黨的十九大報告指出，“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段”。堅持推動經(jīng)濟高質量發(fā)展，是新時代中國特色社會主義的重要內容，也是供給側結構性改革的重要任務。實現(xiàn)高質量發(fā)展，必須緊緊抓住以人民為中心的發(fā)展目的，堅持新發(fā)展理念，統(tǒng)籌“五位一體”總體布局建設，加強補短板。

如何理解高質量發(fā)展的內涵

改革開放四十年來，我國經(jīng)濟保持了較高的增長速度，為我國城鄉(xiāng)居民收入水平和生活水平不斷提高和改善奠定了重要基礎，使我國從一個低收入國家邁入了中上等收入國家，也為世界經(jīng)濟增長做出了重要的貢獻。根據(jù)國內國際的總體環(huán)境和條件，我國經(jīng)濟在今后一個較長時期保持一定水平的增長速度，既是必要的，也是可能的。但是，從世界經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律來看，我國經(jīng)濟再繼續(xù)保持年均8%以上的增長速度的難度是相當大的。上世紀60年代以來，那些從中等收入經(jīng)濟體成功進入高收入經(jīng)濟體行列或者說發(fā)達經(jīng)濟體的國家或地區(qū)，在經(jīng)歷了一個較長的高速或較高速增長階段后，經(jīng)濟增長速度開始回落，進入了更加注重高質量發(fā)展的新階段。我國的發(fā)展趨勢也是這樣的。

從2008年國際金融危機爆發(fā)和蔓延以來，我國為應對這場危機，采取了積極的宏觀經(jīng)濟政策措施，大力擴大國內需求，成功地抵御了經(jīng)濟增長的下滑趨勢。盡管如此，經(jīng)濟增長速度在2009年之后出現(xiàn)回升之后，出現(xiàn)了L型的趨勢，經(jīng)濟增長速度從2010年的10.3%逐步回落到2018年的6.6%。我國經(jīng)濟增長速度逐步回落的趨勢，不但符合世界主要經(jīng)濟體的一般增長模式，而且也是我國國內經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求。我國經(jīng)濟在改革開放以來保持較長時期的高速增長，主要是我們堅持了中國特色社會主義道路，推動了社會主義市場經(jīng)濟取向的各項改革，解放和激活了社會生產(chǎn)力，調動了億萬人民的無窮的創(chuàng)造力和奮斗精神，也是不斷擴大開放、更好地利用國際市場和國際資源的結果。同時，我們也必須看到，隨著經(jīng)濟的長期高速增長，廣大人民群眾對生態(tài)環(huán)境條件的要求不斷提高，人口數(shù)量紅利逐步下降，勞動力成本逐步上升，國際經(jīng)濟環(huán)境也在不斷變化，過去一個時期實施的建立在較低勞動力成本、較低生態(tài)環(huán)保成本基礎上的數(shù)量型擴張模式已經(jīng)不可持續(xù)。我們必須轉變經(jīng)濟發(fā)展模式，將高速度增長模式轉變?yōu)楦哔|量發(fā)展模式。

黨的十八大以來，黨和國家對我國經(jīng)濟發(fā)展轉向高質量發(fā)展越來越重視。2015年10月召開的黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》明確提出了創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，實現(xiàn)更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展的原則。習近平總書記在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話（節(jié)選）中，對什么是高質量、有效益的發(fā)展進行了深入而具體的闡述：“一是投資要有效益。”“二是產(chǎn)品要有市場。”“三是企業(yè)要有利潤。”“四是員工要有收入。”“五是政府要有稅收。”黨的十九大報告作出了“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段”的重大判斷，明確提出，“必須堅持質量第一、效益優(yōu)先，以供給側結構性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率”。

根據(jù)以上論述，綜合起來理解，經(jīng)濟高質量發(fā)展的內涵應當包括以下幾個方面：第一，高質量發(fā)展就是以人民為中心的發(fā)展，能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展，能夠給廣大城鄉(xiāng)居民帶來實惠的發(fā)展；第二，高質量發(fā)展就是使創(chuàng)新成為推動發(fā)展的第一動力，科技進步對經(jīng)濟增長發(fā)揮更大作用，全要素生產(chǎn)率不斷提高；第三，高質量發(fā)展就是可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展和人口、生態(tài)、環(huán)境、資源保持協(xié)調均衡的關系，使廣大人民群眾享受優(yōu)美生態(tài)環(huán)境；第四，高質量發(fā)展就是城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間保持協(xié)調的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構逐步轉變?yōu)楝F(xiàn)代經(jīng)濟結構，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，東中西部不同區(qū)域按照主體功能區(qū)建設，發(fā)揮比較優(yōu)勢，共同發(fā)展；第五，高質量發(fā)展是更加開放的發(fā)展，隨著全球化進程的深化，我國經(jīng)濟發(fā)展要更好地利用國際市場和國際資源，我國的經(jīng)濟發(fā)展也將為世界各國或地區(qū)提供更多的機會。

制約高質量發(fā)展的短板有哪些

“補短板”是供給側結構性改革的重要內容，也是實現(xiàn)高質量發(fā)展的重要內容。習近平總書記在2015年10月召開的黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話中，以“補短板，著力解決好發(fā)展不平衡問題”為題，著重從經(jīng)濟社會全面協(xié)調發(fā)展的角度論述了補短板問題。他指出，“全面建成小康社會，強調的不僅是‘小康’，而且更重要的也是更難做到的是‘全面’”；“如果到2020年我們在總量和速度上完成了目標，但發(fā)展不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)問題更加嚴重，短板更加突出，就算不上真正實現(xiàn)了目標，即使最后宣布實現(xiàn)了，也無法得到人民群眾和國際社會認可”；“全面小康，覆蓋的領域要全面，是‘五位一體’全面進步”。他特別指出：“生態(tài)文明建設就是突出短板。”“全面建成小康社會突出的短板主要在民生領域，發(fā)展不全面的問題很大程度上也表現(xiàn)在不同社會群體民生保障方面。農(nóng)村貧困人口脫貧是最突出的短板。”“努力縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距，是全面建成小康社會的一項重要任務。”這些講話全面地論述了我國經(jīng)濟發(fā)展中的短板問題，為我們在高質量發(fā)展中補齊短板指明了方向。

2016年11月15日李克強總理主持召開國務院常務會議，通過了根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要制定的脫貧攻堅、教育脫貧、生態(tài)環(huán)境保護三個補“短板”的規(guī)劃，進一步明確了補短板的重點領域。2018年10月31日，國務院辦公廳印發(fā)《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》，指出“聚焦關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)，保持基礎設施領域補短板力度，進一步完善基礎設施和公共服務，提升基礎設施供給質量，更好發(fā)揮有效投資對優(yōu)化供給結構的關鍵性作用，保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展”。2018年12月底召開的中央經(jīng)濟工作會議作出了“我國經(jīng)濟運行主要矛盾仍然是供給側結構性的”判斷，提出“必須堅持以供給側結構性改革為主線不動搖”，“加大基礎設施等領域補短板力度”，把基礎設施建設列為補短板的重要方面。

根據(jù)習近平總書記的講話和黨中央國務院的文件精神，可以看到，不論是從“五位一體”總體布局的角度，還是從推進供給側結構性改革角度，生態(tài)環(huán)境保護、扶貧和基礎設施建設都是補短板的重要領域，當前和今后一個階段必須作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要任務加以貫徹落實。如果這些領域的建設滯后，那么高質量發(fā)展的目標就難以實現(xiàn)。在這里，有必要進一步分析基礎設施建設在“補短板”中的重要地位。

改革開放以來，我國在交通、能源、水利、生態(tài)環(huán)保和公用事業(yè)等基礎設施建設領域取得了舉世公認的成就，特別是高速公路、高鐵建設方面成就斐然，為整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展奠定了堅實基礎，也成為廣大人民群眾生活水平不斷提高的一個標志。但是也必須看到，由于我國國土遼闊、不同區(qū)域條件差別較大，和發(fā)達國家或地區(qū)相比，我國的基礎設施建設在某些方面或領域還存在著明顯的不足，制約著全面小康社會的建成，制約著經(jīng)濟高質量發(fā)展的速度。例如，我國西部某些地區(qū)，特別是農(nóng)村地區(qū)，之所以經(jīng)濟發(fā)展長期落后，固然和當?shù)馗刹咳罕姷氖袌龈偁幰庾R不夠有關，但是可能更重要的原因是長期以來國家對這些地區(qū)的基礎設施投入不足，導致交通條件落后、供水和污水處理設施嚴重落后等問題，當?shù)氐淖匀毁Y源優(yōu)勢得不到合理利用，基本公共服務供給能力也得不到保障。因此，要有效地在扶貧和生態(tài)環(huán)境保護等領域完成補齊短板的任務，適當增加基礎設施建設投入是非常必要的?？梢哉f，加大基礎設施領域建設投資是補齊扶貧和生態(tài)環(huán)境保護領域短板的重要基礎。當然，當前強調基礎設施建設補短板任務和近兩年固定資產(chǎn)投資增長幅度偏低也有密切關系，適當增加基礎設施領域的投入，可以促進投資的回升，進而保持經(jīng)濟的合理增長。

如前所述，高質量發(fā)展具有十分豐富的內容，我們還可以從高質量發(fā)展的內涵角度進一步分析補短板問題。從經(jīng)濟學理論上看，高質量增長的一個重要特征就是強調科技進步因素在經(jīng)濟增長中的作用，使科技進步成為推動經(jīng)濟增長的最重要的因素，改變我們長期以來過度依賴勞動和資本投入推動經(jīng)濟增長的粗放型增長模式或數(shù)量擴張性增長模式。應當看到，改革開放以來，隨著科教興國戰(zhàn)略的貫徹設施，我國科技進步成就巨大，有力地推動了經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展。根據(jù)國家統(tǒng)計局的研究成果，我國研發(fā)人員總量在2013年超過美國，已連續(xù)5年穩(wěn)居世界第一位。我國研發(fā)經(jīng)費投入強度屢創(chuàng)新高，2002年首次突破1%；2014年又邁上2%新臺階，達到2.02%；2017年提升至2.13%，整體上已超過歐盟15國的平均水平，達到中等發(fā)達國家水平。高技術制造業(yè)逐漸發(fā)展壯大，已成為帶動工業(yè)發(fā)展的重要力量，為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構奠定基礎。2018年，在美國康奈爾大學、歐洲工商管理學院和世界知識產(chǎn)權組織最新發(fā)布的全球創(chuàng)新指數(shù)（GII）排行榜上，中國躋身世界上最具創(chuàng)新性的前20個經(jīng)濟體之列，排名第17位，其中，中國在研究人員、專利申請數(shù)量、科技出版物三個方面名列前茅。但是，也必須看到，與世界科技強國相比，我國在原始創(chuàng)新、顛覆性創(chuàng)新、協(xié)同創(chuàng)新等方面仍存在不小的差距，特別是在核心技術方面，存在的差距更加明顯。要推動經(jīng)濟高質量發(fā)展，必須加大科技進步和創(chuàng)新方面補短板的強度。

補齊短板需要處理好幾對矛盾

首先，要處理好全局和地方的矛盾，既要堅持全國一盤棋，也要鼓勵各地因地制宜補短板，實現(xiàn)“一子落，全局活”。堅持全國一盤棋，要求國家在補齊短板時重視統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展，合理布局，高屋建瓴地從國家層面制定戰(zhàn)略規(guī)劃，解決發(fā)展不平衡、不協(xié)調問題，統(tǒng)籌考慮全局利益，局部利益在必要時需要服從全國利益。同時，我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟發(fā)展模式差異較大，“家家有本難念的經(jīng)”，各地經(jīng)濟發(fā)展基礎和優(yōu)勢不同，各地補短板的側重點不同，地方應當針對自身經(jīng)濟高質量發(fā)展的弱點，發(fā)揮地方優(yōu)勢進行補足。例如，根據(jù)近期全國各省市自治區(qū)召開的“兩會”的情況來看，“加大生態(tài)文明建設力度”已經(jīng)成為政府工作的重點任務，這說明補齊生態(tài)環(huán)境保護的短板是一個全局性的任務。在京津滬等東部沿海發(fā)達地區(qū)，當前和今后一個時期的重要任務就是在科技創(chuàng)新領域加大補齊短板的力度，為全國科技進步作出貢獻，發(fā)揮好引領作用。在西部地區(qū)，農(nóng)村扶貧就是必須補齊短板的硬任務。

其次，要處理好當前和長遠的矛盾，既要立足長遠，也要考慮當前的需要。這主要體現(xiàn)在補齊生態(tài)環(huán)境短板、教育短板與技術創(chuàng)新短板上。過去一個時期，我國經(jīng)濟發(fā)展過于依賴資金等生產(chǎn)要素投入和能源、資源消耗，經(jīng)濟高質量發(fā)展要求經(jīng)濟發(fā)展模式必須轉變到提“質”增“效”的軌道上來，補齊這些短板非常重要和迫切。必須看到，生態(tài)和環(huán)境條件的恢復和改善、人口數(shù)量紅利轉化為人力資本紅利，均存在代際效應，技術創(chuàng)新成果轉化也需要較長時間。同時，我國經(jīng)濟發(fā)展當前還面臨國內外各種壓力，所以補齊短板必須綜合考慮成本與收益，既要著眼于長遠戰(zhàn)略目標，為補齊短板打牢基礎，又不能忽視滿足人民日益增長的美好生活需要所必須的發(fā)展。

再次，要增加投入，更要重視體制機制建設。補齊短板需要大量資金支持，這要求我國要繼續(xù)實行積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，為短板領域提供減稅降費等政策性優(yōu)惠，調整政府投資結構，加大對扶貧和生態(tài)環(huán)境保護的投入，提高金融機構服務短板領域發(fā)展的能力與水平，為補齊短板提供有效的金融支持，大力鼓勵綠色金融發(fā)展。同時，短板補齊并非一蹴而就，應當加大體制機制對短板領域建設的支持力度，如科技成果轉化的激勵機制、人才培養(yǎng)激勵機制、容錯糾錯機制等，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，深入推進簡政放權，營造良好的營商環(huán)境，以體制機制改革促進提高各種生產(chǎn)要素的配置效率。

（作者為中國人民大學公共管理學院常務副院長、教授、博導；中國人民大學公共管理學院博士生盧倩倩對本文亦有貢獻）