有的老百姓說,“不清不知道,一清嚇一跳。咱村還有這么多資產(chǎn)。”有村黨支部書記感慨,“當了幾十年村支書,村里究竟有多少資產(chǎn)、歸誰所有,誰也說不清。通過這次改革,終于知道村里有多少錢、多少地、多少房子了。”還有的試點地區(qū)總結道:通過改革,集體資產(chǎn)既實現(xiàn)了從過去農(nóng)民群眾“看得到、算不清、管不了”到“既當家、又監(jiān)管、還分紅”的轉變,也實現(xiàn)了群眾對集體資產(chǎn)分股合心、聯(lián)股聯(lián)心。
中央農(nóng)辦主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦在全國農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點工作部署推進會上指出:“這個新型集體經(jīng)濟,新就新在不是傳統(tǒng)的‘一大二公’的集體經(jīng)濟,而是集體成員邊界清晰、集體產(chǎn)權關系明確的股份合作經(jīng)濟。”
從2015年國家布局首批試點,到今年5月份第四批試點名單公布,目前試點范圍已覆蓋到全國80%左右的縣;從清產(chǎn)核資到用集體資產(chǎn)股權抵押貸款,從南國沿海經(jīng)濟發(fā)達村到中西部窮村,試點單位既大步快走,又穩(wěn)字當頭……4年來,農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點工作賦民權、順民心,取得了各方滿意的驕人成果。
這其間,改革成功的奧妙是什么?讓我們一起走近改革試點,近距離去觀察它的進程、邏輯、成效及內在機理——
對改革試點工作如何頂層設計?
——有些地方30多年前就已開始探索,有的地方卻連家底都沒摸清楚;有的發(fā)達村集體資產(chǎn)數(shù)十億元,有的村賬上卻沒什么錢,不可能“齊步走”“一刀切”、一套方案包打天下
這是一個長長的全國農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點名單。從2015年首批試點在29個縣(市、區(qū))開展;到2017年又選擇在100個縣擴大試點;再到2018年繼續(xù)擴大試點覆蓋面,推出3個整省試點、50個整地市試點、150個整縣試點;及至今年5月第四批試點公布,包括12個省份、39個地市和163個縣(市、區(qū)),至此,改革試點已覆蓋全國2000多個縣(市、區(qū))。
如果能用動圖直觀呈現(xiàn),人們將看到從星星點點,到成燎原之勢,改革試點旗幟插遍全國的歷程。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司司長趙陽介紹說:“4年來,從先行試點、再由點及面展開,從整縣試點、到整地市試點、再到整省試點,聚焦清產(chǎn)核資和股份合作制改革兩項硬任務,改革試點工作經(jīng)歷了壓茬推進、梯次展開、逐步深化的過程。目前,各地清產(chǎn)核資數(shù)據(jù)已經(jīng)報到部里,按照規(guī)定的時間表,今年年底前可保質保量‘交賬’。”
如果能夠復盤各試點細微的改革情況,那么人們不僅能夠看到東中西部地域帶上的不同特點,還能發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)改革內容上所存在的時間差。當部分發(fā)達地區(qū),特別是珠三角、長三角等地已探索二十余年,改革重點落在農(nóng)村集體資產(chǎn)股份六項權能完善時,廣大中西部地區(qū),很多地方還從未搞過集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。
這是一場牽涉到3.6萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、58萬個行政村、490萬個村民小組以及2億多農(nóng)戶、8億多農(nóng)民的重大制度創(chuàng)新,前無古人、旁無借鑒、情況復雜、影響面廣。集體經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大,每個村莊都有不同的歷史和經(jīng)濟基礎,個體情況千差萬別,該如何推進改革試點工作?
2016年12月26日,中共中央、國務院下發(fā)《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》(以下簡稱“《意見》”),對于這份綱領性文件,相關部門單是起草就花了3年多時間。這份凝聚了各方理論智慧、各地實踐經(jīng)驗的頂層制度設計,明確了基本原則、主攻方向和前行路徑。
針對農(nóng)村集體資產(chǎn)種類多、情況雜,《意見》指出:“分類有序推進改革。根據(jù)集體資產(chǎn)的不同類型和不同地區(qū)條件確定改革任務,堅持分類實施、穩(wěn)慎開展、有序推進,堅持先行試點、先易后難,不搞齊步走、不搞一刀切。”
時隔十幾天后,2017年1月10日,全國農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革工作電視電話會議召開。這不是一次普通的會議,全國共開設2500多個分會場,13萬人通過電視視頻收聽收看。會議再次強調,作為開年第一場硬仗,由于集體資產(chǎn)存量和集體經(jīng)濟管理水平各不相同,農(nóng)民群眾意愿訴求多種多樣,農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革很難用一套方案包打天下,必須因地制宜,分類實施。
“改革沒有統(tǒng)一的標準和模式,我們鼓勵不同試點根據(jù)不同狀況進行探索,各試點同樣可以按先試點再推開的改革路徑,分步驟實施。”面對記者,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司集體資產(chǎn)處處長余葵打了個形象的比方,“就好比‘高年級’和‘低年級’同步改革,‘多步并走’,既因材施教又相互借鑒。”
為什么要開展改革試點工作?
——一方面是農(nóng)村集體產(chǎn)權虛置導致歸屬不明、經(jīng)營收益不清、分配不公開等問題突出,另一方面地方自發(fā)開展的探索積累了寶貴經(jīng)驗,有必要也有條件從國家層面啟動改革
調查顯示,我國農(nóng)村集體資產(chǎn)總量規(guī)模龐大,集體經(jīng)濟組織擁有土地等資源性資產(chǎn)66.9億畝、各類賬面資產(chǎn)總額4.24萬億元,其中東部地區(qū)占72%。
然而,作為這筆巨大且寶貴的資源資產(chǎn)的管理主體,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織卻一直缺位。在接受采訪時,云南省宜良縣縣委書記談到,長期以來,農(nóng)戶家庭“分”的作用得到充分發(fā)揮,而村集體“統(tǒng)”的功能發(fā)揮還不夠,集體資產(chǎn)長期由村委會、村小組代管,致使集體產(chǎn)權虛置、賬目不清、分配不公開、管理不透明,集體資產(chǎn)資源被挪用、侵吞、貪占等現(xiàn)象突出,比如,租地合同隨便簽訂,而且時間都是幾十年以上,有的甚至是“永久性合同”;一些農(nóng)村集體資產(chǎn)資源長期被村干部和村干部的親戚朋友把持、侵占,尤其是森林資源,農(nóng)民群眾對此反映十分強烈。
“大量的集體資產(chǎn),如果不盤活整合,就難以發(fā)揮應有的作用;如果不盡早確權到戶,就存在流失或者被侵占的危險。”韓長賦在回答記者提問時談到,推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革有利于增強農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的活力,有利于增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入,有利于增添農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新動能。
中央農(nóng)辦副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊曾在新聞發(fā)布會上指出,“如果村集體沒有實力,集體經(jīng)濟沒有活力,農(nóng)村基層組織就很難有凝聚力和戰(zhàn)斗力。集體手里一把米都沒有,村里很多事兒都辦不了。”“壯大集體經(jīng)濟是引領農(nóng)民實現(xiàn)共同富裕的一個重要抓手。”
實際上,從上世紀八九十年代起,珠三角等沿海發(fā)達地區(qū)就已悄然開始了農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革探索,將集體資產(chǎn)折股量化到每個村民,村民變股民。此后,北京、江蘇、浙江、上海等地也陸續(xù)開展改革和探索。
一方面是現(xiàn)實的驅動,一方面地方實踐有跡可循,而同時,作為農(nóng)村改革中具有“四梁八柱”性質的改革,農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是一道繞不過去的坎,早改早主動,晚改就被動,村集體過去幾十年的陳年老賬再不說清楚,將徹底失去在歷史遺留問題上“定分止爭”的最佳時機。此種情況下,從國家層面啟動農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革,已是箭在弦上,勢在必行!
那么如何推行?先試點再推廣,是我國40年改革開放總結出的成功做法。“作為一項牽一發(fā)而動全身的改革,涉及億萬農(nóng)民的切身利益,要搞好制度設計,有針對性地布局試點,通過試點探索路子和方法。”趙陽再次重申,“試點單位必須堅持改革底線,堅持農(nóng)民集體所有不動搖,不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了,防止集體資產(chǎn)流失;堅持農(nóng)民權利不受損,不能把農(nóng)民的財產(chǎn)權利改虛了、改少了、改沒了,防止內部少數(shù)人控制和外部資本侵占。在改革推進過程中,既要防止少數(shù)人侵占多數(shù)人權利問題,也要避免多數(shù)人侵占少數(shù)人權利問題,比如在一些推行撤鄉(xiāng)并村的地方,尤其要防止后一種情形的發(fā)生。”
由此,在“農(nóng)村集體經(jīng)濟”的概念提出60年后,全國農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點工作拉開大幕。
改革試點如何邁好步探好路?
——既要分“蛋糕”,更要做大“蛋糕”;既不能像過去那樣“人人有、人人無份”,更不能“一分了之”“吃光分凈”;集體有多少家底?哪些人算集體成員?股權該如何設置?都要搞清楚、制定規(guī)則
賦予農(nóng)民更充分的財產(chǎn)權利,也就是說把村里的集體資產(chǎn)由少數(shù)人說了算,變成大家伙共同說了算,這是農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的關鍵點。而核心是把村集體的資產(chǎn)折股量化,落實到每一個村民身上,最終使每一個村民都可以根據(jù)自己的股份享受分紅、或在村內流轉、繼承等,真正實行“資產(chǎn)變股權、農(nóng)民當股東”。
然而,沒有容易的改革。改革還沒啟動,不少試點就遇到了阻力。“部分村干部思想有顧慮,擔心難、擔心煩、擔心亂、擔心失權、擔心炒作、擔心失手;還有的認為村級資產(chǎn)量小,改革沒有實際意義。”
接著,試點地區(qū)要面對的就是清產(chǎn)核資,這是最基礎的工作??梢患乙粦舻男≠~好算,對于橫跨幾十年,涉及土地等資源性資產(chǎn)、用于經(jīng)營的房屋等經(jīng)營性資產(chǎn)以及用于公共服務的教科文衛(wèi)等非經(jīng)營性資產(chǎn)的三大類資產(chǎn),要想摸清家底、測量清楚“蛋糕”,并非易事。
作為最重要的工作,集體成員身份確認,即確定把“蛋糕”分給誰,更是復雜。比如像廣東佛山南海區(qū)農(nóng)村,居住著10大類、70多小類的歷史遺留問題人群,標準怎么制定?又如地處我國西南邊疆的云南省宜良縣,存在當?shù)夭糠执迕衽c周邊國家公民通婚、但又未辦理戶口遷入手續(xù)的問題,“外籍媳婦”能否認定為集體成員身份?
一系列難題擺在面前……
改革試點就是要在探索中“排雷”和破解“難點”。4年多來,各試點單位積極穩(wěn)慎推進著各項改革。記者從各試點開展的改革情況看到,各地都建立了三級領導機制、責任落實機制、工作專項機制等組織機制保障,制定了改革路徑和實施步驟,探索出了各具特色又有規(guī)律可循的改革舉措,形成了豐厚的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革方法論。
為了集聚改革共識,讓各方尤其是基層群眾真正參與到改革中,充分保障群眾知情權、參與權和管理權,各試點地區(qū)各顯神通。有的針對參與改革人員開展業(yè)務要點、操作流程等專項培訓,講清“為什么改、怎么改”;有的將疑難問題統(tǒng)一解答、裝訂成冊;有的繪制“可視化”宣傳漫畫、錄制專題廣播;有的編排說唱節(jié)目,把文件規(guī)定和政策精神用易于接受的形式送到群眾手中,這些舉措有效剔除了人們認識上的困惑,為改革掃清了思想障礙。
在清產(chǎn)核資中,云南宜良縣專門開展了私開亂挖集體土地、不規(guī)范合同、問題和矛盾化解三個專項整治活動,既解決了一批歷史遺留的“老大難”問題,也為順利推進改革奠定了堅實基礎。全縣共收回私開亂挖集體土地4.39萬畝,每年直接增加村集體經(jīng)濟收入220余萬元,處理不規(guī)范合同354份,排查并化解產(chǎn)權方面存在的突出問題和矛盾糾紛264個。
在確定成員身份上,天津濱海新區(qū)各村基本采取確認成員同時明確成員份額的方式,將外嫁女、上學轉非、政策轉非等群體以獲取部分份額的方式,成為村集體經(jīng)濟組織成員,得到了廣大集體經(jīng)濟組織成員的肯定和擁護。同時將各村集體成員信息錄入數(shù)據(jù)庫,準確篩查人員信息,避免了成員確認中的“兩頭空”“兩頭占”現(xiàn)象,確保了每一位集體經(jīng)濟組織成員的唯一性。
而作為上海城鎮(zhèn)化過程最快、城鎮(zhèn)化率已達98.4%的閔行區(qū),則為各地推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股份六項權能改革提供了示范性經(jīng)驗,為開展地方立法提供實踐范例。閔行區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)總額達1353億元,約占全市的23%,其改革經(jīng)驗已被《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》吸收采納,標志著閔行區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革走上法制化軌道。
針對普遍關注的股權設置和股權管理問題,趙陽說:“成員股和集體股的比例要交由村民大會決定,各級政府不要以文件形式規(guī)定股份比例,要具體問題具體分析,因村施策,一村一策。股權提倡實行靜態(tài)管理,也就是說,生不增、死不減,保持穩(wěn)定。從現(xiàn)在已經(jīng)開展的改革和已經(jīng)進行的試點來看,多數(shù)地方或者說多數(shù)老百姓是選擇靜態(tài)管理模式的。”
余葵介紹說,這幾年來,舉辦新聞發(fā)布會、召開全國試點工作推進會、舉辦培訓班,開了不下十幾次農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革主題的會議,反復強調改革精神和政策要求,為改革保質保量、行穩(wěn)致遠推進打牢了基礎。
改革試點取得了哪些成效?
——村民還是那些村民,村集體還是那個村集體,一切都沒有變,但一切好像又都變了樣:農(nóng)民成股民,腰包鼓了;資源變資產(chǎn),村集體富了;集體的事,農(nóng)民主人翁意識更強了
松花江畔的黑土地上,黑龍江省方正縣建國村。65歲的王治銘對兩年前存折里多出的1104.47元錢記憶猶新,他小心翼翼地拿出包好的股權證,笑著說:“活了大半輩子,我可是第一次拿到村集體分紅。錢不算多,但意義重大。”
天府之國四川成都,溫江區(qū)天鄉(xiāng)路社區(qū)。“原來不是在家種地,就是丟下一家老小出去打工,一年下來也只能維持生計,改革后,我在社區(qū)找到了工作,除了工資,還有土地入股分紅、鋪面租金分紅,一年輕輕松松掙十幾萬元。”54歲的何平這幾年過上了蜜一樣的生活。
在閩南金三角核心,福建晉江金井鎮(zhèn)圍頭村。“謝謝改革給我們帶來實實在在的幫助,解了燃眉之急。”一年多前,晉江市在村里發(fā)放全省首筆農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權質押融資貸款,村經(jīng)聯(lián)社10名股民以股權質押的形式,得到銀行175萬元貸款。
在享有“魚米之鄉(xiāng)”美譽的安徽天長市,光華村黨總支書記任寶貴回憶起2017年1月14日那個令村民們難忘的日子,“分紅大會召開那天,大家特別激動。股改剛啟動時,沒人當回事,通知領錢了,家家戶戶才翻箱倒柜找股權證。過去村里開群眾會有時要花錢請,現(xiàn)在不用請,一通知就來了。作為村干部也更有壓力了,集體經(jīng)濟沒有發(fā)展,一年不分紅可以,兩年不分紅自己臉就紅了,三年不分紅村級事務就難辦了。”
而在甘肅高臺縣,通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、民俗文化等途徑,形成了多種集體經(jīng)濟發(fā)展模式,試點村都走出了符合自身實際的“產(chǎn)權制度改革+”路子,有力促進了一二三產(chǎn)融合發(fā)展,使農(nóng)村閑置的“死”資源變成了助推農(nóng)民增收、壯大集體經(jīng)濟的“活”資產(chǎn)。
改革后民心更齊、錢包更鼓、生活更美的河南新縣,縣長夏明夫總結道:“通過改革,新縣‘確權到人、權跟人走、權錢合一’的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度體系,讓‘死產(chǎn)’變‘活權’、‘活權’生‘活錢’,全縣集體資產(chǎn)增加到12.8億元,是改革前的9.85倍。現(xiàn)在,村村都有‘明白賬’、社社都有‘身份證’、戶戶都有‘致富經(jīng)’、人人都有‘分紅領’。”
村民還是那些村民,村集體還是那個村集體。一切都沒有變,但一切好像又都變了樣:農(nóng)民成股民,腰包鼓了;資源變資產(chǎn),村集體富了;集體的事,農(nóng)民主人翁意識更強了。類似的“化學反應”比比皆是,在全國農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點縣普遍發(fā)生著。
余葵告訴記者:“改革試點工作啟動幾年來,各地都沒有發(fā)生由改革引起的群體性事件,這項改革得到了群眾的廣泛擁護。”
她分析,這是因為在試點工作中嚴格遵循了改革的原則,那就是尊重農(nóng)民群眾意愿,把選擇權交給農(nóng)民,把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點。“集體資產(chǎn)所有權屬于成員集體,最終由資產(chǎn)的主人說了算,政府只能規(guī)范,而不是說了算。政府要將大的導向、大的政策給老百姓講透。如果講透之后還是想不通,那就要保持歷史的耐心,不要急于推改革。”
當前,盡管改革進程已過半,接下來仍有許多艱巨的任務要完成。今年年底前全國清產(chǎn)核資工作要基本完成,目前正對各地提交的數(shù)據(jù)進行匯總;要推動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法,開展立法調研;第四批試點工作要持續(xù)推動、做好動員部署……
作為農(nóng)村集體經(jīng)濟的重大制度創(chuàng)新,已經(jīng)開展的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點工作為下半段的改革打下了堅實基礎,對于維護農(nóng)民合法權益、鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度產(chǎn)生了深遠的影響,為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正在提供重要制度支撐??梢灶A見,最終的改革成果也必將為農(nóng)村繪就一幅“統(tǒng)”和“分”都充滿活力的壯美畫卷。