后，深圳市在轉(zhuǎn)型升級中占領(lǐng)先機，經(jīng)濟(jì)增長速度明顯高于全國，其與上海的總財收差距明顯縮小。2015年之后，上海總財收基本穩(wěn)定在深圳的兩倍左右。圖1還可見，2007年和2015年兩地財政收入都異常高，這主要是因為兩地都有股票交易市場，其總財收的增長明顯受到2007年、2015年股市高漲的影響。

從總財收角度，還可以比較一個指標(biāo)——地區(qū)宏觀稅負(fù)，即地區(qū)總財收除以GDP。

總體而言，1993—2017年間，上海市的宏觀稅負(fù)在波動中不斷上升，已從1993年的15%左右上升到目前的45%左右。這種地區(qū)宏觀稅負(fù)的上升影響因素復(fù)雜，既有稅制改革的影響，又有總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，還有預(yù)算外收入、部分政府性基金收入大量進(jìn)入一般公共預(yù)算等因素的影響。

1993—1995年，深圳市的宏觀稅負(fù)沒有像其他地區(qū)那樣，因為稅制改革而明顯上升；1996—2000年，深圳宏觀稅負(fù)快速上升，與上海差別較小。但在2000—2006年，深圳市宏觀稅負(fù)反而有所下降，2007年后重新呈上升趨勢。其后，深圳市宏觀稅負(fù)的走勢與上海市相近，但與上海市存在約20個百分點的差距，目前為25%左右。

如果考慮社會保險繳費，因深圳的企業(yè)費率遠(yuǎn)低于上海，可以預(yù)期深圳的宏觀稅負(fù)更低于上海。上海與深圳地區(qū)宏觀稅負(fù)的差異，從積極角度看是上海GDP創(chuàng)造財政收入能力強，從消極角度看是上海企業(yè)承擔(dān)的稅負(fù)更高，發(fā)展環(huán)境劣于深圳。

地區(qū)可使用財力

地區(qū)可使用財力是地方政府提供公共服務(wù)的財力基礎(chǔ)，因此應(yīng)考察其人均水平。如果以常住人口為分母計算人均可使用財力，則上海一直略高于深圳。2016年，上海人均可使用財力為2.85萬元，深圳為2.58萬元，兩者均遠(yuǎn)高于全國均值1.15萬元。但從目前地方政府提供的公共服務(wù)來看，很多情況下只有當(dāng)?shù)貞艏丝诓趴墒芤?，因此也可以用戶籍人口為分母計算人均可使用財力。按照這個指標(biāo)來衡量，深圳遠(yuǎn)好于上海，目前其戶籍人口人均可使用財力為8萬元左右，而上海則不到5萬元。以常住人口，或用戶籍人口為分母獲得的結(jié)論不同，原因在于深圳市常住人口遠(yuǎn)多于戶籍人口?？紤]到為戶籍人口提供公共服務(wù)是地方財政的剛性支出，而非戶籍常住人口則屬于可選擇范圍，因此可以說，上海市提供公共服務(wù)的財政壓力實質(zhì)上要高于深圳市。

對國家的財政貢獻(xiàn)率

上海市和深圳市對國家的財力貢獻(xiàn)都非常大。2017年上海的財力貢獻(xiàn)為6390億元，深圳為3189億元，上海約為深圳的兩倍。畢竟，國家財政的運轉(zhuǎn)要靠發(fā)達(dá)地區(qū)做更多貢獻(xiàn)，上海和深圳都是貢獻(xiàn)大戶。

比較兩地的財政貢獻(xiàn)率，上海在25年間波動較大，但一直處于40%～50%的區(qū)間。有意思的是，分稅制改革前的1993年，上海市財政貢獻(xiàn)率為43%，2017年上海為47%，可以說分稅制改革對上海的財政貢獻(xiàn)率影響較小。但深圳的情況就不同，分稅制改革之前對國家財政貢獻(xiàn)率較低，僅為6%。原因在于當(dāng)時為促進(jìn)深圳超前發(fā)展，中央對深圳給予了特殊扶持政策。同樣有意思的是，深圳1994、1995兩年對國家財政的貢獻(xiàn)率依然較低，低于10%；直到1996年上升到27%，1997年則迅速上升到53%，其后也進(jìn)入40%～50%區(qū)間，2015年之后均高于上海。

有一種說法是，廣東省分稅制改革延遲兩年實施，這倒是與深圳的宏觀稅負(fù)走勢、貢獻(xiàn)率走勢比較一致。但這種說法并沒有得到確認(rèn)。

（甘春蕾對本文亦有貢獻(xiàn)）