摘 要：當前，有一些部門、一些單位和一些干部對于黨中央、國務院出臺的好制度和好政策，陽奉陰違、空轉對付，出現(xiàn)“制度空轉”“落實空轉”“責任和擔當空轉”等歪風邪氣，給黨和人民造成了各種不良影響甚至嚴重損害。防止制度和政策“局部空轉”現(xiàn)象，要在精準謀劃制度和政策“頂層設計”第一關的同時，增強組織、團體、個人的負載、負荷，使人們在有目標的壓力下工作，并加強對制度和政策執(zhí)行的督導力度，強化“效果導向”。

關鍵詞：制度建設 制度空轉 國家治理效能 制度監(jiān)督

【中圖分類號】D630.9 【文獻標識碼】A

局部空轉”的表現(xiàn)：陽奉陰違，原地打轉

中國共產(chǎn)黨非常注重制度建設，新中國70年來，中國特色社會主義制度體系已經(jīng)初步建立起來，涵蓋的范圍已經(jīng)包括政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等各個方面，形成了“根本制度”“基本制度”和“重要制度”，黨的十九屆四中全會明確總結出中國特色社會主義制度具有十三大“顯著優(yōu)勢”。

但是，一些部門、一些單位和一些干部，對于黨中央、國務院出臺的好制度、好政策，卻陽奉陰違、空轉對付。

一是“制度空轉”。一些地方和單位，雖然把制度和規(guī)章寫在紙上、掛在墻上，但形同虛設，不執(zhí)行、亂執(zhí)行、執(zhí)行不好，甚至主要領導或分管領導自己違紀違法，不抓不管，導致管轄地方部門歪風盛行、上行下效，出現(xiàn)地域性、系統(tǒng)性、行業(yè)性腐敗。

二是“落實空轉”。制度的生命力在于執(zhí)行，制度和規(guī)章有了，但一些地方、一些單位，出現(xiàn)從文件到文件、從會議到會議、從務虛到空談的“空轉”，缺乏可操作的程序性、保障性、懲戒性規(guī)定，雷聲大、雨點小，只聽到激動人心的口號，沒有切實可行的剛性要求，難以深度落實到行動上。

三是“責任和擔當空轉”。責任考核流于形式，條款籠統(tǒng)，缺乏權威性和強制力，遇到問題往上交，遇到難題往下壓，遇到危險往外推，遇到工作往后拖，不去想辦法克服和解決。

四是“作為空轉”。一些人、一些單位，面對矛盾不敢觸碰，面對推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局這樣的大事難事不去直面，面對防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治“三大攻堅戰(zhàn)”不敢迎難而上，面對發(fā)展不平衡不充分的矛盾不去化解，對于短期不見效、需要久久為功、功成不必在我的工作極力“回避”，或者用等一等、靠一靠、緩一緩的方式進行搪塞。

像機器、儀器在沒有任何負載下的制度失靈“空轉”現(xiàn)象，其背后都有一個共同特點，就是以制度為幌子，有制度之名，無制度之實，把各種不正當?shù)目紤]隱藏在“制度”之中。有些地方、部門以會議對會議、政策對政策、文件對文件的形式主義方式來落實中央出臺的制度，扭曲中央出臺的制度和公共政策本意，以地方利益、部門利益至上，對政策法規(guī)肢解、曲解，“替換性”執(zhí)行中央制定的制度、法規(guī)、政策；有些是“選擇性”執(zhí)行，對己有利的執(zhí)行，對己沒利或利益不大的，漠視或者應付；有些則在細化國家相關制度、政策和法律法規(guī)的原則性規(guī)定中附加條件，“附加性”執(zhí)行上級的制度、法規(guī)和政策；還有個別地方和干部，表面上加大監(jiān)管力度，暗中卻為不法商人、黑社會組織和違法企業(yè)開綠燈，“欺騙性”執(zhí)行制度、法規(guī)和政策。如此種種“局部空轉”，導致國家治理現(xiàn)代化的偉大事業(yè)在原地“滑轉”，從不同環(huán)節(jié)、不同方面、不同程度上侵蝕著中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能，傷害著黨和國家事業(yè)、人民的夢想、干事創(chuàng)業(yè)者的熱情和激情，成為阻礙國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大敵。

“局部空轉”的危害：侵蝕制度優(yōu)勢，損害黨的事業(yè)和人民利益

新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化建設正處在關鍵時刻，堅持和發(fā)展中國特色社會主義的總目標、總任務、總體布局、戰(zhàn)略布局和發(fā)展方向、發(fā)展方式、發(fā)展動力、戰(zhàn)略步驟、外部條件、政治保證等基本問題，需要國家治理體系高速、協(xié)調、有機運轉，需要廣大共產(chǎn)黨員、各級干部圍繞實現(xiàn)偉大夢想、推進偉大事業(yè)、建設偉大工程、進行偉大斗爭展開不懈努力。然而，“局部空轉”吞噬著制度“顯著優(yōu)勢”為國家治理現(xiàn)代化帶來的紅利。

首先，“局部空轉”嚴重影響了中央出臺的制度、法規(guī)和政策有效作用的發(fā)揮。中國特色社會主義制度是一套有效保證能干事、干好事、干成事的制度。新中國成立70年來，正是這些制度使我們偉大的祖國和人民經(jīng)得起各種風浪、克服各種困難、沿著社會主義道路前進，戰(zhàn)勝各種各樣突如其來的自然災害，有效應對外部強加的經(jīng)濟、政治風險，我國經(jīng)濟總量躍升為世界第二大經(jīng)濟體，總體上實現(xiàn)小康，消除了絕對貧困，中國從來沒有像今天這樣接近實現(xiàn)中華民族偉大復興。然而“局部空轉”現(xiàn)象的存在，會侵蝕制度、法規(guī)和政策的顯著優(yōu)勢產(chǎn)生的紅利，甚至出現(xiàn)零效力或者負效力。

其次，“局部空轉”損害了黨和政府的形象，削弱了人民群眾對黨和政府的信任。中國特色社會主義制度顯著優(yōu)勢有利于加強黨的領導，保障人民當家作主的權利，發(fā)揮民主集中制，推進全面依法治國。如果“局部空轉”，就會直接削弱黨對國家治理各部門、各領域、各環(huán)節(jié)的領導，渙散黨的領導力，削弱應對各種風險挑戰(zhàn)、克服艱難險阻的能力。“局部空轉”，還會削弱黨中央權威，導致一些人、一些部門在重大原則問題和大是大非面前立場搖擺、態(tài)度曖昧，不能同黨中央保持高度一致，對黨中央大政方針造成有令不行、有禁不止，形成上有政策下有對策的歪風邪氣，對黨中央決策部署打折扣、做選擇、搞變通，致使黨中央決策部署在貫徹執(zhí)行中變形走樣、落不了地，甚至陽奉陰違，把自己凌駕于黨組織之上，把自己主政或分管的地方和部門當成“獨立王國”“私人領地”，對黨和人民事業(yè)造成嚴重損害。

再次，損害了法制統(tǒng)一和市場統(tǒng)一，削弱了中央的調控能力和集中力量辦大事的制度優(yōu)勢。中國特色社會主義制度的優(yōu)勢之一是能夠集中力量辦大事，這也是新中國成立70年以來中國成就事業(yè)的重要法寶。中國用短短幾十年時間走過西方國家花了上百年甚至數(shù)百年的發(fā)展之路，創(chuàng)造出世所罕見的發(fā)展奇跡，重要原因就在于中國制度能夠集中力量辦大事。而“局部空轉”就會損害法制統(tǒng)一和市場統(tǒng)一，削弱中央的宏觀調控能力，導致在關系國計民生的重要領域和關鍵行業(yè)，中央的宏觀調控能力失靈，從而出現(xiàn)議而不決、決而不行的分散主義，頂層設計能力減弱，決策乏力，效率降低。

最后，嚴重損害了人民群眾的利益，挫傷廣大群眾的積極性和創(chuàng)造性。我國國家制度深深植根于人民之中，能夠有效體現(xiàn)人民意志、保障人民權益、激發(fā)人民創(chuàng)造力。把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為一切工作的根本出發(fā)點和落腳點，堅持把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興作為制定政策的依據(jù)。但是，制度和政策“局部空轉”，就會削弱幫助群眾更加快速便捷地解決遇到的各種問題矛盾的能力，使黨的十九屆四中全會提出的“建設人民滿意的服務型政府”的目標成為一句空話，老百姓就無法獲得更實的獲得感、更真的幸福感、更足的安全感。例如，脫貧攻堅出現(xiàn)“空轉”，就意味著消除絕對貧困、全面建成小康社會的目標不能如期實現(xiàn)；政務服務中“空轉”，營商環(huán)境就得不到改善，企業(yè)的經(jīng)營就受到阻礙，老百姓辦事就要受到門難進、臉難看、事難辦的刁難，“以人民為中心”的理念就難以落實。

行百里者半九十。中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢在“局部空轉”中受到侵蝕，黨和政府順應民心、尊重民意、關注民情、致力民生、保障最廣大人民根本利益、全心全意為人民服務的實踐成效就大打折扣，在實現(xiàn)中華民族偉大復興、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的偉大征程中，就無法得到最廣大人民的衷心擁護、無法匯聚起14億中國人民的磅礴偉力。

防止“局部空轉”應做好三方面工作

防止制度和政策“局部空轉”現(xiàn)象，重點要做好下列工作。

第一，精準謀劃制度和政策“頂層設計”第一關，守好“入口”，使制度和政策具有操作性、針對性和時效性。防止制度、政策出現(xiàn)“局部空轉”現(xiàn)象，必須強化制度和政策的頂層設計，嚴格把牢制度和政策設計與謀劃這第一道關口，切實增強制度、政策的操作性、針對性和時效性。所謂增強操作性，就是通過科學、有效的謀劃，使出臺的制度、政策既科學周密，又切實可行，責任主體清晰明了，實施步驟環(huán)環(huán)緊扣，分工合作協(xié)同推進，堅持出臺方案、健全機制、推進落實一起抓，避免出臺的制度和政策讓執(zhí)行層無從下手，從而收到“于法周嚴、于事簡便”之功效。所謂增強針對性，就是開出良方，對癥下藥，出臺的各種制度和政策，既“上接天線”，貫徹黨中央的戰(zhàn)略部署，符合黨中央的要求和精神實質，同時又“下接地氣”，充分考慮各地各單位的實際情況，反映發(fā)展不平衡不充分的矛盾，緊貼中心任務，緊扣重點工作，關注人民群眾關注的熱點難點，因地制宜、有的放矢，不搞上下“一般粗”，不搞“一刀切”，避免“大而化之”“粗線條”，導致“虎頭蛇尾”“不了了之”的“爛尾”情況出現(xiàn)。所謂增強時效性，就是以“春播種子夏收糧”的思維方式，掌握制度、政策的時間和進度規(guī)定、節(jié)點和時效要求，適時進行動員部署、組織實施、檢查推進、考核獎懲，改革解決什么問題、什么時候推出、對制度建設有什么作用等，做到心中有數(shù)，精準施策，掛圖作戰(zhàn)、時間倒逼，件件有著落，事事有回音，強化政策的時效性和嚴肅性，不放“空炮”“啞炮”，避免精心制定的制度、政策“局部空轉”。

第二，增強組織、團體、個人的負載、負荷，使人們在有目標的壓力下工作，防止“局部空轉”。“井無壓力不出油，人無壓力輕飄飄。”在思想上高度重視“局部空轉”現(xiàn)象造成的危害，提升帶負荷運轉、滿負荷運轉的自覺性和主動性，主動進入角色，主動進入狀態(tài)，在崗位上思考工作的問題、發(fā)展的問題、創(chuàng)新的問題，解決工作中影響作為、影響發(fā)展、影響創(chuàng)新的問題，提高人們的“思想負荷”；責任重于泰山，有責任才會有擔當，有擔當才能有作為，強化廣大干部工作精益求精的責任、快馬加鞭發(fā)展的責任、又好又快落實的責任、向前奔跑逐夢的責任，發(fā)揮人們在自己崗位平臺上展平生所能、盡平生之力、傾平生之才、竟非常之功、成非常之效的“責任負荷”；新時代高質量發(fā)展是硬道理，沒有發(fā)展就沒有一切，而要實現(xiàn)高質量發(fā)展就要定位高目標，賦能高追求，胸懷大擔當，富有大情懷，展示大格局，實現(xiàn)大使命，提升自身的“發(fā)展負荷”，不給“局部空轉”留有余地。

第三，加強對制度和政策執(zhí)行的督導力度，強化“效果導向”。一分部署、九分落實，制度和政策的生命力在于執(zhí)行和落實，黨中央出臺的好制度、好政策能否轉化為治理效能，關鍵在“最后一公里”。杜絕落實執(zhí)行中的“局部空轉”現(xiàn)象出現(xiàn)，改進督導方式、集中督導力量、加大督導力度、施以督導壓力、增加督導負荷是必不可少的，通過明查、暗訪、集中、分散的方式，不求表面轟轟烈烈，但求效果實實在在，增強“督導負荷”，防止“督導空轉”；國家治理現(xiàn)代化，紀律是保證和底線，要求社會中的每個成員具有強烈的紀律意識，帶著“紀律負荷”工作、創(chuàng)業(yè)，帶著“紀律負荷”抓落實、抓執(zhí)行，用政治紀律、組織手段、經(jīng)濟辦法、作風要求、制度規(guī)定等，整治不擔當、不作為、慵懶散、推脫靠等“局部空轉”“局部不轉”“局部慢轉”“局部亂轉”等現(xiàn)象，營造風清氣正、干在當下、干在其時的生態(tài)環(huán)境，增強“紀律負荷”是防止“局部空轉”的重要環(huán)節(jié)；制度好不好，關鍵看“療效”，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關鍵是講效果、看效果、好效果，而“局部空轉”沒效果，做的無效功帶來“空耗”，甚至是“損耗”。因此，好的制度和政策，需要用好考核這個“指揮棒”，科學考核、有效考核，講究差異化，注重針對性，不搞“一刀切”，強化“效果負荷”，形成鮮明的“效果導向”。

“局部空轉”是一種現(xiàn)象，是一種狀態(tài)，反映的是一個組織、一個團隊、一個干部干事創(chuàng)業(yè)的態(tài)度，落實執(zhí)行的作風。因此，防止“局部空轉”，就要聚焦黨中央出臺的各項制度和政策，編制十九屆四中全會重要舉措的實施規(guī)劃，明確時間表、路線圖、成果形式，通過目標集成、政策集成、效果集成方式，實現(xiàn)無縫對接、有效運轉。

【本文作者為北京師范大學政府管理研究院院長、教授】

參考文獻

[1]習近平：《關于〈中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》，2019年11月6日。

[2]聞言：《毫不動搖堅持和加強黨對一切工作的領導——學習習近平〈論堅持黨對一切工作的領導〉》,《人民日報》，2019年11月22日。

責編：董 楠 / 蔡圣楠