【摘要】應急管理部成立之后，中國的綜合應急管理體系從強調全災害管理走向重視全過程管理，這是新時代國家應急管理創(chuàng)新發(fā)展的主邏輯。從體制上看，新時代應急管理創(chuàng)新發(fā)展的關鍵是建立和完善以應急管理部為牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡。從機制上看，新時代應急管理創(chuàng)新發(fā)展的關鍵是流程重塑，從準備、預防、減緩、響應和恢復五個環(huán)節(jié)全面優(yōu)化應急管理的運行機制。
【關鍵詞】應急管理 應急管理部 全災害管理 全過程管理 綜合應急管理
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.05.001
從泛指的意義來看，新時代應急管理主要是指中國共產(chǎn)黨十九大之后的應急管理實踐。中國共產(chǎn)黨十九大報告指出，中國特色社會主義進入了新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民日益增長的美好生活需要也包括對于安全的需要，新時代應急管理要能夠滿足人民日益增長的安全需要。在這種意義上，應急管理是以安全為目標的治理，即廣義應急管理，涵蓋的范圍相對寬泛。[1]從特指的意義來看，新時代應急管理主要是指應急管理部成立之后的應急管理實踐，僅針對自然災害和事故災難，是以應急管理部職能為限定的應急管理。這是狹義應急管理。廣義應急管理涵蓋狹義應急管理。限于篇幅，本文主要討論狹義應急管理，且聚焦于應急管理體制機制創(chuàng)新發(fā)展的關鍵議題。在本文中，體制主要指應急管理的組織結構，機制主要指應急管理的運行過程。體制要通過機制來發(fā)揮作用，機制要在體制的約束下運行，二者互為依托。
國家應急管理創(chuàng)新發(fā)展的主邏輯：從全災害管理到全過程管理
應急管理部成立之后，應急管理的外延雖然發(fā)生了顯著的變化，但仍屬于第二代應急管理體系。為厘清國家應急管理創(chuàng)新發(fā)展的主邏輯，有必要對中國應急管理體系的演化過程和趨勢作一個總體性描述。
第一代應急管理體系的主要特點是分災種管理。[2]實際上，自1949年中華人民共和國成立至2003年“非典”之前，官方文獻、理論研究和媒體報道都極少使用“應急管理”的概念表述。對這一時期的相關實踐更準確的表述應該是“災害管理”。從體制機制來看，分災種管理主要有四個特征。
一是不完整單部門負責制。例如，水利部門主要負責洪澇災害的防范和應對，氣象部門主要負責氣象災害的預報和監(jiān)測，地震部門主要負責地震災害的預報和監(jiān)測，民政部門主要負責災后的生活救助，安監(jiān)部門主要負責安全生產(chǎn)事故的預防、救援和調查。這里所說的“不完整”，主要是指災害管理在制度上缺乏整體設計，僅對洪水和地震的管理相對成熟。
二是臨時性指揮部機制。在國家層面，主要有三大臨時性指揮部：國家防汛抗旱總指揮部、國務院抗震救災指揮部和國家森林防火指揮部。這些指揮部的設立可以在一定程度上彌補單部門負責制的缺陷，提升防汛抗旱、抗震救災和森林滅火中的對多部門進行協(xié)調的能力。
三是外生性減災機制。在聯(lián)合國“國際減災十年”活動的倡導下，中國也成立了國際減災十年委員會，并在“國際減災十年”活動結束之后更名為中國國際減災委員會，2005年更名為國家減災委員會（簡稱“國家減災委”）?？梢?，在2003年“非典”之前，中央政府已開始重視防災減災，然而由于地方政府缺乏內生動力，防災減災的效果并不理想。
四是重大自然災害的中央“兜底”機制。地方政府在自然災害管理中責任模糊，相應的機構設置也不健全。一旦發(fā)生重大自然災害，救災主要依靠中央“兜底”，地方政府缺乏開展防災減災的動力。
從總體上評判，分災種管理主要是一種事后“修補”模式，既有顯著不足，也有貢獻，尤其在應對1976年“唐山大地震”、1998年“長江流域洪水”等重大自然災害中發(fā)揮了作用。
第二代應急管理體系的主要特點是綜合化管理。[3]2003年“非典”之后，中國開始建設以“一案三制”（應急預案、應急體制、應急機制和應急法制）為核心的應急管理體系，統(tǒng)一應對包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件在內的各類突發(fā)事件。在這一時期，“突發(fā)事件”“應急管理”等概念開始頻繁見諸官方文獻、理論研究和媒體報道。以“一案三制”為核心的應急管理體系是對第一代應急管理體系的發(fā)展，既大部分保留了分災種管理的體制機制，又進行了適度的擴展和創(chuàng)新。對照來看，綜合化管理的體制機制也主要有四個特征。[4]
一是相對完整的事前單部門負責制。在第一代應急管理體系的基礎上，單部門負責制的適用范圍擴大。除水利、氣象、地震、民政、安監(jiān)等部門外，衛(wèi)生、公安、外交乃至人民銀行等金融部門都被賦予突發(fā)事件應急管理的職責，從而形成了相對完整的分類管理體系。這里所說的“事前”，主要是指在突發(fā)事件發(fā)生之前。分類管理部門需要在突發(fā)事件發(fā)生之前做好預防和準備工作。
二是高度統(tǒng)一的事后政府負責制。2007年發(fā)布的《突發(fā)事件應對法》規(guī)定：突發(fā)事件發(fā)生之后，在中央由國務院，在地方由各級人民政府統(tǒng)一負責各類突發(fā)事件的應對。2008年“汶川地震”之后，主要在市、縣兩級，實踐中由各級黨委直接統(tǒng)一負責各類突發(fā)事件的應急響應。因此，這里所說的“政府”是指廣義的“政府”，并不僅指《突發(fā)事件應對法》作為行政法適用的各級行政部門。
三是附屬式綜合協(xié)調機制。為加強突發(fā)事件應急響應中對不同職能部門的協(xié)調，通常由各級人民政府在其辦公廳內設應急管理辦公室（簡稱“應急辦”）。這里所說的“附屬式”，主要是指應急辦在行政層級上低于相關職能部門，只能依托各級人民政府辦公廳的行政權威才能有效開展協(xié)調工作。因此，在實踐中，應急辦的主要職能是應急值守，綜合協(xié)調職能發(fā)揮得并不充分。
四是屬地化的“責任下沉”機制。突發(fā)事件按照一些主客觀指標被劃分為四個等級，響應主體分別對應于國務院、?。ㄖ陛犑校?、市（區(qū)）、縣各級人民政府，國務院只需要對特別重大或需要其協(xié)調的重大突發(fā)事件作出應急響應，其他級別的突發(fā)事件則由地方政府按照“屬地管理為主”的原則來進行應對。
從總體上評判，以“一案三制”為核心的應急管理體系有整體性設計，覆蓋面廣，雖然仍存在許多不足，但對成功應對2008年“汶川地震”、2010年“玉樹地震”“舟曲特大泥石流”、2013年“蘆山地震”和2014年“魯?shù)榈卣?rdquo;等重大自然災害功不可沒。
應急管理部成立之后，中國應急管理體系的綜合化又可以細分為兩個階段：一是以“一案三制”為核心的應急管理體系；二是以應急管理部為牽頭組織的應急管理體系。這兩個階段都屬于綜合應急管理的范疇，都是在綜合性和專業(yè)性之間進行取舍和權衡。[5]
在理論上，“綜合應急管理”（Comprehensive Emergency Management, CEM）作為一個專門的概念，最初主要見于美國的應急管理研究和實踐。1979年，美國州長協(xié)會（National Governors Association, NGA）在題為《綜合應急管理：州長指南》（Comprehensive Emergency Management: A Governor's Guide）的研究報告中，初步提出了CEM的基本框架：全災害管理、全過程管理與多主體參與。其中，最為核心的理念創(chuàng)新是全過程管理，即將應急管理視為一個包括了減緩（mitigation）、準備（preparedness）、響應（response）和恢復（recovery）四階段的循環(huán)周期。[6]同年，主要基于“三里島事件”（Three Miles Island Incident）的教訓，美國成立聯(lián)邦緊急事務管理署（Federal Emergency Management Agency, FEMA），將應急管理從主要由州一級政府負責的地方事務上升為聯(lián)邦政府的職能。[7]FEMA成立后，將CEM作為推動應急管理實踐的理論基礎。至20世紀90年代，F(xiàn)EMA通過發(fā)展多組織合作網(wǎng)絡，有效地推動了災害的減緩，在很大程度上實現(xiàn)了綜合應急管理強調的全過程管理。[8]也正因為如此，F(xiàn)EMA在克林頓政府的第二任期成為美國聯(lián)邦政府內閣部門，綜合應急管理也成為一種被其他國家仿效的成功模式。[9]
2003年“非典”之后，中國以“一案三制”為核心的應急管理體系部分地借鑒了美國FEMA的體制和機制，雖然表述方式不同，但同樣也強調全災害管理、全過程管理與多主體參與。然而，在實踐中，全災害管理和全過程管理很難同時實現(xiàn)，且全過程管理的實現(xiàn)難度要遠遠高于全災害管理。[10]換言之，綜合應急管理的實現(xiàn)是一個漸進的過程，全災害管理和全過程管理是這一過程的兩個重要節(jié)點。至于多主體參與，則是相對恒定的維度，無論是全災害管理還是全過程管理，都需要多主體參與。應急管理部成立之后，應急管理的外延顯著縮小，僅針對自然災害和事故災難，全災害管理的特征弱化；與此同時，人民對美好生活的需要迫使應急管理不僅要重視事后的響應和恢復，更要重視事前防災減災和安全管理，全過程管理的特征得以強化。
從全災害管理走向全過程管理是綜合應急管理發(fā)展的一般趨勢。不僅中國，美國也是如此。FEMA在成立早期，為配合里根內閣“星球大戰(zhàn)”計劃，F(xiàn)EMA試圖同時兼顧自然災害管理和民防（主要是應對可能的核打擊）。其結果是，預想的核打擊并未發(fā)生，頻繁發(fā)生的自然災害和事故災難卻造成了巨大的損失，而政府的應急管理收效甚微。在20世紀80年代，F(xiàn)EMA因此而備受詬病。直到1994年，F(xiàn)EMA進行內部機構改革，剝離民防職能，將主要精力轉向災害的減緩，并在應急管理實踐中取得良好的效果，這才贏得了美國政府、公眾和國際學界的一致認可。
另一方面，在過去的十余年中，以“一案三制”為核心的應急管理體系在一些領域實踐效果不佳，但“功夫在事外”，另外三項重大實踐在客觀上分流了應急管理的部分職責，為應急管理“瘦身”并從全災害管理走向全過程管理創(chuàng)造了有利條件。
一是社會治理創(chuàng)新。“社會管理創(chuàng)新”正式提出于中國共產(chǎn)黨十六屆四中全會，“社會治理創(chuàng)新”則正式提出于中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會。社會治理創(chuàng)新是對社會管理創(chuàng)新的發(fā)展。社會治理創(chuàng)新作為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的重要維度，主要由中央政法委負責。通過持續(xù)不斷的努力，尤其是自中央“兩辦”2009年發(fā)布《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》和2012年發(fā)布《關于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估的指導意見》以來，群體性事件的高發(fā)態(tài)勢得到有效遏制，社會泄憤類群體性事件大為減少。就此而言，社會治理創(chuàng)新為將社會安全類突發(fā)事件的應對剝離出應急管理提供了支撐。
二是“總體國家安全觀”的實踐。中國共產(chǎn)黨十八大提出“總體國家安全觀”，將十五種安全威脅都上升到國家安全高度。其中，“生態(tài)安全”也被上升到國家安全高度，并由此開展“鐵腕治污”，主要由環(huán)保部門負責，在一定程度上減少了因“霧霾”造成的生態(tài)安全風險。以“一案三制”為核心的應急管理體系并未將生態(tài)環(huán)境類突發(fā)事件單獨作為一類，但近些年地方政府針對“霧霾”等生態(tài)環(huán)境類突發(fā)事件開展了大量的應急管理實踐，因此有研究者認為應該將環(huán)境類突發(fā)事件單獨作為一類納入應急管理體系。在這種意義上，“總體國家安全觀”的實踐為將生態(tài)環(huán)境類突發(fā)事件的應對剝離出應急管理提供了支撐。
三是防范和化解重大風險。中國共產(chǎn)黨十九屆三中全會提出，防范和化解重大風險（尤其是系統(tǒng)性金融風險）是未來三年工作的重中之重。其中，防范和化解系統(tǒng)性金融風險主要由2017年成立的金融穩(wěn)定與發(fā)展委員會負責。這在一定程度上降低了因地方債、房地產(chǎn)泡沫、P2P“爆雷”“跑路”等造成經(jīng)濟危機的概率。在以“一案三制”為核心的應急管理體系中，經(jīng)濟類突發(fā)事件被作為社會安全事件的一個子類。有研究者曾預見到，經(jīng)濟危機應作為第五類事件。[11]在這種意義上，防范和化解重大風險為將經(jīng)濟類突發(fā)事件的應對剝離出應急管理提供了支撐。
此外，從國際經(jīng)驗來看，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的主體通常都是衛(wèi)生部門和疾控中心，將其獨立于應急管理部職能符合現(xiàn)實需要。
國家應急管理體制的創(chuàng)新發(fā)展：優(yōu)化多主體協(xié)同網(wǎng)絡
在綜合應急管理的框架之下，無論是全災害管理還是全過程管理，都離不開多主體參與。應急管理多主體參與的核心是多主體協(xié)同，這也是應急管理與常態(tài)管理的根本不同。[12]如果借用復雜性理論（complexity theory）的概念來描述，應急管理適用于社會系統(tǒng)的失序狀態(tài)，而常態(tài)管理適用于社會系統(tǒng)的有序狀態(tài)。由常態(tài)管理向應急管理的切換源于社會系統(tǒng)由有序狀態(tài)向無序狀態(tài)的轉化，而由應急管理向常態(tài)管理的復歸則源于社會系統(tǒng)由無序狀態(tài)向有序狀態(tài)的轉化。[13]在常態(tài)管理中，由于受社會系統(tǒng)既有結構的約束，各行動主體只能在各自的職能范圍內展開行動。在應急管理中，社會系統(tǒng)的既有結構被打破，各行動主體難以按照既定職能開展行動，而只能通過相互之間的信息交互來彼此適應，最終達成協(xié)同行動，實現(xiàn)社會系統(tǒng)的結構重建，驅動社會系統(tǒng)從無序回歸有序。
從主體之間的關系來看，常態(tài)管理主要基于科層結構，而應急管理主要基于網(wǎng)絡結構。這主要是因為，突發(fā)事件往往超出預期，尤其是資源需求的峰值往往超出制度化應急管理體系的資源儲備能力，需要非制度化行動主體的參與，通過增加資源的冗余的方式提升應急管理系統(tǒng)的韌性（resilience）。這些非制度化行動主體在理論上被稱為“突生組織”（emergent organization）或“突生群體”（emergent groups），既包括一些不在制度化應急體系之內的政府組織，也包括各類社會組織和志愿者。[14]而且，突發(fā)事件的規(guī)模越大，損失越嚴重，“突生組織”和“突生群體”所占的比重越大，功能越重要。[15]此外，因為突發(fā)事件的非預期性，行動主體往往難以按照預設的規(guī)則和策略展開行動，而不得不依賴于臨機決策（improvisation）。在這種情況下，各行動主體之間，即便是政府各部門之間，也只能通過橫向的信息交互而不是縱向的信息下達來相互適應，從而形成部門間合作網(wǎng)絡。
純粹的網(wǎng)絡結構雖然更具適應能力，但往往缺乏效率，且責任不固定。在應急狀態(tài)下，由于時間壓力，應急管理旨在盡快控制事態(tài)，要求責任明確、執(zhí)行高效，因此不可避免地存在著集中化的動力。[16]這樣一來，在組織結構上，應急管理難以完全脫離科層結構而單獨存在，而是復合了科層結構的網(wǎng)絡結構。[17]
在一個復合了科層結構的網(wǎng)絡結構中，多主體協(xié)同的難度隨行動主體的數(shù)量規(guī)模和異質性的增加而顯著增加。由分災種管理向以“一案三制”為核心的應急管理體系的演化是一種增量式改革，不但原有機構都得以保留，還增設了一些新的機構。因此，在以“一案三制”為核心的應急管理體系中，與應急管理相關的行動主體在數(shù)量規(guī)模和異質性上都顯著增加，與此同時，實現(xiàn)多主體協(xié)同的難度也大為增加。在過去十余年的實踐中，這也一直是以“一案三制”為核心的應急管理體系在體制上的重要缺陷。例如，在重大自然災害的應急響應中，通常至少需要協(xié)調分別隸屬于水利、氣象、地震、民政、公安、武警（消防）、安監(jiān)、衛(wèi)生、應急辦乃至人民解放軍等不同部門或體系的多個行動主體的參與，這些行動主體不僅在數(shù)量上規(guī)模龐大，制度背景、工作方式和組織文化更是差異巨大，他們在災前又缺乏協(xié)同演練，災后很難在短時間之內實現(xiàn)高效率的協(xié)同行動。
應急管理部的成立減少了行動主體的數(shù)量規(guī)模，降低了行動主體的異質性，從而可以在一定程度上提高多主體協(xié)同的效率。根據(jù)國務院發(fā)布的機構改革方案，國家安監(jiān)總局、國務院應急辦、國家抗震救災指揮部、國家防汛抗旱總指揮部、國家森林防火指揮部和國家減災委的相關職能需要整合，公安部的消防管理職責、民政部的救災職責、國土資源部的地質災害防治、水利部的水旱災害防治、農業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火職責均需要移交至應急管理部。[18]按照這一方案進行改革，應急管理涉及的行動主體的數(shù)量大為減少，這些部門因為合并或職能移交而成為同一個部門，制度背景、工作方式和組織文化的差異性也大為降低。
在應急管理部成立之后，中國的應急管理體系在體制上主要體現(xiàn)為以應急管理部為牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡。這是復合了科層結構的網(wǎng)絡結構，而非純粹的科層結構或網(wǎng)絡結構。應急管理在體制上創(chuàng)新的關鍵就是發(fā)展和完善以應急管理部為牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡，降低多主體協(xié)同的難度，提升多主體協(xié)同的效率。這至少需要從三個層面著手。
第一，從短期來看，要縮短內部整合周期。六個機構整體并入應急管理部，六個部門的相關職能移交至應急管理部，這些部門和職能之間的整合需要時間。這種整合不僅包括人員、物資和裝備的整合，也包括組織文化和思維習慣的整合，后者尤其需要時間。參照美國的實踐，F(xiàn)EMA內設機構和各項職能的整合花了十余年時間。耗時如此之長，固然與FEMA當時所處的時代情境有關，但也顯示了部門內部磨合的難度。在應急管理部的內部整合中，消防脫離武警序列向綜合應急救援隊伍的順利轉制至關重要。從應急救援的需要來看，消防綜合化、職業(yè)化和專業(yè)化是大勢所趨，如何既能實現(xiàn)消防隊伍綜合化、職業(yè)化和專業(yè)化，又能繼承武警官兵不畏犧牲的獻身精神，是成功轉制的關鍵。
第二，從中期來看，要高度重視外部協(xié)同。應急管理部的職能雖然聚焦于自然災害和事故災難，但這并不意味著應急管理部可以獨自應對全部的自然災害和事故災難。無論是應對自然災害還是事故災難，應急管理部至少都需要與掌握電力、電信、石油等關鍵基礎設施的國有企業(yè)合作，而這些國有企業(yè)并不直接隸屬于應急管理部。此外，應急管理部還可能需要與自然資源部等其他部委、社會組織開展合作。相比于應急辦，應急管理部作為國務院組成部門，一方面行政權威更高，更有能力協(xié)調其他行動主體；但另一方面由于脫離了國務院辦公廳，難以直接借助國務院辦公廳在綜合協(xié)調上的行政權威，而不得不借助于更高的行政權威。當然，在跨部門合作中，行政權威僅是其中一種協(xié)調機制，組織的開放程度和人際信任也都是重要的輔助因素。
第三，從長期來看，要積極探索風險治理。這是應急管理部在體制創(chuàng)新上面臨的最大挑戰(zhàn)，也是長期以來一直最難解決的問題，需要在更為基礎的層面予以解決。自然災害防災減災的職責主要在地方政府，在當前的財政體制和政績考核機制下，地方政府普遍缺乏開展防災減災的動力。事故災難安全管理的主體責任在企業(yè)，在社會發(fā)展的現(xiàn)階段，少有企業(yè)愿意主動配合政府監(jiān)管以降低安全生產(chǎn)風險，不少企業(yè)甚至想方設法來逃避政府監(jiān)管。這些都是長期存在的問題，并不會因為應急管理部的成立而直接得到解決。至于綜合性風險管理，雖然短期有效，但尚缺乏長效機制。因此，如何改革財政體制和政績考核機制、推動地方政府開展防災減災、激發(fā)企業(yè)進行自我監(jiān)管、發(fā)展綜合性風險管理，這些都是發(fā)展和完善以應急管理部為牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡需要解決的棘手問題。
國家應急管理機制的創(chuàng)新發(fā)展：流程重塑
從全災害管理到全過程管理的轉變必然要求應急管理部重塑應急管理的流程。應急管理的流程定義了應急管理的運行機制。
在過去十余年的實踐中，應急管理主要強調響應。這是以“一案三制”為核心的應急管理體系的主要成績，但僅重視事后響應也是其主要不足。事后響應的效果遠遠不如事前防范，畢竟人員傷亡、財產(chǎn)損失和社會失序等都是不可逆的社會后果。從理論上看，由于應急響應并不能從根本上減少自然災害或事故災難，隨著時間的推移，應急響應的高投入與低收益必然形成鮮明的對比，導致應急響應的邊際效益遞減。[19]在實踐中，2015年下半年集中發(fā)生的“東方之星”沉船、天津濱海新區(qū)?；穫}庫爆炸和深圳光明新區(qū)特大滑坡三起突發(fā)事件均顯示，僅應急響應已經(jīng)難以滿足人民日益增長的安全需要。與“汶川地震”等自然災害不同的是，這三起突發(fā)事件完全是可以避免的。這三起突發(fā)事件的相繼發(fā)生以及造成的重大損失，也是應急管理部成立的重要動因。
關于應急管理全過程的理論表述并不少，但在綜合應急管理的實踐中真正得到應用的表述主要有三種。一是美國“FEMA版表述”。在“綜合應急管理”最初的理論表述中，應急管理的全過程包括四個階段：減緩、準備、響應、恢復。二是美國“DHS版表述”。2001年“9.11”事件之后，隨著FEMA被整合進DHS，應急管理的全過程也被整合進國土安全的全過程，分為五個階段：準備（preparedness）、預防（prevention）、保護（protection）、響應（response）和恢復（recovery）。[20]三是中國“‘一案三制’版表述”。《突發(fā)事件應對法》對應急管理全過程的表述為：預防與準備、預警與監(jiān)測、救援與處置、善后與恢復。
這三種表述既各有優(yōu)點，也各有缺陷。從根源來看，突發(fā)事件可以劃分為兩種類型：一是主要由客觀原因造成的自然災害，如地震、洪水、臺風等；二是主要由主觀原因造成的事故災難，如火災、爆炸、?；沸孤兜取Ｇ耙活愅ǔｋy以預防，但可以盡量減少損失；后一類完全是可以預防的。從這一角度看，“FEMA版表述”的優(yōu)點在于強調了對于自然災害的減緩，但對于“9·11”事件等由主觀原因造成的突發(fā)事件缺乏針對性。“DHS版表述”的優(yōu)點是強調了“預防”和“保護”，這有利于“反恐”，但刪除“減緩”卻不利于對自然災害的管理。美國2005年“卡特里娜”颶風（Hurricane Katrina）應急管理的失敗與此不無關聯(lián)。“‘一案三制’版表述”的優(yōu)點是相對全面、適用范圍廣，但對應急管理的運行機制缺乏深入研究，將預防與準備合并為同一個階段既弱化了預防，也弱化了準備。至于預警和監(jiān)測，則都已經(jīng)進入了響應的范疇，且將其單獨作為一個階段并不具備廣泛的適用性。
綜合上述三種表述的優(yōu)點，同時結合應急管理部的職能范圍，本文初步提出一個修正的全過程管理的理論表述，包括五個階段：準備、預防、減緩、響應、恢復。這五個階段共同構成了一個完整的應急管理流程，如下圖所示。
準備是應急管理的起點。新時代應急管理機制的創(chuàng)新發(fā)展要進一步提升應急管理準備的實效，有四點需要特別關注。一是提升應急預案的有效性。應急預案雖然在總量上已經(jīng)實現(xiàn)了“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋，但在體系結構、編制質量、演練上仍然存在著巨大的提升空間。從體系結構來看，要切實解決過去普遍存在的“專項預案簡化為部門預案”的問題，修訂或重新編制各類專項應急預案，應急管理部要在專項預案的修訂和編制中發(fā)揮主導作用。[21]從編制質量上看，要切實解決過去普遍存在的應急預案文本簡單復制的問題，在應急預案的編制程序中增加和強化風險評估環(huán)節(jié)。在預案演練上，要切實解決過去普遍存在的“不敢演練”“演練走過場”的問題，提升應急預案演練的實效。二是進一步加強應急救援隊伍建設。在綜合性應急救援隊伍的建設上，要在實現(xiàn)消防隊伍順利轉制的基礎上，加快探索消防隊伍的綜合化、職業(yè)化和專業(yè)化，建立適應于綜合化、職業(yè)化、專業(yè)化消防隊伍發(fā)展的人力資源管理體系。在志愿性應急救援隊伍的建設上，要加快推動第一響應人隊伍的建設，切實提高志愿者參與應急管理的有效性。三是發(fā)展應急產(chǎn)業(yè)，提升應急裝備和應急救援的科技含量。加大財政投入，引入市場機制，優(yōu)先發(fā)展地震預警、航空救援，擴展衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)分析在應急管理中的應用。四是提升應急管理宣教的實效，切實增強公眾自救互救能力。探索應急管理的學歷教育，借鑒FEMA與美國公共管理學院聯(lián)盟（NASPP）合作培養(yǎng)應急管理專業(yè)人才的經(jīng)驗，將應急管理納入大專院校教學體系。按照應急管理實踐需要的核心能力，建立和優(yōu)化應急管理在職培訓課程體系。改革應急管理社會宣教方式和科普場館運營模式，引入市場性機制，提升應急管理社會宣教和科普場館運營的實效。
預防主要針對事故災難。在安全管理中，對于“安全”（safety）的內涵有兩種基本的理解：一是不發(fā)生事故；二是將風險控制在可以接受的水平。[22]第二種理解已經(jīng)超越第一種理解占據(jù)主導地位。因此，預防的關鍵是將風險控制在可以接受的水平，這就需要“多管齊下”，共同發(fā)力。一是提升政府監(jiān)管的實效，減少政府監(jiān)管的盲區(qū)、不作為和腐敗“尋租”空間。二是激發(fā)企業(yè)的自我監(jiān)管，探索驅動企業(yè)自我監(jiān)管的市場性機制，強化企業(yè)進行自我安全監(jiān)管的意愿和能力。預防也可針對自然災害，主要是指對人與自然關系的反思，減少人類行為對自然環(huán)境的破壞，加強生態(tài)修復和保護，盡可能地消除孕災環(huán)境。三是鼓勵社會監(jiān)管，借鑒美國《社區(qū)知情法案》的實施經(jīng)驗，探索基于危險源公示和內部舉報人制度的社會監(jiān)管。
減緩主要針對自然災害。在自然災害學的語境中，風險（risk）＝危害（hazards）*脆弱性（vulnerability）。其中，脆弱性既包括物理脆弱性，也包括社會脆弱性。要在最大程度上減少自然災害造成的損失，就要同時降低物理脆弱性和社會脆弱性。降低物理脆弱性的關鍵是提升建筑物和關鍵基礎設施抗震、防風等設防等級，保障建筑質量。降低社會脆弱性的關鍵是減少易災區(qū)域的人口聚集。減緩也可針對事故災難，確保危險化學品儲存和生產(chǎn)區(qū)域與居民生活區(qū)的安全距離，努力改變“化工圍城”“城圍化工”的現(xiàn)狀。
響應永遠是應急管理的重點。重視預防和減緩并不意味著響應的重要性下降。由于自然災害和事故災難的不確定性，響應永遠是應急管理的重點。僅重視應急響應固然不行，但不重視應急響應也不行。應急響應可以迅速控制事態(tài)，盡可能地降低自然災害和事故災難造成的損失。通過十余年的實踐，應急響應雖然取得了顯著的進展，但仍存在著巨大的改進空間，其中的關鍵是要提升應急指揮的科學性。在實踐中，應急響應對于政治性的考慮通常大于對于科學性的尊重。從總體上看，中國體制的特點是高效的政治動員，其有利的一面是“一方有難，八方支援”“集中力量辦大事”，不利的一面則是容易過度動員、運動式治理、成本過高。2008年“汶川地震”之后，中國探索了軍地聯(lián)合的雙指揮部機制。2013年“蘆山地震”之后，中央政府適度退后，開始強調屬地政府在應急指揮中的主導角色。[23]應急管理部成立之后，還需要繼續(xù)探索適合于中國情境的應急指揮機制，一方面既要發(fā)揮政治動員的優(yōu)勢，另一方面又要科學理性。
恢復既是終點也是起點。“汶川地震”災后恢復的實踐探索顯示，自然災害災后恢復的關鍵是可持續(xù)性，即當外部援助終止后，受災區(qū)域當?shù)卣途用窨梢宰粤Ω＿@就不僅要關注受災區(qū)域的物理重建（physical reconstruction）和社會系統(tǒng)的重建，還要推動防災減災，發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，改善環(huán)境和當?shù)鼐用竦纳顥l件，實現(xiàn)社區(qū)改良（community betterment），促進受災區(qū)域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。[24]事故災難災后恢復的核心是建立科學的調查與問責機制。2011年“甬溫線動車事故”之后，災后調查的開放性顯著增強，但追究責任和查明原因相互混雜，不利于改進問題。應急管理部成立之后，還需要繼續(xù)完善災后調查與問責機制，切實做到科學調查、精準問責，真正做到從災難中學習。
結語
在風險社會的背景下，對于安全的需要是人民日益增長的美好生活需要的關鍵部分。新時代應急管理的創(chuàng)新發(fā)展要提升國家治理滿足人民日益增長的安全需要的能力。在“綜合應急管理”的框架之下，中國的應急管理正在從強調全災害管理到重視全過程管理、從實現(xiàn)“全面覆蓋”到追求“深入有效”、從強調綜合性到重視專業(yè)化轉變。這就需要以應急管理部為中心建立和完善多主體協(xié)同網(wǎng)絡，降低多主體協(xié)同的難度，提升多主體協(xié)同的效率；重塑應急管理流程，從準備、預防、減緩、響應和恢復五個環(huán)節(jié)全面優(yōu)化應急管理的運行機制。相比而言，體制創(chuàng)新的空間小，機制創(chuàng)新的空間大。在應急管理部成立之后，應急管理在體制創(chuàng)新上已經(jīng)實現(xiàn)重大進展，下一步的工作則更有賴于機制創(chuàng)新，這亟待加強探索。為此，實務界和理論界需要加強合作，共同推動新時代國家應急管理事業(yè)的良性發(fā)展。
（本文系國家社科基金重點項目“新興風險與公共安全體系的適應能力研究”和國家社科基金重大專項“防范和化解重大風險研究”的階段性成果，項目編號分別為：13AGL009、17VZL018）
注釋
[1]張海波、童星：《廣義應急管理的理論框架》，《風險災害危機研究》（總第8輯），2018年第2期，北京：社會科學文獻出版社。
[2][3]高小平：《綜合化：政府應急管理體制改革的方向》，《行政論壇》，2007年第2期，第24～30頁。
[4]關于以“一案三制”為核心的應急管理體系在體制機制上的主要特點，《突發(fā)事件應對法》雖然有明確界定——統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地響應為主，但通過十余年的實踐來看，這些界定并不符合實際。
[5]高小平：《整體性治理與應急管理：新的沖突與解決方案》，《公共管理與政策評論》，2018年第6期。
[6]National Governor's Association Center for Policy Research, Comprehensive Emergency Management: A Governor's Guide, Washington, D.C., May 1979.
[7]Peter May, "FEMA's Role in Emergency Management: Examining Recent Experience", Public Administration Review, 1985 (45), pp. 40-48.
[8]William Waugh and Gregory Streib, "Collaboration and Leadership for Effective Emergency Management", Public Administration Review, 2006, 66(S1), pp. 131-140.
[9]2001年“9·11”事件之后，美國聯(lián)邦政府成立國土安全部（Department of Homeland Security，DHS），F(xiàn)EMA被并入DHS。2005年“卡特里娜”（Hurricane Katrina）之后，F(xiàn)EMA重新被授予在自然災害應急管理中的領導角色，這實際上是對FEMA主導的綜合應急管理的重新認可。
[10]參見張海波、童星：《綜合應急管理：偏離與演化》，《中國社會科學內部文稿》，2018年第6期；童星：《中國應急管理的演化歷程與當前趨勢》，《公共管理與政策評論》，2018年第6期。
[11]薛瀾、鐘開斌：《突發(fā)公共事件分類、分級與分期：應急體制的管理基礎》，《中國行政管理》，2005年第2期。
[12][13]張海波：《風險社會視野中的公共管理變革》，《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學）》，2017年第4期。
[14]Stallings, R. A. and Quarantelli, E. L., "Emergent Citizen Groups and Emergency Management", Public Administration Review, 1985, 45(4), pp. 93-100.
[15]Drabek, T. E. and McEntire, D. A., "Emergent phenomena and the sociology of disaster: lessons, trends and opportunities from the research literature", Disaster Prevention & Management, 2013, 12(2), pp. 97-112.
[16]Donald Moynihan, "The Network Governance of Crisis Response: Case Studies of Incident Command Systems", Journal of Public Administration Research and Theory, 2009, 19(4), pp. 895-915.
[17]Wise, C. R., "Organizing for Homeland Security after Katrina: Is Adaptive Management What's Missing", Public Administration Review, 2010, 66(3), pp. 302-318.
[18]韓自強、張海波：《組建應急管理部的三個重大意義》，《21世紀經(jīng)濟報》，2018年3月16日，第4版。
[19]張海波、童星：《應急管理的結構變化及其理論概化》，《中國社會科學》，2015年第4期。
[20]Patrick Roberts, "A Capacity for Mitigation as the Next Frontier in Homeland Security", Political Science Quarterly, 2009, 124(1), pp. 127-142.
[21]張海波：《中國應急預案體系的結構與功能》，《公共管理學報》，2013年第2期。
[22]朱偉、劉夢婷：《安全概念再認識：從間接到直接》，參見童星、張海波主編：《風險災害危機研究》，北京：社會科學文獻出版社，2017年，第10～24頁。
[23]Zhang, H.B., "The Emergence of An Adaptive Response Network: The April 20, 2013, Lushan, China Earthquake", Safety Science, 2016, 90, pp. 14-23.
[24]Zhang, H.B. and Tao, Z.G., "Evaluating China's Paired-Assistance Policy (PAP) in Response to the Wenchuan Earthquake: A Sustainability Perspective", Sustainability, 2018, 10, p. 3732.
責 編／刁 娜
Innovation and Development of National Emergency Management Institution
and Mechanism in the New Era
Zhang Haibo
Abstract: The establishment of the Ministry of Emergency Management helps to brings about a shift of China's emergency management system away from emphasizing all-hazards management toward achieving all-phases management. This is the inherent logic of the innovation and development of China's emergency management in the new era. In the institutional terms, the key of emergency management innovation is to create a sound multi-party coordination network centering on the Ministry of Emergency Management. In the mechanism terms, the key of emergency management innovation is to reshape the process and comprehensively improve the operation processes including preparedness, prevention, mitigation, response, and recovery.
Keywords: emergency management, Ministry of Emergency Management, all-hazards management, all-phases management, comprehensive emergency management
張海波，南京大學政府管理學院教授、博導，南京大學社會風險與公共危機管理研究中心執(zhí)行主任。研究方向為應急管理（危機管理/風險管理）、公共安全、社會治理。主要著作有《公共安全管理：整合與重構》《中國轉型期公共危機治理》《中國應急管理：理論、實踐、政策》（參著）等。
