國(guó)有資本是全國(guó)人民的共同財(cái)產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)虛置導(dǎo)致監(jiān)管缺位、效率低下問(wèn)題，是世界各國(guó)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理中共同存在的問(wèn)題。在政企不分的情況下，國(guó)有企業(yè)作為政府職能的延續(xù)，很難面向市場(chǎng)，經(jīng)營(yíng)效益低下。在所有權(quán)人缺位的情況下，又很容易導(dǎo)致內(nèi)部人控制，這是導(dǎo)致我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革中反復(fù)出現(xiàn)的“一管就死、一放就亂”的根本原因。黨的十六大成立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立出資人制度，是我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的重要舉措，目的就是通過(guò)政企分開(kāi)、推動(dòng)國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化的同時(shí)，通過(guò)國(guó)有出資人職責(zé)到位，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

國(guó)資委成立以來(lái)，大力推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革與國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整，國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和運(yùn)行效率明顯提升。以國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管中央企業(yè)為例，資產(chǎn)從2003年8.3萬(wàn)億元到2017年54.5萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)近15%，營(yíng)業(yè)收入從2013年24.4萬(wàn)億元到2018年29.1萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)近14%。2003年到2018年，中央企業(yè)利潤(rùn)總額由3005.9億元增長(zhǎng)至1.7萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)近12%；上繳稅費(fèi)總額由3563.1億元增長(zhǎng)至2.2萬(wàn)億元，入圍《財(cái)富》世界500強(qiáng)數(shù)量由2003 5家增長(zhǎng)至49家，在《財(cái)富》世界500強(qiáng)中占比由1%增長(zhǎng)至9.8%。黨的十八屆三中全會(huì)指出，國(guó)有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相融合，充分肯定了出資人主導(dǎo)的國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革取得的成就，并進(jìn)一步提出了“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”的新要求。十九大進(jìn)一步提出了“完善各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)管理體制，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制”，目的就是要通過(guò)進(jìn)一步解決仍然存在的政企不分、政資不分，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作還存在越位、缺位、錯(cuò)位等問(wèn)題，繼續(xù)推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，破除影響國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)的體制機(jī)制弊端。國(guó)有資本授權(quán)體制改革要以出資人意志為主導(dǎo)，進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革。

一

要繼續(xù)堅(jiān)持以政企分開(kāi)促進(jìn)國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革

政企分開(kāi)是國(guó)有企業(yè)改革的起點(diǎn)。上世紀(jì)90年代中期，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)慘淡，2/3以上的國(guó)有企業(yè)處于虧損狀態(tài)。為了拯救國(guó)有企業(yè)，黨中央、國(guó)務(wù)院采取了包括國(guó)家注資、國(guó)際國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)融資、債轉(zhuǎn)股、中央儲(chǔ)備金、貼息貸款等方式，扭虧增盈工作取得了一定效果，但國(guó)有企業(yè)活力問(wèn)題并沒(méi)從根本上解決。其原因，就是因?yàn)殚L(zhǎng)期困擾國(guó)有企業(yè)的政企不分的問(wèn)題依然存在，解決國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題，首先就一定要切割政府職能部門(mén)與企業(yè)的直接聯(lián)系，給企業(yè)“斷奶”，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化體制機(jī)制改革，賦予企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，是企業(yè)在不違反國(guó)家法律法規(guī)前提下所擁有的調(diào)配使用企業(yè)自身的人力、物力、財(cái)力，自行組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán),是指企業(yè)對(duì)國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利，按照《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》，具體包括產(chǎn)品、勞務(wù)定價(jià)權(quán)，產(chǎn)品銷(xiāo)售、物資采購(gòu)、進(jìn)出口權(quán)，投資決策、資金支配、資產(chǎn)處置權(quán)，聯(lián)營(yíng)、兼并權(quán)，勞動(dòng)用工、人事管理權(quán)，工資、獎(jiǎng)金分配權(quán)，機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)，拒絕攤派權(quán)等14項(xiàng)權(quán)利。這些權(quán)利在企業(yè)決策經(jīng)營(yíng)管理中，具體體現(xiàn)為企業(yè)董事會(huì)與經(jīng)理管理層的依法決策與日常經(jīng)營(yíng)權(quán)利。2015年黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出，國(guó)有企業(yè)改革要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，堅(jiān)持權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一，堅(jiān)持激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制相結(jié)合。2018年修訂后的《中華人民共和國(guó)公司法》明確了股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層的職權(quán)，進(jìn)一步為國(guó)有企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)劃清了權(quán)利邊界，提供了法律保障，目的就是要使國(guó)有企業(yè)真正成為依法自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場(chǎng)主體。

二

要繼續(xù)堅(jiān)持以出資人意志為主導(dǎo)

黨的十八屆三中全會(huì)指出：國(guó)有企業(yè)屬于全民所有，是推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量。以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資本監(jiān)管，國(guó)有出資人的股東權(quán)益主要體現(xiàn)為，通過(guò)國(guó)有股權(quán)的監(jiān)督與管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本目標(biāo)，保障資本的安全性和保值增值。具體而言，國(guó)有資本依照擁有公司股權(quán)比例依法主導(dǎo)或參與制定公司章程，承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，享有資產(chǎn)收益、決定或參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利，如決定公司的經(jīng)營(yíng)方針和投資計(jì)劃，選舉和更換股權(quán)董事、監(jiān)事及其報(bào)酬，審議批準(zhǔn)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)報(bào)告，修改公司章程，審議批準(zhǔn)公司的年度財(cái)務(wù)預(yù)算決算方案，批準(zhǔn)公司的利潤(rùn)分配方案，決定公司重大融資投資方案，決定公司合并、分立、解散、清算或者變更公司形式等。

在不設(shè)股東會(huì)的國(guó)有獨(dú)資公司，由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使股東會(huì)職權(quán)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以授權(quán)公司董事會(huì)行使股東會(huì)的部分職權(quán)，決定公司的重大事項(xiàng)。

因此，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)成敗的關(guān)鍵在于被授權(quán)的國(guó)有企業(yè)是否建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，是否具備健全的內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制和內(nèi)控機(jī)制。由于公司章程是確定公司權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的基本法律文件，是股東共同一致的意志表示，是公司的憲章文件。國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)要充分運(yùn)用公司章程的引領(lǐng)作用，明確國(guó)有資本授權(quán)相關(guān)的權(quán)利義務(wù)，保障國(guó)有股東及其他利益相關(guān)方的利益。此外，董事會(huì)制度建設(shè)處于企業(yè)法人治理的核心環(huán)節(jié)，成熟、穩(wěn)健、高效運(yùn)作的董事會(huì)建設(shè)對(duì)國(guó)有資本授權(quán)體制改革就特別重要。否則，在外部監(jiān)管失靈的情況下，很可能導(dǎo)致國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)授權(quán)后企業(yè)接不住，并產(chǎn)生新的內(nèi)部人控制和國(guó)有權(quán)益流失問(wèn)題。

國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)，是經(jīng)濟(jì)責(zé)任、經(jīng)濟(jì)權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益三者的統(tǒng)一，國(guó)有出資人與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系是一種國(guó)有股權(quán)管理及監(jiān)督權(quán)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、財(cái)務(wù)自主權(quán)相結(jié)合的一種責(zé)權(quán)統(tǒng)一關(guān)系。為此，國(guó)有企業(yè)改革必須按照公司治理規(guī)則，以管資本為主明確國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)定位，保護(hù)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，防止內(nèi)部人控制和國(guó)有權(quán)益流失的同時(shí)，保障國(guó)有企業(yè)作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中成為實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的中堅(jiān)力量。

三

堅(jiān)持按國(guó)資功能分類(lèi)授權(quán)

國(guó)有資本除了在一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域需要承擔(dān)保值增值責(zé)任以外，與其他資本相比，具有更多的社會(huì)和政治使命，如必須承擔(dān)市場(chǎng)失靈領(lǐng)域提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、保障涉及國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈領(lǐng)域產(chǎn)品供給等，世界各國(guó)的國(guó)有企業(yè)還都要承擔(dān)反經(jīng)濟(jì)周期的任務(wù)。此外，由于我國(guó)目前仍然是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，以中央企業(yè)為代表的大企業(yè)帶頭實(shí)現(xiàn)趕超式發(fā)展、加快實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的任務(wù)還很重，因此，承擔(dān)不同任務(wù)的國(guó)有企業(yè)必然實(shí)施不同的改革方向和治理模式。如，以承擔(dān)保障任務(wù)、不以利潤(rùn)為主要目標(biāo)的企業(yè)，自主經(jīng)營(yíng)決策不多，主要完成相關(guān)部門(mén)下達(dá)的任務(wù)，考核目標(biāo)主要是以實(shí)現(xiàn)保障任務(wù)的質(zhì)量和成本為主，經(jīng)營(yíng)授權(quán)度就低。而在完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)完全面向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，則應(yīng)盡可能實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，在企業(yè)治理結(jié)構(gòu)層面實(shí)現(xiàn)股權(quán)相互制約，國(guó)有資本根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)行宜控則控、宜參則參、宜退則退，實(shí)現(xiàn)國(guó)有股權(quán)與其他股權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、合作共贏。

經(jīng)歷上世紀(jì)90年代國(guó)有企業(yè)改革，大量中小國(guó)有企業(yè)退出市場(chǎng)。當(dāng)前我國(guó)國(guó)有資本較為集聚，大企業(yè)居多，中央企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)萬(wàn)億以上的不在少數(shù)，地方國(guó)有企業(yè)也多有逾千億級(jí)企業(yè)。大型企業(yè)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致既存在完全競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)單元，也存在保障型、公益型業(yè)務(wù)。目前，在中央企業(yè)層面，按企業(yè)功能劃為三類(lèi)，即商業(yè)一類(lèi)，指以完全市場(chǎng)化和保值增值為目標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)企業(yè)；商業(yè)二類(lèi)，指同時(shí)具備市場(chǎng)化和社會(huì)化目標(biāo)的企業(yè)；公益類(lèi)，則是完全社會(huì)化的目標(biāo)。但由于大企業(yè)、特別是中央企業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)較為普遍，既有保障型業(yè)務(wù)單元及子企業(yè)，也有完全競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)單元，因此，需要在二級(jí)及以下企業(yè)層面根據(jù)承擔(dān)任務(wù)不同推進(jìn)相關(guān)體制機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)妥授權(quán)。中央企業(yè)集團(tuán)層面也需要依據(jù)下屬企業(yè)承擔(dān)的任務(wù)、治理結(jié)構(gòu)的完善程度進(jìn)行不同的再授權(quán)，但中央企業(yè)應(yīng)主動(dòng)壓縮管理鏈條，提升管理效率，避免出現(xiàn)因管理鏈條過(guò)長(zhǎng)、層層授權(quán)導(dǎo)致股權(quán)管理失控的情況。

因此，國(guó)有企業(yè)分類(lèi)授權(quán)經(jīng)營(yíng)，既要充分發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營(yíng)的積極性，又要健全企業(yè)控制機(jī)制，防止內(nèi)部人控制，保證授權(quán)與約束的平衡，促進(jìn)企業(yè)積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值。

此外，黨的十九大提出了培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)目標(biāo)，國(guó)有企業(yè)，特別是中央企業(yè)應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)引領(lǐng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，重塑我國(guó)經(jīng)濟(jì)在全球產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈分工的重任，要加快體制機(jī)制轉(zhuǎn)變，通過(guò)有效經(jīng)營(yíng)授權(quán)，對(duì)標(biāo)國(guó)際一流企業(yè)的治理模式和資本管控能力，充分實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的帶動(dòng)力和影響力，不斷加強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力建設(shè)，加快跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的步伐，主動(dòng)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)自身跨越式發(fā)展，并推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)健康穩(wěn)定發(fā)展。

［作者單位：國(guó)務(wù)院國(guó)資委研究中心。本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“新常態(tài)下我國(guó)國(guó)有資本布局調(diào)整目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)路徑研究（18BJL047）”的階段性成果。］