摘 要：黨的十九屆四中全會進一步明確了將制度優(yōu)勢轉化為治理效能的要求。制度執(zhí)行力作為將制度優(yōu)勢轉化為治理效能的關鍵，需要引起更多關注和更深入的研究。準確理解制度執(zhí)行力，需要立足于“制度”和“執(zhí)行力”這兩個概念。對此，提升制度執(zhí)行力可以從不斷完善和優(yōu)化制度體系，加強制度執(zhí)行能力建設，全力塑造制度執(zhí)行文化三方面入手。

關鍵詞：制度執(zhí)行力 治理效能 國家治理

【中圖分類號】D62 【文獻標識碼】A

十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》?！稕Q定》闡明了我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢，勾畫了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的時間表和路線圖，進一步明確了將制度優(yōu)勢轉化為治理效能的任務。在此，筆者認為，將制度優(yōu)勢轉化為治理效能的關鍵在于提升制度執(zhí)行力。

如何理解制度執(zhí)行力

從既有理論研究來看，當前，制度執(zhí)行力建設較多圍繞反腐倡廉和黨的制度落實問題開展，研究內(nèi)容主要集中于制度執(zhí)行力的現(xiàn)實意義與表現(xiàn)、影響因素及提升路徑等問題，尚缺乏對制度執(zhí)行力概念的界定。

要準確理解制度執(zhí)行力，就要立足于“制度”和“執(zhí)行力”這兩個概念。在一般意義上，制度就是約束人們行為的一系列規(guī)則，它抑制著人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機會主義行為。制度經(jīng)濟學家諾斯認為，“制度是社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范的講，制度是為人們的相互關系而人為設定的一些制約”，他進而將制度分為三種類型：正式規(guī)則、非正式規(guī)則和這些規(guī)則的執(zhí)行機制。制度執(zhí)行力所關注的“制度”僅指正式制度，是通過強制約束力保證實施，要求人們自覺接受并服從的正式規(guī)范，既體現(xiàn)在宏觀的國家層面，也體現(xiàn)在微觀的組織層面。對“執(zhí)行力”則有“能力說”“效力說”和“合力說”等不同理解，簡而言之，執(zhí)行力在本質上是一個以“結果”為導向的概念，可理解為執(zhí)行主體（組織或個人）完成目標或任務的實際程度?；诖耍贫葓?zhí)行力就是指在特定的社會文化環(huán)境中，正式制度得以落實的程度，它既取決于強制性執(zhí)行主體的執(zhí)行意愿與能力，也取決于執(zhí)行對象的自愿遵行程度。

治理效能的涵義與評價

黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出總體部署，提出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是繼“工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防、科學技術”四個現(xiàn)代化后，我們黨提出的又一個現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標。黨的十九屆四中全會提出把中國的制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能，進一步深化和拓展了全面深化改革的總目標。

從本質上說，國家治理體系就是在黨的領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域的體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度。國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。而國家治理效能，則是管理國家的各項制度在實踐中貫徹執(zhí)行的實際程度，是既定任務和目標的完成程度，也就是制度執(zhí)行力的現(xiàn)實體現(xiàn)。

如何理解國家治理體系、國家治理能力和國家治理效能之間的關系？可以說，這三者是內(nèi)在統(tǒng)一的整體，相輔相成，有機配合，有效銜接。有了好的國家治理體系才能提高治理能力，進而才能充分提升國家治理體系的效能；或者說，國家治理體系是前提，國家治理能力是核心，國家治理效能是結果。

對于國家治理效能，應該由誰來評判、又如何來評判呢？我國是人民當家作主的社會主義國家，正在進行著偉大的社會主義民主政治的實踐，這是黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。其中，黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式。習近平總書記在學習貫徹黨的十九大精神研討班開班式上發(fā)表重要講話指出，“時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”。因此，對國家治理的實際效能，從根本上說，只能由人民來評判。

人民是黨的工作的最高裁決者和最終評判者。黨的執(zhí)政水平和執(zhí)政成效都不是由自己說了算，必須而且只能由人民來評判。當今世界正面臨百年未有之大變局，金融危機的影響并未消散，全球化進程遭遇逆流，新技術、新產(chǎn)業(yè)革命催生發(fā)展理念模式深刻變化，新一輪大發(fā)展大變革大調整迫在眉睫。聚焦國內(nèi)，進入新時代，人民對美好生活的向往更加強烈，期盼著幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶。人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權益是否真正得到了保障，人民是否在共建共享發(fā)展中有更多獲得感、幸福感和安全感，就是檢驗國家治理效能的具體指標。一句話，國家治理效能需要交由實踐來檢驗、交給人民來評判。

將制度優(yōu)勢轉化為治理效能的三個方向

不斷完善和優(yōu)化制度體系

經(jīng)過70年的砥礪奮斗，中國共產(chǎn)黨帶領中國人民把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合，解放思想、實事求是，確立人民代表大會制度保證人民當家作主，完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度等基本政治制度，探索公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，等等，探索形成一整套卓有成效的中國特色社會主義制度體系，為“善治中國”奠定了制度基石。但目前各項制度還不能說已經(jīng)足夠完善。向著國家治理現(xiàn)代化奮進，就是要更好地適應時代變化、順應人民期盼，以更加科學完備的制度實現(xiàn)“立治有體，施治有序”。今后仍要堅持不懈地完善制度建設，推進制度創(chuàng)新，優(yōu)化制度結構，努力構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使國家的根本制度、基本制度、重要制度形成科學合理的治理結構，產(chǎn)生制度合力。

加強制度執(zhí)行能力建設

應從提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國家機構及其工作人員的履職能力等方面入手，進一步推進國家治理體系有效運轉。這一方面工作的核心在于構建責權利統(tǒng)一的體制機制，通過落實責任，做到有權必有責、逐利須盡責，從而切實提高制度執(zhí)行力。

具體而言，一是要轉變觀念，建立責任共識。要想解決制度執(zhí)行的“中梗阻”問題，就必須突破決策與執(zhí)行“兩張皮”難題，有效消除決策者與執(zhí)行者“各自為政”的狹隘觀念，將制定與執(zhí)行制度視為雙方的共同責任，通過充分溝通和互動來消除彼此間的隔閡，從而確保制度的徹底貫徹執(zhí)行。二是要系統(tǒng)規(guī)劃，實現(xiàn)責任共擔。在資源共享和利益關聯(lián)日益增強的網(wǎng)絡化執(zhí)行結構中，制度的貫徹執(zhí)行主要依賴于部門間的協(xié)調與配合，即部門之間形成高度信任和相互支持的關系。這需要從大處著眼，小處著手，系統(tǒng)規(guī)劃部門和崗位責任體系，在分工與合作間取得平衡，以實現(xiàn)責任共擔，在密切合作與責任共擔中提高制度執(zhí)行力。三是要加強監(jiān)督，提高問責效用。堅持問責的過程化導向，加強對執(zhí)行過程的程序公正性考量，實現(xiàn)從“有錯問責”向“無為問責”的轉變；促進問責公開化，避免問責的暗箱操作，增強問責信服力；提高問責主體的參與程度，塑造一個公民可考察、可進入的問責環(huán)境，以保障公民知情權、提升公民對問責結果的認同度；優(yōu)化問責的技術手段，應用先進的科技手段對問責進行風險評估，確定風險系數(shù)，明確風險等級，對高風險等級的執(zhí)行行為進行更為嚴密的監(jiān)測監(jiān)督。

全力塑造制度執(zhí)行文化

這主要包括兩個方面：一方面，加強黨和國家機構內(nèi)部的執(zhí)行力文化建設。政府組織需要擁有良好制度執(zhí)行文化，推崇高效執(zhí)行和一絲不茍的工作態(tài)度，講究執(zhí)行的速度、質量和效益，在這種情況下各項制度才會得到更有效的貫徹執(zhí)行。為此，各級領導干部要以身作則，切實強化制度意識，帶頭維護制度權威，作制度執(zhí)行的表率；要建立良好的溝通機制，倡導和宣傳執(zhí)行力理念，培養(yǎng)結果導向的價值觀念和行為規(guī)范，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執(zhí)行制度、堅決維護制度。

另一方面，要著眼于提高社會公眾的法治觀念與規(guī)則意識，加強制度理論研究和宣傳教育，營造全黨全社會自覺遵行制度的良好氛圍。社會公眾是各項制度執(zhí)行的最普遍對象，公眾對制度的接受程度直接關乎制度執(zhí)行力狀況，這就要求人們：一要強化制度權威意識。應當培養(yǎng)全社會的“制度畏懼感”，制度一旦形成，就具有很強的權威性，人人敬畏制度、個個嚴守制度。二要強化制度平等意識。在制度面前人人平等，不管什么人，都應自覺遵守制度；不管什么人，只要違反了制度，就要受到應有的處罰。三要強化制度的自覺執(zhí)行意識。制度執(zhí)行貴在自覺，要認真學習、準確理解各項制度，尤其是要把維護和執(zhí)行制度上升為自覺的觀念、內(nèi)化為一種素質、視為自己的基本職責，形成不折不扣地執(zhí)行制度的習慣。

參考文獻

[1]馬亮:《國家治理、行政負擔與公民幸福感——以“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”為例》，《華南理工大學學報(社會科學版)》，2019年第1期。

[2]《開辟“中國之治”新境界——寫在黨的十九屆四中全會召開之際》，新華網(wǎng)，2019年10月28日。

【本文作者為首都經(jīng)濟貿(mào)易大學城市經(jīng)濟與公共管理學院教授】

責編：李 懿 / 賀勝蘭