【摘要】清朝吸納歷代經驗，建立了系統(tǒng)完備的救災制度，其內容主要包括報災、勘災、籌賑、賑災、善后等多個方面，基本覆蓋整個救災過程。清朝將救災責任法律化，救災立法體系嚴整靈活，從而確保救災制度有效運行。清代救災制度建設與王朝活動同步進行，存在較為明顯的階段性變化。

【關鍵詞】清朝 救災制度 荒政 救災立法 【中圖分類號】K249 【文獻標識碼】A

清朝集中國古代救災制度之大成，建立了系統(tǒng)、完備的救災制度

中國古代社會將救濟災荒的法令、制度與政策、措施統(tǒng)稱為“荒政”。作為中國最后一個封建王朝，清朝吸納歷代經驗，救災制度嚴整完備，主要包括報災、勘災、籌賑、賑災、善后等多個方面，基本覆蓋整個救災過程。

報災，即將災情自下而上逐級上報，是救災啟動的首要程序。順治十七年（1660），明確規(guī)定報災期限：直省災傷，先以情形入奏，夏災限六月終旬，秋災限七月終旬?？睘募从傻胤焦倏辈焓転某潭?，確定成災分數(shù)?？睘氖谴_定災蠲分數(shù)及賑濟標準的重要依據(jù)。清代將成災分數(shù)按照受災輕重分成一至十分，受災六分至十分者為成災，五分以下為不成災。雍正六年（1728），確定以四十五日作為勘災期限。在救災過程中，籌集賑需是非常關鍵的步驟。清代的籌賑方式，包括朝廷調撥、省縣協(xié)濟、地方籌集，以及鼓勵個人捐輸、捐納的賑捐等。其中，朝廷調撥是清前期救災錢糧的主要來源，發(fā)帑和截漕是中央首選的籌款賑災措施。晚清以降，由于中央財政匱乏，賑捐所得成為救災款項的大宗。

賑災是清代救災制度中最為重要的環(huán)節(jié)。在賑災前，先要進行查賑。查賑是為賑濟做準備，其內容是劃分貧戶等差，核對災民戶口，填寫賑票。清代規(guī)定，災民以16歲以上為大口，未至16歲為小口，尚在襁褓者不入賑冊。查賑之后進行散賑，即將賑濟米糧發(fā)放到災民手中。災民賑糧，應由州縣官親自散給。如果州縣官不能兼顧，督撫應派遣委員協(xié)同辦理。賑災的具體內容，包括災蠲、賑濟、緩征、平糶、安輯等。災蠲，即根據(jù)成災情況，減免災民的賦稅課征。雍正六年（1728），確定了災蠲比例：被災十分者免錢糧七分，九分者免六分，八分者免四分，七分者免二分，六分者免一分。乾隆三年（1738），又準被災五分者經地方官查勘明確，免錢糧十分之一。緩征是將受災地區(qū)應征額賦暫緩征收。從緩征時間來看，有緩至次年麥熟后或秋成后征收者，也有按照災情分作兩年、三年或五年征者。平糶的目的是平抑災區(qū)糧價。災歉之時，米價昂貴，國家通過動發(fā)常平倉谷、截留漕米與采買谷石等方式，減價平糶，以接濟災民糧食。清代也鼓勵民間自愿平糶，并給予相應的表彰獎賞。

作為賑災中最為重要的環(huán)節(jié)，賑濟由政府無償發(fā)放糧食、款項及其他物資，以幫助災民度過難關。清代的賑濟方式多元靈活，包括摘賑、普賑、續(xù)賑、大賑、展賑、抽賑、補賑等，貫穿救災的整個階段，頗能反映清代救災制度的周密完整。摘賑是首先采取的賑濟方式?？彬瀾艨跁r，如果遇到老病孤苦、情狀危慘、急不能待者，可以由委員驗明情形，知會印官先行賑濟，是謂摘賑。摘賑之后實行正賑，又稱為普賑、急賑或先賑。乾隆朝《戶部則例》規(guī)定，秋季逢水旱成災，“將乏食貧民，不論成災分數(shù)，均先行正賑一個月”。正賑一般發(fā)生于夏末秋初的八月份，賑濟期限一個月，按一個月三十天的標準給予錢糧。正賑之后還有續(xù)賑，又稱接賑，時間多在九、十兩月。正賑結束之后，災民所得口糧已經吃完，而下一步大規(guī)模的賑濟，即大賑，自十一月初一才開始，很多極貧災戶以及老病孤寡之人生活陷入絕境，對這些“一經停賑，即難存活”者，應當繼續(xù)進行賑濟，使其生活可以延續(xù)到大賑開始，此種賑濟方式即為“續(xù)賑”。正賑或續(xù)賑之后進行的賑濟為加賑，也稱大賑。加賑一般自十一月份起，按照成災分數(shù)，分極貧、次貧確定賑濟期限。乾隆七年定例：成災六分者，極貧加賑一個月；成災七八分者，極貧加賑兩個月，次貧加賑一個月；成災九分者，極貧加賑三個月，次貧加賑兩個月；成災十分者，極貧加賑四個月，次貧加賑三個月。加賑完畢一般是次年三四月份，此時距麥收還有一定時期，災民生計如果依然艱難，應當繼續(xù)進行賑濟，稱為展賑。為了維持地方社會穩(wěn)定、恢復農業(yè)生產，對勘不成災的地區(qū)，抽取部分極貧災戶進行賑濟，是為抽賑。

另外，自然災害發(fā)生，有些災民未及官府勘災就已外出逃荒，歸來時已經錯過普賑，對這些災民，官府應按照勘災時另行登記的數(shù)額及極貧、次貧等級，補給相應數(shù)額的賑濟物資。從賑濟類別來看，清代主要包括發(fā)放糧食的糧賑、發(fā)放銀兩的銀賑和以煮粥救濟災民的煮賑等，具體規(guī)定亦可謂細致周祥。如對因水災而坍塌房屋的修費，乾隆《欽定戶部則例》中分別奉天等十八省，根據(jù)民房性質、受災程度給予不同的修費。例如山西省水沖民房的修費銀，全坍者，瓦房每間一兩二錢，土房每間八錢；半坍者，瓦房每間五錢，土房每間四錢。類似規(guī)定標準明確，具有很強的可操作性。

清代非常重視災后生產的恢復，善后的制度主要有借貸和安輯等。借貸的目的是維持災民生活和恢復災后農業(yè)生產，借貸的物資有錢糧、籽種、耕牛、農具等。清朝極為重視對災民的安輯，主要辦法為留養(yǎng)和資遣。留養(yǎng)即對外來饑民收留安置，賑給口糧飯食，搭棚置屋供其棲身。為了保證災民能進行春耕，開春之后，由地方官員組織將外地流民資遣回籍。乾隆五年（1740），規(guī)定資送流民的路費，每大口每天給制錢二十文，小口減半。

除了救災制度外，清代注重防救結合，還建立了一系列防災的相關制度。比如用于儲糧備荒的倉儲制度。其中，作為歷代倉儲最基本形式的常平倉自西漢創(chuàng)立，一直為后代沿襲。常平倉作為官倉，設立在州縣城，乾隆年間，常平倉設置達到巔峰，其儲量之大、推行之廣、規(guī)制之周密，遠超前代。清代常平倉糧數(shù)量最高年份為乾隆五十六年（1791），達45752580石。義倉設立于市鎮(zhèn)，清代義倉建設同樣超越前代。乾隆十八年（1753），總督方觀承奏稱，直隸全省共39687個村莊，設義倉1005座。義倉的經營有官辦、民辦、官民合辦等多種形式，大體上，乾隆朝以官辦為主，嘉道以后民辦力量日益增強。另外還有鄉(xiāng)村的社倉。朝廷鼓勵民間捐輸，在本鄉(xiāng)設置社倉，作為本鄉(xiāng)借貸平糶之用。常平倉、社倉和義倉構成互為補充的倉儲網絡。再如，因為水旱頻繁，清朝積極治理河患，重視灌溉事業(yè)，建立了相應的水利政策。清政府在黃河、運河以及直隸水系流經地域建立了河務河防體系，加強重點地區(qū)水利事務的管理，設置相關機構，明確相應職責。為了加強防災中的信息流通，清代建立了奏報雨水、糧價及農業(yè)收成的制度，地方政府均負有報告雨水、糧價、收成的責任，需要將當?shù)刈匀粴夂驙顩r、糧食價格變化、農業(yè)收成分數(shù)，定期或不定期地逐級上報中央。

清朝建立了靈活多元的救災立法體系，將救災責任法律化，確保救災制度有效運行

清代救災制度細密完備，為了保障這一系列制度有效運行，清朝建立了相應系統(tǒng)靈活的救災立法體系。清代救災法律主要刊載在歷朝會典、則例中。清五朝會典對救災程序、內容均作了相應的解釋和規(guī)定?？滴醭瘯渚矶粚ＴO“荒政”項，乾隆朝會典列舉荒政十二條，分別為救災、拯饑、平糶、貸粟、蠲賦、緩征、通商、勸輸、嚴奏報之期、辨災傷之等、興土功、反流亡，更為具體地闡釋了救災內容，體現(xiàn)了清代中央政府救災的主旨和基本的法律規(guī)章。時人評價稱：“辦理之法，至周且備”，與被視為救荒圭臬的《周禮·大司徒》所列荒政十二條相比，“又加詳密”。作為清代的經濟行政法規(guī)，乾隆《戶部則例》在“蠲恤”項下分設災蠲和賑濟兩類，對救災程序和具體措施作了細致規(guī)定。另外，作為以地方行政性法規(guī)為主體的法律匯編，清各地的省例中也多包含一定的救災法規(guī)。如乾隆年間刊刻的《晉政輯要》卷六設賑恤孤貧、普育二堂、留養(yǎng)貧民等條，道光二十六年刊行的《粵東省例新纂》卷二為“蠲恤”卷。省例中的救災法規(guī)多系就中央相應法規(guī)的重申、調整或實施細則。此外，清代還有許多因地制宜、因時而設的災賑章程。這些災賑章程多由督撫擬定，奏報皇帝批準后實行。依其內容大致可分為兩種：一為綜合性的災賑規(guī)章，一般稱為災賑章程、辦賑章程、賑濟章程等。二為專門性的規(guī)章，即專門針對某一救災程序設定，如查賑章程、散賑章程、大賑章程、賑捐章程等。清代救災立法既是對傳統(tǒng)救災立法經驗的總結與發(fā)展，也因時制宜，靈活變通，從而能夠更好地保障救災制度的運行效果，成為各級官吏的救災指南和準繩。

清朝重視將救災成效與吏治相結合，將官員的救災責任法律化，對官員辦賑的行政處分主要體現(xiàn)在《欽定吏部處分則例》《欽定六部處分則例》等法律規(guī)范中，其中，對報災、勘災、蠲免、緩征、平糶、捕蝗、救火等救災環(huán)節(jié)和活動中官員的失責行為，均設有詳細的懲處條文。清朝對救災官員的行政處分分為罰俸、降級、革職三類。如對報災遲延或故意將災情諱匿不報者，《欽定吏部處分則例》規(guī)定：“地方遇有災傷，州縣官諱匿不報者，革職，永不敘用。若州縣已經詳報，而上司不據(jù)實轉詳，督撫不飛章題奏者，俱革職。”乾隆十八年（1753），武清縣發(fā)生蝗災，知縣朱馥諱匿不報，上諭即令將朱馥革職。乾隆二十二年（1757），河南夏邑等縣水災非常嚴重，但地方官未據(jù)實奏報，因此，以匿災不報等原因，將河南巡撫圖勒炳阿、夏邑縣知縣孫默、永城縣知縣張銓等俱革職。查勘賑濟中，如州縣官對鄉(xiāng)保胥役舞弊蠹民現(xiàn)象“失于覺察者”，降二級調用。將官員救災責任法律化，為監(jiān)督官員辦賑、提高救災效率提供了強大保障。

清代救災制度的發(fā)展脈絡與王朝興衰同步，存在較為明顯的階段性變化

總體來說，清代救災制度遠邁前朝，社會效果顯著。明代洪武朝是賑濟施行較好的年代，“三十余年，賜予布鈔數(shù)百萬，米百余萬”，這一力度，遠難與清代常年耗費銀數(shù)百萬兩賑災相比，此前的各個朝代更是難望其項背。從清代救災制度的發(fā)展脈絡來看，其與王朝的興衰同步進行，階段性特征十分明顯。順康雍時期，由于長期戰(zhàn)亂，國家初建，為了穩(wěn)定統(tǒng)治秩序，清政府極其重視農業(yè)生產的恢復和發(fā)展，并以救災作為施政重點，隨著清政權的日益穩(wěn)固，救災制度逐步恢復并確立，然因中央財力匱乏，庫藏空虛，救災力度尚不夠大。乾隆時期，國家政治日漸穩(wěn)定，國力日漸強盛，救災制度亦在不斷調整中趨于完善。這一時期，因物資充裕，蠲賑數(shù)額不斷加大，次數(shù)也逐漸增多，直隸總督方觀承曾稱頌乾隆朝賑災規(guī)?？芍^“自古及今，得未嘗有”，乾隆帝晚年也宣稱其稱帝六十年來，“地方偶遇偏災，隨時賑濟，及保護民生，如河工海塘等項，無不頒發(fā)帑金，所用何啻億萬萬，從不稍存靳惜”。

然而，乾隆中葉以后，官場日趨腐敗，捏災冒賑之案不斷出現(xiàn)。乾隆四十六年（1781），發(fā)生了震驚朝野的甘肅捏災冒賑案。甘肅布政使王亶望伙同地方大員捏災冒賑，通過向朝廷虛報旱災，侵吞賑災銀兩。此案甘肅全省涉案官員多達二百余人，處置一百七十余人。因通省參革官員過多，使該省“本年計典不能照例舉行”。嘉道以降，救災制度整體變化不大，只是在府或州縣一級的地方性賑災實踐中根據(jù)需要進行了適當?shù)淖兺罢{整。嘉慶朝開始，即逢白蓮教起事長達九年多，清政府不得不將財政收入主要用于龐大的軍費支出。由于財政緊張，國家撥款賑濟日漸減少，救災制度表現(xiàn)為緩征多而蠲免少，及以煮賑充放賑等。加之吏治積弊重重，使得救災制度漸趨衰落，賑災效果大打折扣。嘉慶帝曾痛心疾首地談到吏治之壞對救災制度的影響：“國家辦賑章程，良法具在。如果各州縣實心經理，該督撫認真查察，自能實惠及民。無如地方不肖之員昧良喪心，視同利藪，而派往查賑之委員等賢不肖亦復回殊，間或有持正之人，而嗜利者多，轉深憎惡。”咸豐以后，中央財政愈加匱乏，賑捐成為賑災款項的主要來源。與此同時，在救災制度整體走向衰敗之際，伴隨著歐風美雨的沖擊浸潤，傳統(tǒng)的救災制度開始向近代救災體系轉型，在疫災、火災的應對中，晚清已初步實現(xiàn)了相關救災制度的近代轉型。同時，隨著清政府政治、經濟實力的不斷衰退，官賑體系日趨式微，民間義賑隨之興起，并在近代救災中發(fā)揮著日益顯著的作用。

（作者為中國政法大學人文學院教授）

【注：本文系教育部哲學社會科學重大項目攻關項目“近代救災法律文獻整理與研究”（項目編號：18JZD024）的階段性成果】

【參考文獻】

①《清實錄》，北京：中華書局，1986年。

②《大清五朝會典》，北京：線裝書局，2006年。

③《大清會典事例》，北京：中華書局，1990年。

④李文海、夏明方、朱滸主編：《中國荒政書集成》，天津：天津古籍出版社，2010年。

責編/趙橙涔 美編/楊玲玲

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