農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是中國社會主義公有制的重要組成部分。發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)既是新時代全面建成小康社會、全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，也是加強(qiáng)社會主義公有制基礎(chǔ)地位的重要抓手。要發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，需要在全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，明晰產(chǎn)權(quán)主體及各主體的產(chǎn)權(quán)權(quán)能和收益，建立起農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的制度基礎(chǔ)。

發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)

黨的十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”，以及“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)”。之所以要提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其原因之一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的相對地位下降導(dǎo)致了農(nóng)村的“空心化”、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的松散化等問題。因此，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

改革開放之后，在工業(yè)化、市場化和城鎮(zhèn)化的“沖擊”下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的相對地位下降。中國的改革開放是從農(nóng)村開始的，建立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。該體制以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)，家庭成為了最重要、最基本的經(jīng)營主體。在基本經(jīng)濟(jì)制度上雖然仍以公有制為基礎(chǔ)，即以農(nóng)村集體所有制為基礎(chǔ)，特別是體現(xiàn)在農(nóng)村的所有土地都?xì)w農(nóng)村集體所有，無論是農(nóng)地還是宅基地或集體建設(shè)用地，但是隨著農(nóng)民非農(nóng)收入的逐漸提高，其在全部收入中的占比越來越高，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)收入的依賴越來越低；特別是隨著絕大多數(shù)的青壯年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工甚至成為城鎮(zhèn)常住人口，他們對農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)收入的依賴就更低，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的依賴也就更低。在工業(yè)化、市場化和城鎮(zhèn)化的背景下，這是一種自然現(xiàn)象，是社會進(jìn)步的標(biāo)志。工業(yè)化意味著工業(yè)的迅速發(fā)展及對勞動力的大量需求，工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間的相對收益決定了勞動力在工業(yè)部門就業(yè)和農(nóng)業(yè)部門就業(yè)的相對勞動生產(chǎn)率和勞動收入，這成為農(nóng)業(yè)部門的勞動力轉(zhuǎn)移至工業(yè)部門的重要基礎(chǔ)；市場化決定了資源配置機(jī)制主要通過市場價格機(jī)制進(jìn)行，農(nóng)村勞動力不再局限于計劃經(jīng)濟(jì)時代的各種指標(biāo)限制，而在市場價格機(jī)制的引導(dǎo)下從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)；城鎮(zhèn)化是工業(yè)化和市場化的結(jié)果，也可以通過聚集效應(yīng)等實現(xiàn)勞動力的優(yōu)化配置，解決以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的社會中勞動力的散布與低效率。這樣，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制中“分”成為了主導(dǎo)，“統(tǒng)”越來越困難。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目的是要解決“三農(nóng)”問題，解決農(nóng)村農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展的問題。這既是由農(nóng)業(yè)在一個國家或地區(qū)的基礎(chǔ)性地位所決定的，也是由工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中仍然有大量農(nóng)民無法、不愿或不能進(jìn)城的現(xiàn)實情況所決定的。正如十九大報告中所指出的，“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。這是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位最確切、最直接、最直白的表述。既然要發(fā)展農(nóng)業(yè)，就離不開農(nóng)民，就決定了仍然有許多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從事者，既包括家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的一家一戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，也包括家庭農(nóng)場等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者，而這都離不開農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和壯大。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)地“三權(quán)分置”和宅基地“三權(quán)分置”中所有權(quán)的最直接體現(xiàn)

這是由社會主義公有制的所有制性質(zhì)所決定的，農(nóng)村的所有土地都?xì)w農(nóng)村集體所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中最核心、最大的部分是農(nóng)村的各類土地。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也就成為農(nóng)地的發(fā)包方、宅基地的出讓方、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓方等。即便是在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民雖然有權(quán)決定農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流出和轉(zhuǎn)讓，但是仍然要得到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)可；而宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間。所以，在“三權(quán)分置”中，落實集體土地所有權(quán)，從本質(zhì)上是強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)的最直接體現(xiàn)。

發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是留得住人的根本

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的主要構(gòu)成除了土地之外，還有各類經(jīng)營性和非經(jīng)營性資產(chǎn)。鄉(xiāng)村振興的核心首先要解決農(nóng)村“空心化”問題，讓農(nóng)村不僅有人，而且還要有各類中青年勞動力。在市場作為資源配置的基礎(chǔ)性機(jī)制的前提下，讓勞動力選擇在鄉(xiāng)村或農(nóng)村就業(yè)，不能依靠計劃手段的強(qiáng)制，只能依靠市場手段的引導(dǎo)，特別是要讓勞動力在鄉(xiāng)村能夠獲得至少不顯著低于在工業(yè)部門或城鎮(zhèn)就業(yè)的收入，在人均耕地有限和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然特點約束下，只能夠發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，所以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求的第一點就是“產(chǎn)業(yè)興旺”，提出要構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，“大力開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，延長產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈、完善利益鏈，通過保底分紅、股份合作、利潤返還等多種形式，讓農(nóng)民合理分享全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益”?，F(xiàn)實表明，“三農(nóng)”問題相對不突出的農(nóng)村，即相對已經(jīng)比較發(fā)達(dá)、富裕、繁榮的鄉(xiāng)村，都有相對比較發(fā)達(dá)的二三產(chǎn)業(yè)，也有比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)；而那些已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的“空心化”等問題、亟需振興的鄉(xiāng)村主要是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)薄弱、不發(fā)達(dá)甚至沒有的農(nóng)村。

以產(chǎn)權(quán)明晰為基礎(chǔ)發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

從總體上看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是不斷增長和發(fā)展的，然而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在許多地區(qū)特別是中西部地區(qū)以及東部偏遠(yuǎn)地區(qū)增長和發(fā)展的速度較慢。在20世紀(jì)90年代中期之后，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、亞洲金融危機(jī)以及中國加入WTO，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)要么轉(zhuǎn)制為民營企業(yè)，要么退出了市場。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)主要集中于東部沿海、靠近大中城市的地方，它們利用對外開放和城鎮(zhèn)化的便利條件發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，主要是通過土地和廠房等賺取租金收入或者土地被征收的補償款。當(dāng)然，也有一些農(nóng)村地區(qū)種植蔬菜、水果等經(jīng)濟(jì)作物并進(jìn)行深加工，但是這樣真正以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的情況并不普遍。

正如國務(wù)院發(fā)展研究中心對全國2749個行政村的調(diào)研所表明的，“剔除土地征用補償費、政府補助、社會捐助、機(jī)關(guān)事業(yè)單位扶持等非經(jīng)常性收入，當(dāng)前村級集體經(jīng)濟(jì)的收入來源基本上局限于廠房、倉庫、市場店面等物業(yè)的租賃收入以及土地等資源的發(fā)包收入，只有很少的村有投資入股分紅收益和直接的生產(chǎn)經(jīng)營性收益”。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展普遍面臨著內(nèi)生動力不足、缺乏激勵機(jī)制和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制機(jī)制等方面的問題，導(dǎo)致這些問題的核心或深層原因在于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)不明晰。從政府職能的角度看，要推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，重要的是提供制度保障，明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)。

美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟·奧爾森在《權(quán)力與繁榮》一書中指出，一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵是明晰并保護(hù)產(chǎn)權(quán)，不存在任何形式的掠奪。從微觀個體的角度看，清晰界定的產(chǎn)權(quán)能夠通過明確經(jīng)濟(jì)主體的權(quán)能和收益為其提供充分的激勵，保護(hù)產(chǎn)權(quán)則意味著經(jīng)濟(jì)主體能夠獲得的收益是有保障的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，這成為政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的核心職能。要以社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為前提發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，首先是政府為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大提供制度保障，而不是通過行政手段直接干預(yù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的運行；其次是與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)相關(guān)的主體也應(yīng)該按照市場經(jīng)濟(jì)的運行規(guī)律和規(guī)則行事，包括村民、村干部以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實際經(jīng)營者。

農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資是明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)

發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)首先要弄清楚農(nóng)村集體資產(chǎn)的類型、數(shù)量及其價值，盤活閑置資產(chǎn)，充分利用各類資產(chǎn)，做到物盡其用。農(nóng)村集體資產(chǎn)主要由各種類型的土地等自然資源、非經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)三部分構(gòu)成。由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)戶在獲得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上從事經(jīng)營活動，與其利益最直接相關(guān)的是土地的承包經(jīng)營，但是其他的非經(jīng)營性資產(chǎn)可能是公益性的或農(nóng)村公共產(chǎn)品，雖然存在利益關(guān)系，但并非直接利益相關(guān)，經(jīng)營性資產(chǎn)可能已經(jīng)通過承包等形式進(jìn)行了轉(zhuǎn)讓，這就導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員并不清楚到底有哪些、有多少集體資產(chǎn)。

明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)主體

按照產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)，一項財產(chǎn)或資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不僅僅是所有權(quán)，還包括占有權(quán)、使用權(quán)、控制權(quán)、經(jīng)營權(quán)等各種權(quán)能。各種不同的產(chǎn)權(quán)權(quán)能既可以是同一個主體，也可以由不同主體共同分享。就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)主體來講，至少包括三個層次。

一是所有權(quán)主體。在農(nóng)地“三權(quán)分置”和宅基地“三權(quán)分置”中都強(qiáng)調(diào)落實所有權(quán)，但是，所有權(quán)主體是集體經(jīng)濟(jì)組織還是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員即村民？無論是從理論上還是從制度上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不是一個具有法人資格的經(jīng)濟(jì)主體，絕大多數(shù)情況下就是村民小組或村委會，然而村民小組或村委會是村民自治組織，而非經(jīng)濟(jì)組織；從本質(zhì)上看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是以戶籍為基礎(chǔ)所確認(rèn)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，即村民的經(jīng)濟(jì)，比如農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的享有者為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，本質(zhì)上是成員權(quán)的體現(xiàn)；宅基地中資格權(quán)的享有者也是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，本質(zhì)上也是成員權(quán)的體現(xiàn)。

二是所有權(quán)行使的代表，即村干部。無論是農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)還是宅基地的資格權(quán)和使用權(quán)，發(fā)包方理論上是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但實際上通常是村民小組或村委會，而其代表通常是村民小組組長或村委會主任。這意味著集體經(jīng)濟(jì)組織成員將所有權(quán)委托給了村干部。

三是承包經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)主體。村民擁有農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)以及擁有宅基地的資格權(quán)和使用權(quán)。對于各類經(jīng)營性資產(chǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可能通過發(fā)包等形式將使用權(quán)讓渡給相應(yīng)主體。另外，村民在擁有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，保留承包權(quán)而將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他主體，經(jīng)營權(quán)的獲得者也會成為新的產(chǎn)權(quán)主體。

明晰產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)能及其收益

明晰產(chǎn)權(quán)的核心是明確各產(chǎn)權(quán)主體所享有的權(quán)能及其收益，不論是農(nóng)地的“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”，還是宅基地的“落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，實際上都是為了明確不同產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)能。就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)能而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是所有權(quán)主體，而農(nóng)戶是實際上的所有權(quán)主體，但是其所有權(quán)的行使是委托給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使的，所以農(nóng)戶作為實際上的所有權(quán)主體并不能夠像其他私人物品的所有權(quán)人那樣行使所有權(quán)并獲得收益，而是通過其對農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)和宅基地的資格權(quán)體現(xiàn)出來的。

農(nóng)戶對農(nóng)地和宅基地的產(chǎn)權(quán)收益一是通過直接經(jīng)營和使用體現(xiàn)出來，二是通過放活經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，特別是在轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)時體現(xiàn)得最為清晰。對于農(nóng)村集體所有的非經(jīng)營性資產(chǎn)主要由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)，其產(chǎn)生的收益通常是非經(jīng)濟(jì)的社會性收益，一般不體現(xiàn)特定產(chǎn)權(quán)主體的收益。農(nóng)村集體所有的經(jīng)營性資產(chǎn)也主要是通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)，但是其占有權(quán)、控制權(quán)和使用權(quán)由受讓者行使，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)收益通過承包費或租金等形式體現(xiàn)出來，占有權(quán)等的受讓者通過經(jīng)營活動產(chǎn)生的利潤獲得收益。明確各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)能及其收益，是激勵所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等各主體行使相應(yīng)權(quán)能并從中收益的基礎(chǔ)，也只有在此基礎(chǔ)上各產(chǎn)權(quán)主體才能實現(xiàn)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，同時，這也對各產(chǎn)權(quán)主體形成有效約束，避免其侵害其他產(chǎn)權(quán)主體及集體的利益。

對各種產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)能和收益進(jìn)行保護(hù)

有力的產(chǎn)權(quán)保護(hù)是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，也是政府的重要職能。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，保護(hù)各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)能行使及其收益，讓各產(chǎn)權(quán)主體形成穩(wěn)定的預(yù)期，才能夠?qū)⑥r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的各類資產(chǎn)配置到最有效率的用途上，發(fā)揮最大效能，從而發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

股份合作制是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)明晰和行使最有效的形式

2018年的中央一號文件中明確提出了“加快推進(jìn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。推動資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實現(xiàn)形式和運行機(jī)制”。不僅經(jīng)營性資產(chǎn)可以進(jìn)行股份合作制改革，土地等也可以進(jìn)行股份合作制改革，這既符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系建立的需要，也是發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要途徑。無論是從國內(nèi)外農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢還是中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施來看，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系、發(fā)展各種形式的規(guī)模農(nóng)業(yè)都是必然趨勢，保障農(nóng)戶的承包權(quán)、放活土地的經(jīng)營權(quán)并非必須通過土地的物理空間和自然空間來體現(xiàn)，也可以通過土地資本化來體現(xiàn)，即農(nóng)戶擁有農(nóng)地的承包權(quán)但并非固定于實際的農(nóng)地，可以只是一種權(quán)利，將承包權(quán)轉(zhuǎn)化為對土地的股權(quán)，通過股權(quán)收益來體現(xiàn)。這樣，土地作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)最重要的組成部分，既落實了集體所有權(quán)，又保障了農(nóng)戶的承包權(quán)，還放活了經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)了帕累托改進(jìn)。同時，通過土地的股份合作制改革，讓土地的資本價值得以體現(xiàn)和顯現(xiàn)，而不是除了耕作之外就沒有價值。

總之，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是中國特色社會主義公有制的重要組成部分，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，需要以產(chǎn)權(quán)明晰為基礎(chǔ)，以股份合作制為實現(xiàn)形式，形成有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的產(chǎn)權(quán)制度，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實施，確保全面建成小康社會。

【本文作者為山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究院教授、《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》編輯部主任；本文系山東大學(xué)人文社科青年團(tuán)隊項目“工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷與土地流轉(zhuǎn)” （項目編號：IFYT17028）的階段性成果】

責(zé)編：蔡圣楠 / 臧雪文（見習(xí)）