摘 要：制度的生命力在于效能和執(zhí)行力，缺乏效能和執(zhí)行力的制度難免淪為“空架子”。消解制度效能和執(zhí)行力的因素中，一個(gè)關(guān)鍵原因就在于制度的“空轉(zhuǎn)”。制度“空轉(zhuǎn)”，與制度自身的不足、制度執(zhí)行主體的意識和能力不足、制度監(jiān)控不足、制度文化尚未形成等因素密切相關(guān)。因此，制定防范制度“空轉(zhuǎn)”的對策必須對癥下藥，對不足之處進(jìn)行系統(tǒng)性完善與提升。

關(guān)鍵詞：制度空轉(zhuǎn) 執(zhí)行力 監(jiān)督檢查

【中圖分類號】D62 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

當(dāng)前，一些地方、一些部門在制度執(zhí)行中以形式代替內(nèi)容，功夫花在“表面上辦，做給你看，贏得你贊”上，使制度一直處于“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)。

制度“空轉(zhuǎn)”意味著一項(xiàng)制度雖經(jīng)歷了制定、執(zhí)行、反饋這一完整的閉環(huán)，卻并不產(chǎn)生效能，徒有制度之名，卻無制度之實(shí)。更嚴(yán)重的是，“空轉(zhuǎn)”過程消耗了大量人力物力財(cái)力，對黨和政府的形象力、公信力、號召力產(chǎn)生諸多消極影響。因此，必須從當(dāng)前制度“空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)狀出發(fā)，深入剖析其內(nèi)在成因，以期提出針對性的破解之策，從而徹底解決制度“空轉(zhuǎn)”這一難題。

制度“空轉(zhuǎn)”的成因

制度出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”的原因，需要以系統(tǒng)的視角加以全面分析。通常而言，制度“空轉(zhuǎn)”意味著系統(tǒng)失靈，這既有制度主體的問題，也有制度執(zhí)行主體的問題，同時(shí)也有制度監(jiān)控和制度文化不足的問題。

制度合法性、科學(xué)性、有效性不足。一項(xiàng)制度通常要經(jīng)歷制定前、執(zhí)行中、執(zhí)行后這三個(gè)階段，由此產(chǎn)生制度的三種屬性，即：合法性、科學(xué)性、有效性。當(dāng)前，制度之所以出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”，即在于某些制度主體自身的屬性不足：一是合法性不足。合法性意味著制度能夠得到人們的心理認(rèn)同和價(jià)值承認(rèn)，但部分制度的制定者對制度合法性缺乏足夠重視，在制度制定前缺乏與制度被執(zhí)行者之間的溝通，在未征求意見的情況下先行制定制度。二是科學(xué)性不強(qiáng)?？茖W(xué)性指制度的要件完整、結(jié)構(gòu)清晰、條文明確。當(dāng)前部分制度恰恰在這三方面存在不足：首先，制度要件指的是一項(xiàng)制度“由誰執(zhí)行”“對誰執(zhí)行”“如何執(zhí)行”“執(zhí)行什么”“如何懲戒”，這幾項(xiàng)要件若不清晰，就可能出現(xiàn)制度的“法則”過多、缺乏甚至沒有的狀況；其次，制度結(jié)構(gòu)清晰意味著一項(xiàng)制度自身以及制度與制度之間彼此協(xié)調(diào)互補(bǔ)，但當(dāng)前部分制度在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出混亂無序的狀態(tài)；第三，制度條文應(yīng)該在內(nèi)容上清楚明白，在語言表達(dá)上凝練準(zhǔn)確且通俗易懂。三是有效性不高。制度的有效性表現(xiàn)為制度執(zhí)行后在實(shí)踐中的效果，體現(xiàn)了制度是否符合實(shí)際需要且能發(fā)揮作用。

執(zhí)行主體認(rèn)同和本領(lǐng)不足。當(dāng)前制度執(zhí)行主體存在的問題主要集中在思想意識上的認(rèn)同危機(jī)和能力素質(zhì)上的本領(lǐng)危機(jī)。一是部分制度的執(zhí)行主體在思想意識上對制度缺乏深刻認(rèn)同。盡管當(dāng)前認(rèn)同制度已成為一種普遍性意識，但仍呈現(xiàn)出深度認(rèn)同不足、中度認(rèn)同較多、輕度認(rèn)同不少的格局。二是部分制度執(zhí)行主體在能力和素質(zhì)上本領(lǐng)不足，突出表現(xiàn)在既缺乏深刻認(rèn)知制度內(nèi)涵和價(jià)值的能力，也缺乏同其他系統(tǒng)內(nèi)制度執(zhí)行主體間溝通協(xié)調(diào)合作的能力，同時(shí)還存在缺乏實(shí)際情況發(fā)生變化后及時(shí)調(diào)整應(yīng)對的能力。

制度監(jiān)控不足。黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督體系不斷完善，但當(dāng)前在黨外監(jiān)督和制度效果控制機(jī)制方面仍存在一定程度的提升空間。一方面是黨外監(jiān)督力量仍然較弱。黨外監(jiān)督的核心力量是社會監(jiān)督，如近年來逐漸興起的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和媒體監(jiān)督，但當(dāng)前部分地區(qū)和部門在面對網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和媒體監(jiān)督時(shí)的態(tài)度，不是實(shí)事求是地聽取意見并及時(shí)反饋信息，而是通過刪帖等操作來抵制對抗反應(yīng)問題的信息。另一方面，當(dāng)前制度的控制機(jī)制更需逐步加強(qiáng)。通常對制度關(guān)注的重心在制定前與執(zhí)行中這兩個(gè)階段，對制度執(zhí)行的效果則關(guān)注較少。實(shí)際上，一項(xiàng)制度若在實(shí)踐中效果不佳甚至遭到抵觸，那么就有必要對此制度“回爐”改善。然而，部分地區(qū)和部門卻嚴(yán)重忽視了制度的真實(shí)效果。最后，制度監(jiān)督控制不足，導(dǎo)致難以對制度執(zhí)行不佳的狀況進(jìn)行有效追責(zé)并施以懲戒，不必?fù)?dān)責(zé)的制度并不具備最終意義上的權(quán)威性和強(qiáng)制性，最終必然陷入“空轉(zhuǎn)”的陷阱中。

制度文化培育不夠。制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)不僅需要制定、執(zhí)行、監(jiān)控，從而形成一個(gè)完整的閉環(huán)，也需要良好的外部環(huán)境。一方面，黨內(nèi)文化直接決定著制度執(zhí)行主體能否自覺自愿尊重、遵守、執(zhí)行制度，其中，首要的就是黨內(nèi)政治文化，即以高度的政治自覺性和政治忠誠度積極主動地對待黨中央制定的各項(xiàng)規(guī)章制度。但有必要指出的是，一些部門和地區(qū)黨內(nèi)政治文化氛圍不濃，仍然受到各種非制度性文化即“潛規(guī)則”的影響。另一方面，黨員干部不僅是黨員，也是社會成員，必然會受到社會文化的影響。當(dāng)前，中國社會的底色仍然是人情社會，人情關(guān)系深淺往往是人們行事的主要依據(jù)。作為社會成員，黨員干部很難不受到此種文化風(fēng)氣的影響，并將之帶入黨內(nèi)政治生活中，這就在一定程度上制約了制度文化的培育進(jìn)度，影響了高度文化自覺的形成。

防范制度“空轉(zhuǎn)”的對策

制度“空轉(zhuǎn)”之所以形成，與制度自身的屬性不足、制度執(zhí)行主體的素質(zhì)低下、制度監(jiān)控不足、制度文化尚未形成等因素密切相關(guān)。因此，制定防范制度“空轉(zhuǎn)”的對策就必須對癥下藥，對不足之處進(jìn)行系統(tǒng)性完善與提升。

構(gòu)建科學(xué)的制度體系是前提。一是堅(jiān)持正確的制度設(shè)計(jì)原則和價(jià)值觀。科學(xué)的制度必須堅(jiān)持正確的設(shè)計(jì)原則和價(jià)值觀，以保證制度質(zhì)量的過硬性。二是合理設(shè)定制度的后果模式，堅(jiān)持約束和激勵(lì)相結(jié)合，堅(jiān)持后果量和行為量相匹配。三是不斷提高制度的有效性，既要在制度實(shí)施后加強(qiáng)調(diào)查研究以不斷豐富制度的現(xiàn)實(shí)性，也要根據(jù)實(shí)際情況不斷與時(shí)俱進(jìn)。

提升制度執(zhí)行主體的素質(zhì)是關(guān)鍵。一是要緊抓領(lǐng)導(dǎo)干部這一關(guān)鍵少數(shù)，從源頭治理，將制度執(zhí)行狀況納入干部績效考核體系中，從而提升各部門和各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部自覺學(xué)習(xí)并執(zhí)行制度的積極性和主動性。二是要不斷推動學(xué)習(xí)型政黨建設(shè)，在廣大黨員干部中養(yǎng)成終生學(xué)習(xí)的好習(xí)慣。

強(qiáng)化制度監(jiān)控是保障。一是通過建立評估反饋機(jī)制實(shí)現(xiàn)對制度本身的控制，這是推進(jìn)制度監(jiān)控的前提與基礎(chǔ)。二是通過完善監(jiān)督檢查機(jī)制實(shí)現(xiàn)對制度執(zhí)行主體行為的控制。三是通過完善激勵(lì)懲罰機(jī)制實(shí)現(xiàn)對制度被執(zhí)行者行為的控制，通過正向激勵(lì)提高黨員干部的積極性，通過負(fù)向激勵(lì)校正黨員干部的行為偏差。

培育制度文化是重點(diǎn)。一方面要培育黨內(nèi)制度文化，通過完善制度堵住制度漏洞以消除黨內(nèi)“潛規(guī)則”生存的環(huán)境，同時(shí)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的程序以打破黨內(nèi)“潛規(guī)則”的運(yùn)行軌道；另一方面則要積極引導(dǎo)社會文化向著尊重、遵守、執(zhí)行制度的方向發(fā)展，辯證看待黨內(nèi)文化和社會文化的關(guān)系，建立起全社會尊重、遵守、執(zhí)行制度的良好文化氛圍，真正達(dá)到以文化人和以文育人的目的。

【本文作者為蘇州大學(xué)東吳智庫首席專家、蘇州大學(xué)卓越學(xué)者特聘教授；本文系2018年度教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目資助“習(xí)近平生態(tài)文明思想研究”（項(xiàng)目編號18JZD007）的階段性成果；蘇州大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士后譚志坤對本文亦有貢獻(xiàn)】

責(zé)編：臧雪文 / 楊 陽