【摘要】特朗普政府對美國的FTA政策進行了重大調整，以單邊主義貿(mào)易政策為手段，主要通過雙邊談判重建美國的FTA，政策重點由多邊主義轉向雙邊主義。美國FTA政策的調整將重構國際貿(mào)易體系，形成以美國為首、發(fā)達國家主導的FTA新格局，WTO的地位和作用將進一步下降。中國面臨前所未有的挑戰(zhàn)。從根本上看，中國國內堅持和加快推行市場化改革和加快更高水平的對外開放，是中國應對美國FTA政策調整及其對WTO和國際貿(mào)易體系產(chǎn)生重大影響的最基本保障。
【關鍵詞】特朗普政府 FTA WTO 單邊主義 雙邊主義 多邊主義
【中圖分類號】D871.2 【文獻標識碼】A
美國著名學者彼得·卡贊斯坦以“地區(qū)構成的世界”來描述當今世界的基本特征。近年來，由于WTO多哈回合談判停滯不前，F(xiàn)TA在全球迅猛增加。截至2019年10月，向WTO通報的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定達到480個，其中301個已生效。[1]以FTA為依托的大國間爭奪國際貿(mào)易規(guī)則制定權的博弈，已成為國際經(jīng)濟發(fā)展的重要趨勢。美國作為經(jīng)濟霸權國家，在全球FTA的發(fā)展中發(fā)揮舉足輕重的作用。特朗普總統(tǒng)上臺后，為維系美國在國際貿(mào)易體系的主導地位，對FTA政策進行了重大調整。美國FTA的發(fā)展狀況及其影響，引起了國內外各界的廣泛關注。
美國FTA政策的演變與特朗普政府的政策調整
從二戰(zhàn)結束到上世紀八十年代，美國的貿(mào)易政策一直以其創(chuàng)建的WTO前身GATT為代表的多邊貿(mào)易自由化為重點。1985年，美國僅與以色列簽訂了自貿(mào)協(xié)定，建立了美國第一個FTA?？肆诸D政府時期，美國在大力支持GATT發(fā)展為WTO的同時，與加拿大和墨西哥簽署了北美自貿(mào)協(xié)定（NAFTA），建立了美國第一個最大的區(qū)域多邊FTA，開啟了美國發(fā)展FTA的新階段。NAFTA協(xié)議中規(guī)定自1994年開始，在15年內取消三國之間的關稅，實現(xiàn)商品和服務的自由流動。但克林頓政府對建立雙邊FTA僅作了有限努力。[2]
布什總統(tǒng)上臺后，加快了美國FTA的創(chuàng)建，但仍十分重視2001年11月在多哈啟動的WTO新一輪貿(mào)易談判，積極推動多邊貿(mào)易自由化。布什政府發(fā)展FTA的首要目標，是以NAFTA為基礎，向美洲大陸擴展，建立世界最大的FTA——美洲自貿(mào)區(qū)（FTAA）。同時分別與新加坡和智利在2003年建立了FTA，這是自NAFTA之后美國建立的兩個最重要雙邊FTA。
奧巴馬政府更為重視美國FTA的發(fā)展，但仍關注WTO多哈回合的談判進程，宣稱“將尋求多邊貿(mào)易自由化與區(qū)域貿(mào)易自由化的平衡”。[3]FTA政策的重點是向太平洋和大西洋擴展，發(fā)展區(qū)域多邊FTA。2015年10月，美國與11個亞太國家簽署了跨太平洋伙伴關系協(xié)定（TPP）。與此同時，啟動了美國與歐盟的跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定（TTIP）談判，力圖建立世界上最大的FTA。由于受到2016年英國脫歐公投的影響，TTIP談判受阻。奧巴馬政府還建立了美國在東北亞地區(qū)的第一個FTA，即與韓國在2012年簽署了自貿(mào)協(xié)定（KORUS），對美國向韓國出口約80%的工業(yè)產(chǎn)品和三分之二的農(nóng)產(chǎn)品實行零關稅。
2017年特朗普總統(tǒng)上臺后，對美國的FTA政策進行了重大調整。
第一，退出TPP和擱置TTIP。特朗普總統(tǒng)上任第三天即簽署行政令，宣布美國退出TPP。他表示，如果符合美國的經(jīng)濟利益，美國也可能會考慮重新加入TPP。但之后又明確表明了對TPP的立場，認為雙邊FTA比TPP更有效率。[4]2017年，特朗普政府宣稱對TTIP的談判持開放態(tài)度，但并未能重啟TTIP。2018年，美國與歐盟表示，雙方將致力于建設零關稅自由貿(mào)易區(qū)，并減少補貼和其他非關稅貿(mào)易壁壘。[5]但談判涵蓋的范圍比TTIP大大縮減。美國認為，首要談判目標是減少美國的貿(mào)易逆差，主張將農(nóng)業(yè)等領域納入談判，而歐盟則主張應僅限于工業(yè)產(chǎn)品關稅和產(chǎn)品標準兩大談判領域。
第二，重新談判NAFTA和KORUS。特朗普總統(tǒng)聲稱NAFTA是“美國歷史上最糟糕的協(xié)定”。當年簽署NAFTA時曾預測，NAFTA建成后，美國與墨西哥的貿(mào)易順差將持續(xù)到21世紀初。但美國與墨西哥的貿(mào)易逆差在1995年即超過150億美元，2017年超過了710億美元。[6]因此，特朗普政府要求啟動修訂NAFTA的談判。在多次談判未果的情況下，美國放棄三方談判，采取美墨和美加雙邊談判的方式，表示要以征收鋼鋁關稅迫使墨西哥讓步，并威脅對加拿大的汽車加征關稅。2018年9月，美國與墨西哥、加拿大達成了美墨加協(xié)定（USMCA），替代已簽訂24年的NAFTA。USMCA在一些重要領域進行了更有利于美國的修訂。譬如，USMCA原產(chǎn)地規(guī)則規(guī)定，汽車部件在美墨加三國生產(chǎn)比例由62.5%提升至75%，40%～45%的汽車部件應由時薪不低于16美元的工人生產(chǎn)。特朗普政府認為，自KORUS啟動以來，美國對韓國的貿(mào)易逆差不斷增加。2011年到2017年，美國對韓國的商品出口從435億美元增長到483億美元，而韓國對美國的商品出口則從567億美元增至712億美元。美國與韓國的貿(mào)易逆差增加了73%。2018年3月，美韓簽訂新的KORUS。韓國同意減少向美國出口鋼鐵30%，以換取美國對韓國征收的鋼鐵關稅無限期豁免，并同意將進口美國汽車的數(shù)量增加到100%。
第三，啟動美日、美英談判。特朗普政府退出TPP后，在亞太地區(qū)的FTA談判重點是美日FTA。美國認為，日本必須減少對美貿(mào)易逆差，削減農(nóng)產(chǎn)品關稅，擴大美國對日本的汽車出口。為避免美國對日本增收汽車關稅，日本同意與美國進行貿(mào)易談判。2018年9月，美日發(fā)表開啟貿(mào)易談判的聯(lián)合聲明。2019年10月7日，美日正式簽署貿(mào)易協(xié)定。美國超過90%的對日本農(nóng)產(chǎn)品出口將免稅或獲得優(yōu)惠關稅，協(xié)定還涵蓋兩國之間約400億美元的數(shù)字貿(mào)易。在英國脫歐后，特朗普政府將與英國進行FTA談判。2017年，美英建立了貿(mào)易與投資工作組，探討兩國市場開放的潛力。2019年2月，美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）公布美英FTA的談判目標。在工業(yè)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品和數(shù)字貿(mào)易等方面，美國期望全面且免稅的市場準入以及更好的解決非關稅壁壘的條款。
特朗普政府在退出、重談和新建FTA的同時，對以WTO為代表的多邊貿(mào)易自由化的政策立場也發(fā)生了新的重大變化。認為WTO損害了美國的經(jīng)濟利益，要求對WTO進行改革，并揚言退出WTO。
在2017年12月舉行的WTO第11屆部長級會議上，美國要求WTO啟動系統(tǒng)性改革談判，并拒絕在最終公報中使用“多邊貿(mào)易體制的中心地位”等表述。2019年以來，美國對WTO的改革更為關注，向WTO理事會提交了《一個無差別化的WTO：自我認定式的發(fā)展地位威脅體制相關性》及修訂版、《加強WTO談判功能的程序》，發(fā)布了《改革WTO發(fā)展中國家地位備忘錄》。USTR在《2019年貿(mào)易政策議程和2018年年度報告》中提出了美國對WTO改革的總體意見，主要包括：（1）WTO的規(guī)則沒有充分預料到由國家主導經(jīng)濟發(fā)展的成員對全球貿(mào)易造成的破壞性影響，WTO必須解決非市場經(jīng)濟的挑戰(zhàn)；（2）WTO爭端解決機制尤其是上訴機構，必須充分尊重成員的主權政策選擇；（3）WTO成員必須遵從通報義務，更好地發(fā)揮WTO常設委員會的作用以提高WTO規(guī)則透明度；（4）必須改革WTO的發(fā)展中國家地位問題，以反映當前的國際貿(mào)易現(xiàn)狀。[7]
特朗普政府FTA政策調整的特點
與前任政府相比，特朗普政府FTA政策的重點是雙邊FTA?？肆诸D政府時期建立的NAFTA奠定了美國FTA發(fā)展的基礎，此后的兩屆政府首先是以NAFTA為依托，十分重視區(qū)域多邊FTA的創(chuàng)建。布什政府主要是向美洲擴展，以鞏固美國的“后院”。而奧巴馬政府則是跨“兩洋”，將TPP作為美國“亞太再平衡戰(zhàn)略”的重要組成部分，并同時以TTIP強化與歐盟的關系。而特朗普總統(tǒng)在競選時就承諾當選后不再多建區(qū)域多邊FTA，上臺后即轉向發(fā)展雙邊FTA。而對區(qū)域多邊FTA，也主要采取一一對應的雙邊談判方式，如替代NAFTA的USMCA談判。從總體上看，美國的FTA政策，歷經(jīng)克林頓和布什政府的FTA為輔、WTO為主，奧巴馬政府FTA與WTO同時并舉，特朗普政府主要發(fā)展雙邊FTA和改革WTO，其重點已由WTO倡導的多邊主義轉向雙邊主義。具體而言，特朗普政府在發(fā)展雙邊FTA中主要采取了以下策略。
首先，以單邊主義貿(mào)易政策作為談判籌碼。特朗普政府將單邊措施與FTA談判直接掛鉤，尤其是運用關稅這一傳統(tǒng)的貿(mào)易保護政策作為主要手段，是不同于其前任政府的最重要策略。特朗普政府以進入美國市場為依托，依據(jù)“232條款”“201條款”和“301條款”等美國國內立法，通過單方面提高與美國利益攸關的鋼鋁、汽車等產(chǎn)品的關稅，選擇性地排除部分國家，而對主要談判對象則以征稅施壓。2018年3月，特朗普總統(tǒng)簽署了對鋼鋁產(chǎn)品分別實施25%與10%進口關稅的行政令，暫時豁免對歐盟、阿根廷、澳大利亞、巴西、加拿大、墨西哥、韓國等國家的鋼鋁產(chǎn)品關稅。同年5月，特朗普總統(tǒng)表示，將在增加鋼鋁產(chǎn)品關稅后對所有進口汽車關稅提高到25%，包括組裝車輛和汽車零部件。到目前為止，仍未放棄對美國主要談判對象加征汽車關稅的威脅。
其次，以“國家安全”為由。根據(jù)美國的商務部的數(shù)據(jù)，在特朗普政府之前，自1995年WTO成立以后，美國僅在1999年和2001年啟動過兩次涉及“國家安全”的“232條款”調查。當時美國商務部均未建議總統(tǒng)采取措施限制進口；在美國過去45年發(fā)起的26次根據(jù)“232條款”的調查中，只有在1973年和1983年兩次發(fā)現(xiàn)進口產(chǎn)品威脅“國家安全”并采取相關措施，而兩次均與進口原油有關。[8]特朗普政府將“經(jīng)濟安全”提高到“國家安全”的高度。2017年12月發(fā)布的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》提出，“經(jīng)濟安全不僅關系到國家安全，經(jīng)濟安全就是國家安全”。USTR在《2018年貿(mào)易政策議程和2017年年度報告》指出，美國貿(mào)易政策支撐著“國家安全”，重申了國安報告中闡述的觀點。特朗普政府對主要FTA談判對象采取的鋼鋁、汽車的單邊關稅措施，均根據(jù)《1962年貿(mào)易擴展法》的“232條款”。美國商務部根據(jù)該條款的調查，認為進口鋼鋁、汽車嚴重損害了美國的國內產(chǎn)業(yè)，威脅到美國的“國家安全”。
再次，以發(fā)達國家為主要談判對象。在奧巴馬政府任期結束時，美國與20個國家簽署了FTA（已生效），包括澳大利亞、巴林、加拿大、智利、哥倫比亞、哥斯達黎加、多米尼加共和國、薩爾瓦多、危地馬拉、洪都拉斯、以色列、約旦、韓國、墨西哥、摩洛哥、尼加拉瓜、阿曼、巴拿馬、秘魯和新加坡。從數(shù)量上看，在最終達成協(xié)議的FTA合作伙伴中,中小國家居多。特朗普政府FTA談判的重點主要是發(fā)達國家，尤其是大國。USTR發(fā)布的《2019年貿(mào)易政策議程和2018年年度報告》強調，將與戰(zhàn)略合作伙伴達成新的FTA，分別與歐盟、日本和英國建立FTA。
最后，強調“美國優(yōu)先”的雙邊貿(mào)易平衡。FTA可產(chǎn)生貿(mào)易創(chuàng)造靜態(tài)效應，以及擴大投資、調整產(chǎn)業(yè)結構、促進經(jīng)濟增長和提高國際經(jīng)濟競爭地位等動態(tài)效應，同時也可能產(chǎn)生貿(mào)易和投資轉移等負面效應。但特朗普政府評估FTA對美國是否有利的依據(jù),主要是貿(mào)易收支平衡。認為前任政府創(chuàng)建的主要FTA所產(chǎn)生的實際經(jīng)濟效應與預期不符，是一種“不公平貿(mào)易”，損害了美國的經(jīng)濟利益。因此，需要在“美國優(yōu)先”的前提下，“全面地對失敗和糟糕的貿(mào)易協(xié)議展開重新談判”，尤其是主要通過聚焦雙邊FTA談判，采取強硬手段打開對方市場，減少雙邊貿(mào)易逆差，懲治“不公平貿(mào)易”。正如有學者指出：“特朗普政府的目標是利用美國市場的吸引力，從貿(mào)易對手那里獲得更多的讓步。這一戰(zhàn)略并非旨在將美國排除在全球化之外。相反，它尋求使特朗普政府能夠實現(xiàn)一個關鍵目標——減少美國結構性貿(mào)易逆差。”[9]
特朗普政府采用雙邊的一對一談判,將單邊關稅措施掛鉤，借“國家安全”之名，對主要談判對象發(fā)達國家施壓，以實現(xiàn)雙邊貿(mào)易平衡，可以充分發(fā)揮美國作為經(jīng)濟霸權國家的強大經(jīng)濟實力優(yōu)勢，減少談判的阻力。因此，特朗普政府的雙邊FTA更容易取得談判成果，其減少和消除關稅和非關稅壁壘的速度，快于區(qū)域多邊FTA，從而使美國能夠獲取更大的經(jīng)濟利益。
在FTA與WTO的關系方面，美國在二戰(zhàn)后作為多邊主義的領導者，通過WTO推行多邊貿(mào)易自由化，能夠更加廣泛地為美國拓展全球市場，維護美國在國際貿(mào)易體系中的主導地位。但是，隨著美國經(jīng)濟實力的相對下降，美國在WTO的影響式微，維護美國經(jīng)濟利益最大化的難度加大。特朗普政府的前任政府，主要將FTA作為美國在全球推行貿(mào)易自由化的“次優(yōu)”選擇，仍將WTO作為美國拓展全球市場的重要途徑。但特朗普政府則主要通過以單邊主義為基礎的雙邊主義，繼續(xù)鞏固和加強美國在全球主要市場的競爭力。而以WTO改革為名，宣稱退出WTO，可以達到兩方面的目的。一方面，有利于重點推行雙邊FTA談判。不僅能夠消除對其在雙邊FTA談判中采取單邊關稅措施的制約，弱化談判對象訴諸WTO爭端解決機制對美國的不利裁決，而且可以充分利用WTO相關規(guī)則中的“安全例外”條款，以“國家安全”的名義威脅談判對象。另一方面，這種“以退為進”的策略可以對WTO進行更有利于美國經(jīng)濟利益的改革施壓。從特朗普政府目前提出的各項WTO改革方案看，重點是非市場經(jīng)濟國家和發(fā)展中國家地位兩大問題。特朗普政府對WTO的爭端解決機制也十分關注，一直竭力阻撓爭端解決機制上訴機構大法官的連任和遴選。
特朗普政府FTA政策調整的影響
基辛格博士稱特朗普總統(tǒng)是“打破舊秩序的人”。特朗普政府退出、重談和新建FTA，以及在宣稱退出WTO的同時高調倡導WTO改革，對現(xiàn)行國際貿(mào)易體系造成了強烈沖擊。美國在FTA的全球發(fā)展中將扮演更為重要的角色。通過重新整合美國與發(fā)達國家的貿(mào)易關系，形成以美國為首、發(fā)達國家為主導的FTA自由貿(mào)易聯(lián)盟，確立國際貿(mào)易新規(guī)則，重構國際貿(mào)易體系，目前，這一自由貿(mào)易聯(lián)盟已初具雛形。
特朗普政府將加拿大、歐盟、日本、英國等具有較大容量和高層次市場的發(fā)達國家囊括在FTA之內，而對這些發(fā)達國家所采取的單邊關稅措施，主要是美國在FTA談判中的籌碼，“以壓促談”各個擊破，最終是實現(xiàn)特朗普總統(tǒng)在2018年6月G7峰會上提出的“零關稅、零壁壘、零補貼”的“三零”目標。
加拿大是G7成員中與美國貿(mào)易量最大的國家，也是G7成員中第一個與美國簽署自貿(mào)協(xié)定的發(fā)達國家，具有重要意義。歐盟是經(jīng)濟一體化程度最高的區(qū)域經(jīng)濟組織，美歐已表示將向“三零”目標發(fā)展。雖然目前美歐貿(mào)易談判尚未正式啟動，雙方在貿(mào)易談判的覆蓋范圍上仍存在分歧，但有可能在彼此首先能達成協(xié)議的內容上取得突破，為全面的FTA談判創(chuàng)造條件。美日貿(mào)易談判已初見成果，雙方暫時擱置了在汽車關稅上的爭執(zhí)，達成了部分貿(mào)易協(xié)定，預計2020年1月生效。美日還將繼續(xù)致力于達成更為全面的貿(mào)易協(xié)議，談判有可能在2020年4月開始。日本作為美國在G7成員中的第二大貿(mào)易伙伴，對美國構建發(fā)達國家之間的FTA將有十分重要的促進作用。在脫歐被排除在美歐貿(mào)易協(xié)定之外后，英國需要盡快以單獨國家的身份重新與貿(mào)易伙伴簽訂貿(mào)易協(xié)定，而美國是英國最大的雙邊貿(mào)易伙伴。2019年9月，美英兩國首腦表示，爭取在2020年7月前簽署英美雙邊貿(mào)易協(xié)定。[10]
美國與主要發(fā)達國家FTA的貿(mào)易自由化水平不僅遠遠超越了傳統(tǒng)的FTA，也超越了WTO。譬如，KORUS在市場開放、勞工和環(huán)保方面的要求明顯超出了WTO所規(guī)定的范疇。USMCA與TPP的條款高度相似，而奧巴馬政府將TPP定位于超越傳統(tǒng)FTA的“下一代的FTA”。與TPP文本30章相比，USMCA與其標題重合的多達25章以上，在內容上也高度契合。其中涉及的貿(mào)易便利化、貨物貿(mào)易市場準入、農(nóng)業(yè)、紡織品與服裝、中小企業(yè)等領域，是在WTO傳統(tǒng)議題基礎上的進一步深化；而投資、跨境服務貿(mào)易、金融服務、電信、數(shù)字貿(mào)易、知識產(chǎn)權、國有企業(yè)與指定壟斷企業(yè)、勞工、環(huán)境、宏觀經(jīng)濟政策與匯率等領域，則涉及WTO的新規(guī)則。在美日貿(mào)易協(xié)定中，寫入了關于數(shù)字貿(mào)易的高標準條款，與USMCA的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則一致，是TPP的升級版，也符合美國所設定的全球互聯(lián)網(wǎng)和電商規(guī)則。[11]
在美國大力推進與發(fā)達國家之間構建FTA的同時，其他主要發(fā)達國家之間也在加速建立FTA。歐盟和日本在2018年7月簽訂了“經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定”（EPA），形成了覆蓋6億人口，約占全球經(jīng)濟總量1/3的目前世界最大FTA，日歐之間的商品和服務貿(mào)易總額已達到1000億美元。歐盟承諾取消對日本的99%關稅，日本則承諾取消對歐盟的94%關稅，未來幾年內將逐步達到99%。美國退出TPP后，日本在2018年12月正式生效的由11個成員國組成的全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定（CPTPP）中居主導地位。CPTPP沿襲了TPP的大部分條款，關稅和市場準入條款未做改動，國有企業(yè)、勞工和環(huán)保條款保留，成員國之間95％的貨物流通將實現(xiàn)零關稅。
當然，以美國為首的發(fā)達國家之間FTA自由貿(mào)易聯(lián)盟的發(fā)展仍存在不少障礙，“三零”目標在短期內尚難以實現(xiàn)。目前，在FTA談判中，美國采取的單邊關稅措施，屢遭其談判對象的反制，彼此之間的貿(mào)易戰(zhàn)不斷升級，將進一步加劇國際貿(mào)易體系的摩擦和沖突。而且，雖然根據(jù)WTO的規(guī)定，WTO成員之間可以在符合1994年GATT第24條規(guī)定的情況下建立FTA，在內部逐步消除貿(mào)易壁壘。但FTA是自由貿(mào)易與貿(mào)易保護的“混合體”，采取內外有別的排他性歧視政策，也有可能加劇不同F(xiàn)TA之間的各種矛盾。與區(qū)域多邊FTA相比，美國與其他發(fā)達國家的雙邊FTA之間由于貿(mào)易和投資轉移等負面影響所產(chǎn)生的矛盾更加復雜,“意大利面碗”效應更為明顯。因此，以美國為首的發(fā)達國家之間的FTA自由貿(mào)易聯(lián)盟，在一定時期內對國際貿(mào)易體系的負面影響將大于正面影響，與WTO倡導的多邊主義并非是補充而是替代的關系。
就WTO自身的狀況而言，其貿(mào)易談判、爭端解決和貿(mào)易政策審議三大功能均已出現(xiàn)危機。多哈回合談判舉步維艱，雖然達成了《貿(mào)易便利化協(xié)定》、《信息技術協(xié)定》（擴圍）等協(xié)議，但結束談判遙遙無期；爭端解決機制面臨癱瘓；貿(mào)易政策審議機制有名無實。特朗普政府在試圖按照本國的意圖改革WTO的同時，也積極聯(lián)合主要發(fā)達國家協(xié)調WTO改革的政策立場。
自2017年以來，美歐日聯(lián)合發(fā)布了六份聯(lián)合聲明。三方在WTO爭端解決機制、透明度和通報、非市場經(jīng)濟國家和發(fā)展中國家地位等議題提出改革方案，已形成了共同的政策立場。特別是對美國倡導的WTO改革的重點——非市場經(jīng)濟國家和發(fā)展中國家地位問題給予了高度關注，成為發(fā)達國家大力推動的WTO主要改革議題。三方在聯(lián)合聲明中反復強調要針對非市場導向的政策制定新規(guī)則，提出了“市場導向條件”的七個標準。[12]在發(fā)展中國家的特殊與差別待遇問題上，三方也一再聲明，“自我認定”（Self-declaration）具有發(fā)展中國家地位的先進WTO成員，在WTO正在進行和未來的談判中應做出完全承諾。
面對以美國為首的發(fā)達國家在WTO改革問題上的一致立場，其他主要WTO成員國尤其是發(fā)展中國家處于明顯的被動地位。雖然中國、印度等10個發(fā)展中國家向WTO理事會提交了《為促進發(fā)展和確保包容性、支持發(fā)展中國家享有特殊和差別待遇的相關性》文件，中國等52個WTO成員（包括非洲集團43個成員、玻利維亞、柬埔寨、中國、古巴、印度、老撾、阿曼、巴基斯坦和委內瑞拉）提交了《關于“促進發(fā)展的特殊與差別待遇”聯(lián)合聲明》，闡明了發(fā)展中國家的立場，但在發(fā)展中國家內部，仍存在明顯分歧。如巴西等國家已宣布放棄作為發(fā)展中國家享受的特殊與差別待遇，獲得了美歐日三方的贊許。毋庸置疑，在WTO重要成員國就改革主要議題達成基本共識之前，WTO改革難以取得實質性進展，WTO在國際貿(mào)易體系中的地位和作用將進一步下降。
總之，以美國為首的發(fā)達國家一方面通過彼此之間的FTA自由貿(mào)易聯(lián)盟確定高標準的國際貿(mào)易新規(guī)則，另一方面不認可WTO既定的重要規(guī)則，試圖把握制定國際貿(mào)易新規(guī)則的話語權，構建一個新的國際貿(mào)易體系。
中國面臨的挑戰(zhàn)
前已述及，特朗普政府主要采取雙邊FTA談判的方式應對美國的發(fā)達國家貿(mào)易伙伴，但對于美國最大的貿(mào)易伙伴及最大貿(mào)易逆差國的中國則有所不同。在奧巴馬政府時期，美國主要以區(qū)域多邊FTA將中國排除在外，即以TPP制定的新規(guī)則對中國施壓。“這些規(guī)則不僅能保持美國在國際經(jīng)濟領域的主導地位，而且是在考慮到中國的情況下制定的，預設經(jīng)濟激勵措施或將誘使北京在某個時候尋求加入?yún)f(xié)議。”[13]特朗普政府則退出了TPP，對中國并沒有采取FTA談判的方式，而是將中國定位為非市場經(jīng)濟國家，作為美國的雙邊貿(mào)易談判對象，將中國排除在美國與發(fā)達國家構建的FTA之外。雖然對中國的雙邊貿(mào)易談判也采取單邊關稅措施，但施壓程度遠超美國的發(fā)達國家FTA談判對象，中美之間的關稅貿(mào)易戰(zhàn)為國際貿(mào)易發(fā)展史上所罕見。2018年，特朗普政府對進口汽車發(fā)起“232條款”調查。在2019年5月中美雙邊貿(mào)易談判破裂后，美國沒有立即對進口汽車加征關稅，而是設立了6個月談判期，以暫緩與歐盟和日本等發(fā)達國家的貿(mào)易摩擦。
在特朗普政府與其他發(fā)達國家簽署的貿(mào)易協(xié)議中，已明確制定針對非市場經(jīng)濟國家的特別條款，這是其前任政府在FTA談判中未曾涉及的一個新的談判目標。如根據(jù)USMCA第32章第10款的規(guī)定，若美墨加三方中任何一方與非市場經(jīng)濟國家進行FTA談判，不僅要提前三個月通知其他成員國，還要將締約目標告知其他成員國，并提前至少30天將協(xié)議文本提交其他成員國進行評估，允許其他成員國終止USMCA相關條款。該條款事實上禁止美國的FTA合作伙伴與非市場經(jīng)濟國家建立FTA。特朗普總統(tǒng)和貿(mào)易代表萊特希澤表示，USMCA是美國談判的模板。這表明，類似條款也很有可能被寫入新建的FTA中，其針對中國的意圖十分明顯。如在USTR公布的對英國FTA談判目標中，美國希望英國如果與非市場經(jīng)濟國家談判FTA，應確保透明度并建立相關的機制。[14]美國對歐盟的談判目標也包括建立一個機制以確保透明度，并在歐盟與非市場經(jīng)濟國家談判FTA時采取適當行動。[15]特朗普政府在2019年2月發(fā)布的《2018年中國履行WTO承諾情況報告》中明確指出，需要制定新的、更有效的戰(zhàn)略，包括必要時在WTO之外采取行動，以解決中國的“非市場經(jīng)濟體制”產(chǎn)生的問題。[16]
美國及其他發(fā)達國家在WTO改革中提出的非市場經(jīng)濟國家和發(fā)展中國家地位問題的首要目標，也是中國。特朗普政府在《2018年中國履行WTO承諾情況報告》中，列舉了中國未遵守WTO的情況，分析了中國的“非市場經(jīng)濟體制”和“對貿(mào)易采取的國家主導的重商主義”。在提交WTO的有關發(fā)展中國家分類的文件《加強WTO談判功能的程序》中明確提出，四類國家不得在今后WTO談判中要求享受發(fā)展中國家的特殊和差別待遇，這些國家是：OECD國家、G20國家、世界銀行認定的高收入國家和貨物貿(mào)易總額占全球比例大于0.5%的國家。在白宮發(fā)布的《改革WTO發(fā)展中國家地位備忘錄》中指出：“WTO仍然停留在過時的發(fā)達國家和發(fā)展中國家的二分法，使得一些WTO成員在國際貿(mào)易領域獲得了不公平的優(yōu)勢。”“中國最明顯的說明這一點。”在2019年10月15日至16日WTO召開的2019年度第四次總理事會上，美國第四次將《加強WTO談判功能的程序》文件列入會議議程，并重申了《改革WTO發(fā)展中國家地位備忘錄》提出的具體改革時間表。中國在WTO面臨再一次“入世”的挑戰(zhàn)。
以上分析表明，美國不僅在WTO框架外，在以其為首的發(fā)達國家FTA中重新制定“市場經(jīng)濟國家”與“非市場經(jīng)濟國家”的認定規(guī)則，形成針對中國的排他性自由貿(mào)易聯(lián)盟，而且在WTO單挑中國的“非市場經(jīng)濟國家和發(fā)展中國家地位”問題，并聯(lián)合主要發(fā)達國家采取一致行動，以限制中國國際貿(mào)易規(guī)則的制定權，擠壓中國的國際貿(mào)易發(fā)展空間，導致中國在國際貿(mào)易領域的競爭壓力陡增。
目前，中美雙方歷經(jīng)十幾輪雙邊談判尚未取得最終成果。兩國不僅在雙邊領域，而且也將在FTA和WTO層面展開越來越激烈的較量。中國應理性、務實地面對特朗普政府政策調整所帶來的嚴峻挑戰(zhàn)，積極推進FTA的發(fā)展和WTO的改革，增強中國在國際貿(mào)易規(guī)則制定方面的影響力。
中國已建立了15個FTA，主要成員國為發(fā)展中國家的中小國家（地區(qū)），發(fā)達國家僅有澳大利亞、新西蘭、新加坡、韓國、瑞士等少數(shù)國家。[17]周邊以及亞太國家，是中國建立FTA的立足點。“區(qū)域全面經(jīng)濟合作伙伴關系”（RCEP）是中國目前參與談判的成員最多、規(guī)模最大的FTA。2019年11月4日，第三次RCEP領導人會議發(fā)表聯(lián)合聲明，宣布15個RCEP成員國已經(jīng)結束全部20個章節(jié)的文本談判以及實質上所有的市場準入問題的談判。中國在致力于確保2020年簽署RCEP協(xié)議的同時，還應重點推動中日韓FTA的談判進程，加強“中日韓+X”合作。而且，應考慮在條件成熟時加入CPTPP，不僅能夠減輕CPTPP對中國帶來的貿(mào)易和投資轉移等負面效應，而且CPTPP的高標準規(guī)則將為中國構建FTA提供樣板和經(jīng)驗。在全球范圍，應著重處理好構建FTA與發(fā)展“一帶一路”的關系。貿(mào)易暢通是建設“一帶一路”的重要內容，中國已經(jīng)和“一帶一路”沿線的東盟、巴基斯坦等國建立了FTA。但是，“一帶一路”沿線主要是經(jīng)濟發(fā)展水平不高的發(fā)展中國家，而建立南南經(jīng)濟一體化的FTA經(jīng)濟效應低下，政治風險較高。因此，應重點爭取同有意愿的發(fā)達國家和主要發(fā)達國家的區(qū)域經(jīng)濟組織建立議題涵蓋范圍廣泛、自由化水平高的FTA。目前，在歐盟對中歐FTA持消極立場的情況下，可考慮與脫歐后的英國進行FTA談判。力爭早日建成中國面向全球的高標準的FTA網(wǎng)絡。
WTO涵蓋了全球98%的貿(mào)易額，是推動貿(mào)易自由化的最優(yōu)選擇。在WTO改革方面，中國已發(fā)布了《中國關于WTO改革的立場文件》，并在此立場文件的基礎上向WTO提交了《中國關于WTO改革的建議文件》，提出了12項具體建議，涉及四個領域，包括：危及WTO生存的緊迫性問題、增加WTO在全球治理中的相關性、提高WTO運行效率和增強多邊貿(mào)易體制包容性。40年前，中國以一個實施計劃經(jīng)濟的低收入發(fā)展中國家的身份融入國際貿(mào)易體系，這對中國自身以及參與國際貿(mào)易體系的各方都是全新的挑戰(zhàn)。中國的改革開放和經(jīng)貿(mào)的快速發(fā)展受益于以WTO為代表的多邊主義，中國應在WTO改革中發(fā)揮更積極的作用。目前，發(fā)展中國家內部的利益格局已經(jīng)發(fā)生了新的變化，而歐盟、日本等發(fā)達國家雖然在非市場經(jīng)濟國家和發(fā)展中國家地位問題上與美國的立場一致，但在WTO上訴機構改革等問題上與美國仍存在矛盾。中國不僅應協(xié)調發(fā)展中國家的立場，同時也應積極同美歐日等發(fā)達國家協(xié)商合作，求同存異推進WTO改革，就彼此有分歧的問題探討可操作性的解決方案，共同維護多邊主義。
從根本上看，中國國內堅持和加快推行市場化改革和加快更高水平的對外開放，是中國應對美國FTA政策調整及其對WTO和國際貿(mào)易體系產(chǎn)生重大影響的最基本保障。FTA和WTO的許多基本規(guī)則，與中國以市場為導向的改革開放的發(fā)展方向一致。中國只有堅持實質性的市場化改革和對外開放，才能真正維護中國在國際貿(mào)易體系中的地位和作用。
（本文系國家社科基金重大項目“中國特色社會主義政治經(jīng)濟學探索”的階段性研究成果，項目編號：16ZDA241；清華大學社科學院經(jīng)濟學研究所博士后蔡建紅對此文亦有貢獻）
注釋
[1]WTO, Regional trade agreements, https://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/region_e.htm.
[2]Susan G.Esserman, "Proceedings of the Canada - United States Law Institute Conference on Understanding Each Other across the Largest Undefended Border in History", Canada -United States Law Journal, 2005, NO.31, p. 14.
[3]"The President' s Trade Policy Agenda", Office of the USTR, 2009, pp. 2-3.
[4]Daniel Shane, "Trump renews attack on TPP: I don' t like the deal", CNN, April 18, 2018, https://money.cnn.com/2018/04/18/news/economy/trump-tpp-trade-deal-tweet/index.html.
[5]"Joint U.S.-EU Statement Following President Juncker's Visit to the White House", European Commission, July 25, 2018, https://europa.eu/rapid/press-release_STATEMENT-18-4687_en.htm.
[6]"2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report of the President of US on the Trade Agreement Program" , Office of the USTR, March 2018, p.7.
[7]"2019 Trade Policy Agenda and 2018 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program" Office of the USTR, March 2019, pp.101-102.
[8]Rachel F. Fefer et.al, "Section 232 Investigations: Overview and Issues for Congress", CRS Report, April 2, 2019, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R45249.
[9]Santander S, "Regionalism in a Globalised Multipolar Economy", Revista de Ciências Sociales, 2018, V.18, NO.2, pp. 228-244.
[10]Tom Newton Dunn, "BOJO TRUMPS EU Boris Johnson and Donald Trump Agree to Strike UK-US Trade Deal by July 2020", Sun, September 22, 2019, https://www.thesun.co.uk/news/9981611/johnson-trump-trade-deal-2020/.
[11]"President Donald J. Trump Has Secured a Tremendous Victory For American Farmers and Businesses With New Japan Trade Agreements", The Whitehouse, October 7, 2019, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/.
[12]"Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union", Office of the USTR, May 31, 2018, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/may/joint-statement-trilateral-meeting.
[13]Chad P. Bown, "The Accumulating Self-Inflicted Wounds from Trump's Unilateral Trade Policy", Ha Jiming and Adam S. Posen, editors., "US-China Economic Relations: From Conflict to Solutions", Peterson Institute for International Economics Briefing, June 2018, p.7.
[14]"United States-United Kingdom Negotiations: Summary of Specific Negotiating Objectives", Office of the USTR, February 2019, https://ustr.gov/sites/default/files/Summary_of_U.S.-UK_Negotiating_Objectives.pdf.
[15]"United States-European Union Negotiations: Summary of Specific Negotiating Objectives", Office of the USTR, January 2019, https://www.vinylinfo.org/wp-content/uploads/2019/02/01.11.2019_Summary_of_U.S.-EU_Negotiating_Objectives.pdf.
[16]"2018 USTR Report to Congress on China's WTO Compliance", Office of the USTR, February 4,2019,https://ustr.gov/sites/default/files/2018-USTR-Report-to-Congress-on-China%27s-WTO-Compliance.pdf.
[17]中國自貿(mào)區(qū)服務網(wǎng)，http://fta.mofcom.gov.cn/。
鄺梅，清華大學社科學院經(jīng)濟學研究所教授、政治經(jīng)濟學研究中心常務副主任。研究方向為世界經(jīng)濟、國際政治經(jīng)濟學。主要著作有《國際政治經(jīng)濟學：國際經(jīng)濟關系的政治因素分析》《美國金融危機：新政治經(jīng)濟學分析》、《國際政治經(jīng)濟學學科性質探討》（論文）等。
責 編／馬冰瑩
