【摘要】改革開(kāi)放以來(lái)，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程逐步加快。然而，快速城市化和城鎮(zhèn)化，也帶來(lái)一系列社會(huì)治理問(wèn)題。因此，在新一輪城市化過(guò)程中，需要在充分總結(jié)先行者經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地出臺(tái)相應(yīng)制度予以保障。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)一體化 社會(huì)治理 制度化防范 【中圖分類(lèi)號(hào)】C911 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程也獲得了較大程度的進(jìn)步。特別是近些年來(lái)，城鎮(zhèn)化步伐不斷加大。同時(shí)，我們也應(yīng)該充分意識(shí)到其中存在的問(wèn)題，城市化發(fā)展給基層治理帶來(lái)的問(wèn)題，在不同地區(qū)正以疊加的方式集中表現(xiàn)出來(lái)。為了貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神，筆者認(rèn)為，我們應(yīng)該充分重視研究城市化進(jìn)程中的社會(huì)治理問(wèn)題，在完善體制機(jī)制上下功夫，積極做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。

當(dāng)前城市化進(jìn)程中基層社會(huì)治理面臨的主要問(wèn)題

對(duì)當(dāng)前城市化進(jìn)程中基層社會(huì)治理問(wèn)題的把握，可以從兩個(gè)維度進(jìn)行：一是從歷史過(guò)程維度，所謂歷史過(guò)程維度，就是在不同歷史時(shí)期條件下，城市化發(fā)展階段所帶來(lái)的不同社會(huì)治理問(wèn)題；二是從結(jié)構(gòu)要素維度，所謂結(jié)構(gòu)要素維度，就是在城市化過(guò)程中所涉及到的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題和文化問(wèn)題等綜合性要素帶來(lái)的社會(huì)治理問(wèn)題。這兩方面維度是交錯(cuò)發(fā)生的，目前這些問(wèn)題已經(jīng)處于疊加期，需要引起重視。

較早進(jìn)行城市化的地區(qū)所形成的社會(huì)治理問(wèn)題，目前已經(jīng)給城市治理帶來(lái)一些難題。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了快速城市化，甚至在南部一些地區(qū)已經(jīng)完成城市化。這些地區(qū)的城市化取得了重大成就，其中經(jīng)驗(yàn)也值得全國(guó)其他地區(qū)在推動(dòng)城市化過(guò)程中借鑒。但是，我們也應(yīng)該看到，這些城市化先行者在城市化進(jìn)程中形成的體制和機(jī)制，雖然解決了城市化過(guò)程中的許多難題，但目前也存在一些“后遺癥”。比如，土地管理制度中的困境；村改居以后，股份合作社或股份合作公司與社區(qū)之間的權(quán)力關(guān)系問(wèn)題；原住民與外來(lái)人口之間的矛盾問(wèn)題，等等。在城市化過(guò)程中遺留的這些問(wèn)題，實(shí)際上并非個(gè)別現(xiàn)象，這對(duì)全國(guó)城市化都具有前瞻性的警醒意義。

大范圍城市化過(guò)程對(duì)一些地方社會(huì)治理帶來(lái)一定的考驗(yàn)。近些年來(lái)，隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)加快，城市化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程也進(jìn)入到一個(gè)快速發(fā)展的階段，在空間布局上，已不僅僅局限于東部和南部，中部和西部也開(kāi)始全面推進(jìn)。以中部某大型城市為例，近三年來(lái)，有約1000個(gè)農(nóng)村村委會(huì)改為城市居委會(huì)。集中和快速的城市化雖然能夠?yàn)楝F(xiàn)代化建設(shè)帶來(lái)許多新的成果，但同時(shí)也帶來(lái)了一系列沖突和矛盾，給社會(huì)治理帶來(lái)了許多新的難題。比如，村委會(huì)改為居委會(huì)之后，治理方式發(fā)生巨大變化，而社會(huì)結(jié)構(gòu)、居民素質(zhì)和公共事務(wù)等并沒(méi)有發(fā)生相應(yīng)變化，由此帶來(lái)的問(wèn)題和矛盾較多。再比如，一些地方雖然已經(jīng)整體出現(xiàn)城市化現(xiàn)象，但是由于經(jīng)濟(jì)利益等因素，這些地方民眾不愿意推動(dòng)村改居，出現(xiàn)所謂沒(méi)有土地的農(nóng)村。類(lèi)似問(wèn)題在城市化進(jìn)程和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中較為普遍。

城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化問(wèn)題，開(kāi)始成為一些地方社會(huì)治理新的發(fā)展命題。不論是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，還是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，其中很重要的一個(gè)方面就是推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。但是，在現(xiàn)實(shí)過(guò)程中，公共服務(wù)均等化問(wèn)題不論是在觀念上，還是在實(shí)踐過(guò)程中都存在不到位的問(wèn)題。筆者在相對(duì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，即使是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較好的鄉(xiāng)村地區(qū)或城郊地區(qū)，人們普遍認(rèn)為，鄉(xiāng)村的公共服務(wù)只是部分與城市實(shí)現(xiàn)均等化，相當(dāng)多的內(nèi)容依然是由農(nóng)村自籌公共服務(wù)的資金，有些人甚至認(rèn)為這種行為是理所當(dāng)然的。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況直接影響著鄉(xiāng)村公共服務(wù)的質(zhì)量，如果發(fā)展情況不好，會(huì)出現(xiàn)外來(lái)人口與本地人口之間的沖突與矛盾。因此，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中，公共服務(wù)均等化命題不僅僅關(guān)系到人的全面發(fā)展，而且也關(guān)系到鄉(xiāng)村治理中既有體制機(jī)制矛盾如何克服這一重要命題。

新時(shí)代推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建議

雖然城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中遇到了疊加性問(wèn)題，但是我們也具備了改革開(kāi)放40多年來(lái)所積累的城鄉(xiāng)一體化經(jīng)驗(yàn)，我們可以復(fù)合型方式來(lái)解決這些疊加的問(wèn)題。黨的十九屆四中全會(huì)提出，“社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面。必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)”。因此，筆者認(rèn)為，新時(shí)代城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)該從以下幾方面努力，推進(jìn)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

首先，應(yīng)對(duì)改革開(kāi)放40多年來(lái)城市化進(jìn)程中正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行全面總結(jié)和研究，為新時(shí)代城鄉(xiāng)一體化工作提供規(guī)律性指導(dǎo)。由于城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中許多體制和機(jī)制實(shí)施成效的檢驗(yàn)具有一定滯后性，因此對(duì)那些較早實(shí)現(xiàn)城市化地區(qū)的體制機(jī)制的總結(jié)工作，要站在全過(guò)程的角度來(lái)看，并著眼于其內(nèi)在的整體性、穩(wěn)定性和有效性。比如，一些城市化速度較快和程度較深的地區(qū)，在解決城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題都有一些在當(dāng)時(shí)比較先進(jìn)的制度安排。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這些做法能夠較好解決當(dāng)時(shí)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，但經(jīng)過(guò)一段時(shí)間之后，其內(nèi)部存在的問(wèn)題也暴露出來(lái)，需要作出新的調(diào)整，這些地方堅(jiān)持“改革—發(fā)展—改革”的思路，在推動(dòng)城市化快速發(fā)展過(guò)程中，不斷進(jìn)行體制機(jī)制的改革，形成了許多創(chuàng)新成果。因此，我們對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，需要?dú)v史地、全過(guò)程地、整體地把握，同時(shí)也要對(duì)不同地區(qū)、不同類(lèi)型的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，形成切實(shí)有效的、可操作的和可復(fù)制的體制機(jī)制。

其次，在體制和機(jī)制建設(shè)上應(yīng)充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化后社會(huì)治理的綜合性因素，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化后農(nóng)民利益保障和社會(huì)治理的雙重目的。從目前城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中存在的問(wèn)題來(lái)看，相當(dāng)多的治理問(wèn)題是由農(nóng)民利益保障和社會(huì)治理體系不匹配帶來(lái)的。許多地方不愿意推動(dòng)村改居改革，主要原因在于擔(dān)心村改居之后，集體利益受損或其他人員參與享受了這些利益從而影響農(nóng)民既有利益。要有效解決這一問(wèn)題，就必須將城市化進(jìn)程中的村級(jí)組織或城市社區(qū)組織中的集體經(jīng)濟(jì)組織與鄉(xiāng)村自治組織分開(kāi)，治理形態(tài)由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變后，不會(huì)影響農(nóng)民的根本利益，也由此保證城市化進(jìn)程的順利推進(jìn)，同時(shí)不會(huì)留下“后遺癥”。

再次，應(yīng)該在公共服務(wù)均等化上下功夫，解決城市化過(guò)程中本地居民與外來(lái)人口在城市發(fā)展過(guò)程中難以融合的問(wèn)題。這些年城市化過(guò)程中，有些地方本地居民與外地居民產(chǎn)生矛盾，很重要的一個(gè)原因在于，本地居民擔(dān)心外地居民參與本地治理之后就會(huì)享受公共服務(wù)的相應(yīng)資源。因?yàn)樵S多地方村一級(jí)的公共服務(wù)是由本村的集體經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)提供，這就意味著外來(lái)人口若享受了本地的公共服務(wù)，也就影響了本地居民的集體利益，由此導(dǎo)致排外和沖突現(xiàn)象的出現(xiàn)。在東部一些基層調(diào)研時(shí)，筆者發(fā)現(xiàn)，他們通過(guò)推動(dòng)合作社與村民自治組織分開(kāi)，使政府滿足社區(qū)的公共服務(wù)需求。

最后，要充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，既要解決城市轉(zhuǎn)型過(guò)程中具體現(xiàn)實(shí)的治理問(wèn)題，也要為城市化之后創(chuàng)設(shè)新的治理模式提供組織保障。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮是實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制的創(chuàng)新和社會(huì)治理順利推進(jìn)的關(guān)鍵。在調(diào)研過(guò)程中，筆者發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)一體化工作效果較好的體制機(jī)制創(chuàng)新，都是因?yàn)榘l(fā)揮了黨組織統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，也就是發(fā)揮黨組織的整體領(lǐng)導(dǎo)作用，這是前提。因此我們建議，在推進(jìn)城市化過(guò)程中，應(yīng)該同步推進(jìn)黨建引領(lǐng)工作。

（作者為復(fù)旦大學(xué)政黨建設(shè)與國(guó)家發(fā)展研究中心主任）

【參考文獻(xiàn)】

①《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)》，新華網(wǎng)，2019年10月31日。

責(zé)編/潘麗莉 美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。