【摘要】城鎮(zhèn)老舊小區(qū)量大面廣、情況各異，其配套設(shè)施老化、公共服務(wù)缺項(xiàng)等問題直接關(guān)系到居民的獲得感、幸福感、安全感。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造不僅是重大民生工程、民心工程，也是培育國內(nèi)市場拓展內(nèi)需的重要抓手。面對“老房子的新問題”，應(yīng)不斷完善老舊小區(qū)改造規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，摸索建立一套切實(shí)可行、可廣泛復(fù)制的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)綜合改造運(yùn)作模式。

【關(guān)鍵詞】民生工程 老齡化 老舊小區(qū) 【中圖分類號】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大民生工程、民心工程

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造已從各地自發(fā)推進(jìn)，上升到國家層面的重大民生工程。老舊小區(qū)是指，建成于2000年以前、公共設(shè)施落后影響居民基本生活、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會同國家發(fā)改委、財(cái)政部的全面摸查顯示，截至2019年5月底，需要改造的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)17萬個，涉及居民上億人，面廣量大，情況各異。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)現(xiàn)存問題關(guān)乎民生。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)已歷經(jīng)二三十余年，陪伴著樓宇中的居民一同進(jìn)入遲暮之年，市政配套設(shè)施老化、公共服務(wù)缺項(xiàng)等問題突出，越來越難承載居民吃力的步伐，影響了小區(qū)居民的生活質(zhì)量，亟需進(jìn)行改造。

缺乏垂直交通，上下樓困難。老齡社會，老舊小區(qū)出現(xiàn)了“懸空老人”。對于年逾六旬的老人來說，從5、6樓一步步上下樓是一件很困難的事，一級級樓梯在老人面前就像一座座高山，稍不留意就會摔倒，為此，老人們常常不敢獨(dú)自上下樓，每次上下樓時，都需要有人陪伴，出現(xiàn)了一批“懸空老人”。缺乏垂直交通還制約了居家養(yǎng)老，增加了獨(dú)生子女家庭的負(fù)擔(dān)。“懸空老人”進(jìn)一步加重了“421”家庭年輕人撫養(yǎng)老人、養(yǎng)育兒女的精神負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。此外，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)居民生病受傷或行動不便時，需要依靠親屬好友幫助背扶。子女如果年齡較大沒辦法背扶老人上下樓，只有請鄰居幫忙送醫(yī)院或直接撥打120。有慢性病人的家庭常常變成“急診室”，需要在家準(zhǔn)備很多急救設(shè)備和簡易醫(yī)療器械，以應(yīng)對突發(fā)情況。

公共設(shè)施老化。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)普遍存在管網(wǎng)破舊，上下水、電網(wǎng)、煤氣等公共設(shè)施的缺失或老化問題：一是電力設(shè)施老化，電力線路消耗大，供電負(fù)荷不達(dá)標(biāo)，居民大負(fù)荷用電時經(jīng)常跳閘停電。二是供水管道陳舊，有的城市供水管道浪費(fèi)驚人，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)水壓低導(dǎo)致中高層住房經(jīng)常停水。三是排水設(shè)施滿足不了排水需求，有時還會堵塞，污水外溢現(xiàn)象普遍。四是供暖管道老化，居民冬天常常挨凍，如果供暖溫度提高，老化的供暖管道可能爆裂，不但小區(qū)無法供暖，而且還要對馬路“開膛破肚”。五是老舊小區(qū)樓房頂層大多是平頂，冬天滲雪水夏天漏雨，冬冷夏熱，進(jìn)而導(dǎo)致住戶能源消耗巨大，還容易出現(xiàn)入室盜竊等問題。

公共服務(wù)缺失。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)建造時間較早，如養(yǎng)老、撫幼、文化娛樂、健身、物業(yè)等很多公共服務(wù)缺失，機(jī)動車和非機(jī)動車的存放難也是普遍存在的問題。有些建造時間比較長的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)沒有物業(yè)管理，公共環(huán)境普遍比較差，這些問題直接關(guān)系到生活在小區(qū)里居民的獲得感、幸福感、安全感。

對城鎮(zhèn)老舊小區(qū)進(jìn)行改造，圓老齡社會頤養(yǎng)天年的老年夢。中國已經(jīng)迅速進(jìn)入老齡社會，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)宜居改造，加裝平層入戶電梯和底層加坡道，可以有效解決“懸空老人”、各年齡段行動不便的傷殘病人員上下樓難和出行難問題，有效提升居民生活質(zhì)量，增進(jìn)公共服務(wù)的公平性和可及性，減輕獨(dú)生子女家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。將城鎮(zhèn)老舊小區(qū)平頂改成坡頂，既提升了居民生活質(zhì)量，又有利于防盜，還有利于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)節(jié)能環(huán)保。

改造完善公共設(shè)施，有利于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)環(huán)境整潔、配套設(shè)施設(shè)備完善、管理有序、居民生活便捷。一是配套設(shè)施完善，改造供電、供水、供氣、供暖、排水等地下管網(wǎng)等設(shè)施，完善消防、技防等安全防護(hù)設(shè)施，電信、郵政等其他城市基礎(chǔ)設(shè)施。二是補(bǔ)建社區(qū)服務(wù)設(shè)施、文化體育設(shè)施、管理服務(wù)用房等配套設(shè)施設(shè)備。三是環(huán)境綜合整治與沿街市容市貌整治相結(jié)合，清理樓道內(nèi)雜物，整理通信、供電、有線電視等各種線路，治理環(huán)境衛(wèi)生等。四是房屋整修養(yǎng)護(hù)，主要包括舊住宅小區(qū)內(nèi)房屋主體結(jié)構(gòu)加固、房屋部件構(gòu)件修繕更新、屋面整修改造、外墻及樓梯間粉飾、房屋老舊管線更新改造等。五是實(shí)施舊住宅小區(qū)既有建筑的節(jié)能改造及供熱采暖設(shè)施改造，推廣應(yīng)用新型和可再生能源，實(shí)現(xiàn)污水再生利用和雨水利用。

改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)成為培育國內(nèi)市場、拓展內(nèi)需的重要抓手

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是中國實(shí)體經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)。長期以來，房地產(chǎn)業(yè)是中國經(jīng)濟(jì)增長的主要動力。中國很多產(chǎn)業(yè)都處于產(chǎn)業(yè)“微笑曲線”的低端，而房地產(chǎn)業(yè)能夠遍及“微笑曲線”的高中低端。從“微笑曲線”高端的設(shè)計(jì)、關(guān)鍵建筑材料及部件的生產(chǎn)，到“微笑曲線”低端的建筑施工，再到“微笑曲線”高端的房地產(chǎn)營銷和物業(yè)管理，絕大部分都控制在中國民族企業(yè)手中。與房地產(chǎn)相關(guān)的房屋售后家庭裝修及裝修材料行業(yè)、家具行業(yè)及家電（由外國企業(yè)生產(chǎn)的核心零件除外）大部分都由民族企業(yè)控制。因而，量大面廣的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造對經(jīng)濟(jì)的推動作用非常顯著。

社會投資增加，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，可以從多方面增加有效需求，引致投資增長，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長。一是在提升城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的建筑安全性方面，按照住建部新安全標(biāo)準(zhǔn)全面加固城鎮(zhèn)老舊小區(qū)樓房，可以直接增加節(jié)能環(huán)保建筑材料生產(chǎn)、加工、施工的投資需求。二是城鎮(zhèn)老舊小區(qū)安裝平層入戶電梯，能夠增加電梯行業(yè)生產(chǎn)、安裝、維修的投資需求。三是城鎮(zhèn)老舊小區(qū)平改坡和底層添加坡道，可以增加對防水防曬保溫建筑材料行業(yè)的生產(chǎn)、安裝、維修的投資需求。四是順應(yīng)了城市發(fā)展和居民生活方式改變的需要，通過重新調(diào)整城鎮(zhèn)老舊小區(qū)內(nèi)部空間環(huán)境的整治和規(guī)劃，提升城鎮(zhèn)老舊小區(qū)公共面積的空間利用率。五是城鎮(zhèn)老舊小區(qū)公共設(shè)施配套改造，能夠推動供水供暖供氣和地下管道等諸多行業(yè)的投資需求。六是完善城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的管理運(yùn)行體制，推動構(gòu)建更加社會化和市場化的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)運(yùn)行管理方式等，都需要加快推進(jìn)信息網(wǎng)絡(luò)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。七是城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造將政府公共場所服務(wù)的洼地變?yōu)楦叩?，改善智慧社區(qū)功能、增加休閑設(shè)施、養(yǎng)老健身設(shè)施、治安防護(hù)設(shè)施、完善垃圾棄置設(shè)施和消防設(shè)施，可以切實(shí)增強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)居民的獲得感，促進(jìn)家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)及銀發(fā)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

刺激消費(fèi)，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長。就刺激居民消費(fèi)而言，政府扶持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造資金有極強(qiáng)的放大作用。市場消費(fèi)需求是有支付能力的需求，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的居民大都有一定的收入和積蓄，政府扶持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的資金會獲得極大的放大效應(yīng)。一是裝修業(yè)迅速增長，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)居民大多有積蓄，相對于日益上漲的新樓房價(jià)而言，無論是簡裝修還是精裝修，居民基本能負(fù)擔(dān)得起，因而，裝修業(yè)會急速發(fā)展。二是家電、家具和家庭文化飾品行業(yè)隨之增長，居民家庭裝修后，需要相應(yīng)的家具和家電與之配套，此時，原有家具和家電損壞或已到使用年限，或者與新裝修風(fēng)格不匹配，都有可能被更換，從而促進(jìn)這些行業(yè)增長。三是這些居民所增加的有支付能力的消費(fèi)，都切實(shí)增加了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的社會需求，社會需求的增加要求供給增加，從而引致投資增加，消費(fèi)和投資共同增加促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長。

“老房子新問題”：城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造面臨申報(bào)審批、資金籌措難等問題

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目申報(bào)審批難。一方面，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的核心是增加平層入戶的電梯，需要增加連廊，占用公共空間，改變?nèi)莘e率，大都不符合現(xiàn)有規(guī)劃要求，隨之而來的還有采光、樓間距等標(biāo)準(zhǔn)難以滿足現(xiàn)行規(guī)劃等問題。因而，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，規(guī)劃部門往往不批此類改造項(xiàng)目，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造進(jìn)度緩慢。另一方面，由于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造涉及部門多，審批手續(xù)繁瑣，目前，不少城市老舊小區(qū)改造，特別是加裝電梯的規(guī)范性文件尚未出臺，電梯加裝涉及住建、規(guī)劃、消防等多個部門，因而改造項(xiàng)目推進(jìn)遲緩。多個地方政府出臺的加裝電梯的前提條件是業(yè)主百分之百同意，而實(shí)際上利益訴求差異大，高低層業(yè)主意見往往難以統(tǒng)一，電梯加裝的前提條件難以實(shí)現(xiàn)，拖延了改造進(jìn)程。此外，有的地方政府部門只接受本市、本區(qū)管理的公房和指定條件的商品房的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目審批，不受理當(dāng)?shù)仄渌a(chǎn)權(quán)（如央產(chǎn)房、省產(chǎn)房、多元產(chǎn)權(quán)共存）的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目審批。這些產(chǎn)權(quán)的老舊小區(qū)改造成為審批的空白，相當(dāng)程度上降低了老舊小區(qū)改造的規(guī)模。

加裝平層入戶電梯少，裝半層電梯多。現(xiàn)有老舊小區(qū)改造過程中，有經(jīng)常加裝半層入戶的電梯。但對腿腳不便的老人而言，半層的幾級樓梯，仍然是居住在高層的老人們上下樓的巨大障礙。因而，加半層入戶的電梯，短期內(nèi)可能會使居民接受，但卻不利于長遠(yuǎn)發(fā)展。

資金籌措難。目前全國老舊小區(qū)改造均以政府出資為主，很多資金短缺的地方也在積極推項(xiàng)目，以爭取中央和上級專項(xiàng)資金支持。全國老舊小區(qū)改造還存在有政府投資、缺乏社會投資的問題。

多措并舉加快推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的三原則。一是電梯平層入戶原則。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)加裝電梯要堅(jiān)持平層入戶。電梯平層入戶能很好地解決“懸空老人”的垂直交通問題，實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老，有效促進(jìn)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民消費(fèi)增長。二是堅(jiān)持綜合改造原則。老舊小區(qū)改造要綜合推進(jìn)，統(tǒng)籌老舊小區(qū)平層加裝電梯、氣電暖水路、環(huán)境優(yōu)化、停車位等改造，可以獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。三是堅(jiān)持一個實(shí)施主體原則。老舊小區(qū)改造堅(jiān)持單一改造主體，明確項(xiàng)目實(shí)施的責(zé)任主體，有利于降低改造的經(jīng)濟(jì)社會成本，也便于政府相關(guān)部門監(jiān)督管理，還有利于改造后完善小區(qū)物業(yè)管理。

完善法律法規(guī)，明確政府職責(zé)。一是按照準(zhǔn)公共利益原則對舊改立法。二是由國家規(guī)劃主管部門對城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造中遇到的容積率、樓間距和采光時間等問題，先行以指標(biāo)管理解釋的辦法加以變通解決。

調(diào)整、制訂符合城鎮(zhèn)老舊小區(qū)宜居綜合改造的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。制訂符合舊改的技術(shù)規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，確保老舊小區(qū)改造工程的安全和質(zhì)量，明確老舊小區(qū)改造要按照一類建筑標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。由住建部門牽頭，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，制定城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的技術(shù)導(dǎo)則（指南）；對城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造相關(guān)適用技術(shù)加快制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，讓節(jié)能高效低成本的新材料、新技術(shù)進(jìn)入市場。

創(chuàng)新行政管理體制，實(shí)行“一門審批”。針對老舊小區(qū)試點(diǎn)的需要，可以實(shí)行區(qū)住建局負(fù)責(zé)的“一門審批”：由區(qū)住建局牽頭，住建局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)施中相關(guān)部門的審批文件和材料，將需要審批的材料給各部門審定并給出審批件，在規(guī)定的時間內(nèi)不答復(fù)，即視為同意，并報(bào)規(guī)劃部門備案。同時，區(qū)住建局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目的審批及后續(xù)開工、施工、監(jiān)督、與居民代表共同驗(yàn)收等工作。實(shí)行“一門審批”后，該部門要按照屬地原則，受理所管轄區(qū)域內(nèi)所有產(chǎn)權(quán)的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目申請材料，負(fù)責(zé)審批事宜。

政府扶持，引入社會資金，推動市場化改造。推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的籌資方式為：居民出一點(diǎn)、政府補(bǔ)一點(diǎn)和社會籌一點(diǎn)。一是按照誰使用誰享受誰付費(fèi)的原則，個人出一點(diǎn)，居民作為房屋產(chǎn)權(quán)人，對自己的房屋本體負(fù)主要改造責(zé)任，居民分?jǐn)偟馁Y金可以是居民自有資金或個人貸款，也可以來自公積金貸款。二是按照政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的原則，政府補(bǔ)一點(diǎn)，主要用于小區(qū)水、電、氣、熱、通信等管網(wǎng)和設(shè)備及小區(qū)節(jié)能環(huán)保改造等公共設(shè)施改造。三是用市場化方式吸引社會力量參與，創(chuàng)新投融資機(jī)制，采取多種模式引入社會資金。

試點(diǎn)與典型項(xiàng)目引路。積極開展城鎮(zhèn)老舊小區(qū)加裝平層入戶電梯示范區(qū)，以點(diǎn)帶面促進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)加裝電梯，逐步完善城鎮(zhèn)老舊小區(qū)加裝電梯的運(yùn)行和運(yùn)作機(jī)制，摸索建立一套切實(shí)可行、可廣泛復(fù)制的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)綜合改造運(yùn)作模式。

（作者為中共中央黨校（國家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部原主任、博導(dǎo)）

【注：本文系中共中央黨校（國家行政學(xué)院）創(chuàng)新工程科研項(xiàng)目“當(dāng)前城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造面臨的問題和對策”的研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《在慶祝中華人民共和國成立70周年大會上的講話》，《人民日報(bào)》，2019年10月2日。

②《習(xí)近平主持召開中央政治局會議分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢和經(jīng)濟(jì)工作》，新華網(wǎng)，2019年7月31日。

責(zé)編/趙橙涔 美編/陳媛媛

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