摘 要:實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于正確處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。新中國成立至今七十多年來，我國對(duì)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)行了艱苦和卓有成效的探索，逐漸形成了中國特色的國家治理體系，為其他國家治理提供了中國經(jīng)驗(yàn)。在我國推進(jìn)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系的變遷是最為巨大的，也是最具有中國特色的，為此，本文就這兩個(gè)關(guān)系的變遷及其經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞:市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 社會(huì)組織 治理現(xiàn)代化

【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

治理現(xiàn)代化進(jìn)程中政府與市場(chǎng)關(guān)系的變遷

新中國成立以來，政府與市場(chǎng)關(guān)系大致可以分為三個(gè)階段，即從1949年到1978年的“強(qiáng)政府弱市場(chǎng)”時(shí)期、1978年到1992年“強(qiáng)政府活市場(chǎng)”時(shí)期、1992年至今的“強(qiáng)政府強(qiáng)市場(chǎng)”時(shí)期。

“強(qiáng)政府弱市場(chǎng)”時(shí)期（1949—1978）

新中國成立之后，中國很快從新民主主義革命時(shí)期轉(zhuǎn)入社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期。這一時(shí)期對(duì)蘇聯(lián)模式的參照較多，過多強(qiáng)化了政府在國家治理中的作用，在政府與市場(chǎng)關(guān)系上形成了“強(qiáng)政府弱市場(chǎng)”格局。這種政府與市場(chǎng)關(guān)系狀態(tài)的表現(xiàn)主要有：

第一，公有產(chǎn)權(quán)的逐漸絕對(duì)化。新中國成立初期，需要盡快恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，1949年通過的《共同綱領(lǐng)》規(guī)定了國營經(jīng)濟(jì)、合作社經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民和手工業(yè)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私人資本主義經(jīng)濟(jì)和國家資本主義經(jīng)濟(jì)五種經(jīng)濟(jì)成分，實(shí)行公私兼顧、勞資兩利、城鄉(xiāng)互助、內(nèi)外交流的經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針。這樣做有利于調(diào)動(dòng)各方面的積極性，保持經(jīng)濟(jì)的生機(jī)與活力，使中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)初步恢復(fù)生機(jī)。但1956年底三大改造基本完成，私有產(chǎn)權(quán)被基本消滅之后 ，開始追求“一大二公”。所謂“大”即規(guī)模越大越好，如農(nóng)村在完成合作化改造以后，核算單位從生產(chǎn)隊(duì)向生產(chǎn)大隊(duì)過渡，再向人民公社發(fā)展。所謂“公”即公有化程度越高越好，追求集體所有制向全民所有制發(fā)展。這種情況下，公有產(chǎn)權(quán)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位確立，市場(chǎng)的基礎(chǔ)元素被消滅殆盡，“強(qiáng)政府弱市場(chǎng)”的格局便成為必然之勢(shì)。

第二，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在公有產(chǎn)權(quán)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，從1953年開始實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，國家自上而下制定和實(shí)施“五年計(jì)劃”，在生產(chǎn)、資源分配、產(chǎn)品消費(fèi)等各方面都由政府統(tǒng)一計(jì)劃，按照計(jì)劃撥付各種建設(shè)資源和推進(jìn)建設(shè)速度。其中，企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少由計(jì)劃決定，生產(chǎn)出來的產(chǎn)品上交給國家，國家再根據(jù)計(jì)劃下?lián)芙o各類組織使用。在農(nóng)村，種植什么糧食和其他農(nóng)作物由政府計(jì)劃統(tǒng)一安排，生產(chǎn)出來的糧食和其他農(nóng)副產(chǎn)品由政府統(tǒng)購統(tǒng)銷。農(nóng)民按人頭分配口糧和其他農(nóng)副產(chǎn)品。

第三，居民消費(fèi)品的定量供應(yīng)和政府定價(jià)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致資源配置效率低下，居民所需要的各類物資非常短缺。為了保證人民的基本生活需要，政府只能采取定量供應(yīng)居民消費(fèi)品的辦法，因此，各種票證應(yīng)運(yùn)而生，如糧票、肉票、油票、布票等，并有全國通用和地方使用的票證的區(qū)別。居民所需要的大部分物資都能夠用這些票證到國營商店或供銷社購買。與此同時(shí)，價(jià)格也由政府決定。如果定量供應(yīng)的物資不夠用，就需要到自由市場(chǎng)上購買，價(jià)格要比政府定價(jià)高。

第四，狹小的自由市場(chǎng)空間。這一時(shí)期的自由市場(chǎng)主要是一些集貿(mào)市場(chǎng)和農(nóng)村圩鎮(zhèn)的農(nóng)產(chǎn)品交易市場(chǎng)?？偟膩砜矗@種市場(chǎng)規(guī)模小，主要限于一些農(nóng)副產(chǎn)品和通過政府定量供應(yīng)無法滿足的交易。此外，這一時(shí)期還存在一些針對(duì)短缺物品的黑市交易。

“強(qiáng)政府活市場(chǎng)”時(shí)期（1978—1992）

1978年黨的十一屆三中全會(huì)開啟了中國改革開放的進(jìn)程，“全能型”政府的理念不復(fù)存在，政府欲借鑒市場(chǎng)力量來搞活經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)的活力逐漸被激發(fā)出來，市場(chǎng)的作用越來越受到重視。這一時(shí)期的政府與市場(chǎng)關(guān)系的特點(diǎn)主要有：

第一，多種經(jīng)濟(jì)成分并存，出現(xiàn)了基于不同產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。在農(nóng)村，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，雖然土地仍然是集體所有，但農(nóng)民獲得了土地的經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。在城鎮(zhèn)，形成了基于不同所有制形式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，如以外資經(jīng)濟(jì)和合資經(jīng)濟(jì)為特點(diǎn)的“珠三角模式”、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)為特點(diǎn)的“蘇南模式”、以私人經(jīng)濟(jì)為特點(diǎn)的“溫州模式”或“浙江模式”。這些模式的背后是各級(jí)政府對(duì)發(fā)展多種經(jīng)濟(jì)成分的重視、鼓勵(lì)和扶持，用“政府搭臺(tái)、企業(yè)唱戲”來描述這時(shí)期的政府與市場(chǎng)關(guān)系再恰當(dāng)不過了，政府用“有形的手”幫助市場(chǎng)這只“無形的手”，使多元經(jīng)濟(jì)成分得以快速生長(zhǎng)。

第二，計(jì)劃體制有所松動(dòng)。這一時(shí)期，我國沒有擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路。1984年10月，黨的十二屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，明確提出，“就總體說，我國實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，即有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”。1990年12月，黨的十三屆七中全會(huì)提出，“初步建立適應(yīng)以公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制”。因此，在這一時(shí)期，對(duì)生產(chǎn)資料和生活資料的供給存在兩條途徑，即計(jì)劃內(nèi)的物資供應(yīng)和計(jì)劃外的物資供應(yīng)，但計(jì)劃的成分不斷下降，市場(chǎng)調(diào)節(jié)的范圍不斷擴(kuò)大，人們?cè)絹碓蕉嗟貜氖袌?chǎng)上獲得自己所需要的各種物品，市場(chǎng)活躍度逐漸增強(qiáng)。

第三，消費(fèi)物品供應(yīng)及其價(jià)格的“雙軌制”。這個(gè)時(shí)期，是消費(fèi)物品從政府定量供應(yīng)到完全市場(chǎng)供應(yīng)的過渡時(shí)期，國家仍然保留用票證對(duì)一些物資進(jìn)行定量供應(yīng)，但范圍越來越小，人們對(duì)其的依賴程度也逐漸減弱。與此同時(shí)，價(jià)格改革逐漸深入，市場(chǎng)定價(jià)的商品越來越多，國家定價(jià)的商品越來越少。

第四，市場(chǎng)空間越來越大，市場(chǎng)交易活躍。產(chǎn)權(quán)的多元化、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)范圍的縮小為市場(chǎng)的發(fā)展提供了較大的空間。這個(gè)時(shí)期，除了農(nóng)村的圩鎮(zhèn)市場(chǎng)外，城市的各類市場(chǎng)如農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、個(gè)體商店、專業(yè)市場(chǎng)等開始繁榮起來，越來越多的人從這些自由市場(chǎng)中獲得自己所需要的各種物品。也是在這一時(shí)期，不少地方出現(xiàn)了專門出售國外走私物品的市場(chǎng)，如家電市場(chǎng)等。

“強(qiáng)政府強(qiáng)市場(chǎng)”時(shí)期（1992至今 ）

1992年鄧小平同志發(fā)表南方談話，是中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，到1993年黨的十四大正式將中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)明確定位為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，結(jié)束了在計(jì)劃與市場(chǎng)之間搖擺不定的狀態(tài)，使政府與市場(chǎng)關(guān)系發(fā)生了根本性變化，中國進(jìn)入了“強(qiáng)政府強(qiáng)市場(chǎng)”的歷史時(shí)期。

第一，產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)現(xiàn)重大突破，多種經(jīng)濟(jì)成分的作用得到充分發(fā)揮。一方面，對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行改制。著眼于搞好整個(gè)國有經(jīng)濟(jì)，通過存量資產(chǎn)的流動(dòng)和重組，對(duì)國有企業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略性改組；同時(shí)在實(shí)行股份合作制和提出調(diào)整所有制結(jié)構(gòu)之后，各地國有中小企業(yè)改革的步子加快，改制企業(yè)的比重迅速上升。另一方面，非公經(jīng)濟(jì)的地位提高。產(chǎn)權(quán)制度改革使公有經(jīng)濟(jì)所占的比重下降，到21世紀(jì)初，非公經(jīng)濟(jì)（后來逐漸用“民營經(jīng)濟(jì)”的概念）對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率高達(dá)60%。公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)并駕齊驅(qū)，為政府與市場(chǎng)關(guān)系的雙強(qiáng)局面奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

第二，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐漸退出，市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用凸顯。政府逐漸從直接干預(yù)市場(chǎng)中退出來，不再直接用行政命令干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是用財(cái)政政策、金融政策等間接調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然政府仍然會(huì)制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，但指令性計(jì)劃減少、指導(dǎo)性計(jì)劃增加。從2005年起，“五年計(jì)劃”正式更名為“五年規(guī)劃”，看似是對(duì)表述方式的簡(jiǎn)單調(diào)整，實(shí)際上反映的是政府對(duì)計(jì)劃與市場(chǎng)調(diào)節(jié)理念的重大轉(zhuǎn)變。“五年規(guī)劃”不再規(guī)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計(jì)劃目標(biāo)，而只是提出預(yù)期性目標(biāo)，在政府的公共服務(wù)職能領(lǐng)域則規(guī)定必須完成的約束性指標(biāo)。2013年黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用得到凸顯。

第三，計(jì)劃供應(yīng)“壽終正寢”，價(jià)格全面放開。由于市場(chǎng)日益繁榮，到20世紀(jì)90年代，中國正式告別短缺經(jīng)濟(jì)，物資供應(yīng)非常充裕，在這種情況下，票證式的定量供給機(jī)制宣告結(jié)束，絕大部分的生產(chǎn)和生活資料由市場(chǎng)供給。與此同時(shí)，價(jià)格改革獲得重大進(jìn)展，絕大部分的商品價(jià)格由市場(chǎng)的供求關(guān)系決定。1993年，除了電力、通訊、石油等少數(shù)領(lǐng)域?qū)嵭姓▋r(jià)，絕大部分生產(chǎn)資料和生活資料市場(chǎng)已完全放開由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，從而完成了從雙軌價(jià)格向單一市場(chǎng)價(jià)格體制的過渡。按交易額計(jì)算，95%的零售商品價(jià)格、90%的農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格和85%的生產(chǎn)資料出廠價(jià)格,都已經(jīng)放開由市場(chǎng)供求關(guān)系決定[1]，中國的價(jià)格改革基本完成。

第四，市場(chǎng)空前繁榮，各種要素市場(chǎng)日益健全和完善。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)定位，使市場(chǎng)發(fā)育進(jìn)程明顯加快，各種要素市場(chǎng)如勞動(dòng)力市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)、信息市場(chǎng)等迅速發(fā)展并且日益專業(yè)化和國際化。傳統(tǒng)的國有商品市場(chǎng)和商業(yè)網(wǎng)絡(luò)日漸式微，民營的商品市場(chǎng)和商業(yè)網(wǎng)絡(luò)取得了壓倒性的優(yōu)勢(shì)地位，各種耐用商品的價(jià)格在自由競(jìng)爭(zhēng)中大幅下降，迅速進(jìn)入城鄉(xiāng)普通百姓的日常生活之中。進(jìn)入21世紀(jì)后，新的市場(chǎng)業(yè)態(tài)如電子商務(wù)發(fā)展迅猛，進(jìn)一步促進(jìn)了中國市場(chǎng)的繁榮，并且走到了世界的最前列。

治理現(xiàn)代化進(jìn)程中政府與社會(huì)關(guān)系的變遷

本文所指的政府與社會(huì)關(guān)系主要指的是政府與社會(huì)組織的關(guān)系。從新中國成立初期至今，政府與社會(huì)的關(guān)系的變遷也可以分為三個(gè)階段，即1949年至1978年的政社統(tǒng)合時(shí)期、1978年至21世紀(jì)初的政社分離與嚴(yán)密控制時(shí)期、21世紀(jì)初至今的政社有限合作與甄別性吸納時(shí)期。

政社統(tǒng)合時(shí)期（1949—1978）

新中國成立后，由于很快走向了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行大包大攬，力圖把所有社會(huì)成員都整合起來，統(tǒng)一組織各類社會(huì)活動(dòng)。政府欲通過行政手段對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行直接管理，來解決計(jì)劃體制下內(nèi)生激勵(lì)不足的問題，于是新的制度應(yīng)運(yùn)而生。在城市，新的制度以“單位制”為基礎(chǔ)，輔之于街道辦和居委會(huì)的行政化管理；在農(nóng)村，則全面建立了從生產(chǎn)隊(duì)到生產(chǎn)大隊(duì)再到后來的人民公社的集體經(jīng)濟(jì)組織。

在這種制度下，個(gè)人所需要的所有物品和服務(wù)，幾乎都由單位提供，從生、老、病、死，到日常起居和兒童照料、洗澡理發(fā)等。一個(gè)企業(yè)或單位可以設(shè)立學(xué)校、食堂、醫(yī)院、商店等，無所不包，人們將這種現(xiàn)象叫做“企業(yè)辦社會(huì)”或“單位辦社會(huì)”，政府通過“單位制”實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)成員的全面管控，也控制了社會(huì)資源的自由流動(dòng)，社會(huì)呈現(xiàn)出了高度的組織化特征，人們的自由空間變得非常狹小。再加上物質(zhì)生活的貧乏，人們對(duì)單位以外的服務(wù)需求也很小，自然沒有了對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)需求。

1950年9月，政務(wù)院頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》，隨后中央人民政府內(nèi)務(wù)部又公布了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法實(shí)施細(xì)則》，但這兩個(gè)文件的目的是為了更好地清理社會(huì)組織，因此，其相關(guān)條文大多是一些原則性的規(guī)定而缺乏操作性，在清理工作完成后基本上被棄之不用[2]，導(dǎo)致此后對(duì)社會(huì)組織管理的制度規(guī)范缺失，社會(huì)組織發(fā)展乏力。雖然這一時(shí)期名義上也存在一些社會(huì)組織，如婦聯(lián)、工會(huì)、居委會(huì)、協(xié)會(huì)等，但它們更像是事業(yè)單位，行政化色彩濃，人員有編制、經(jīng)費(fèi)由財(cái)政劃撥、日常工作科層化運(yùn)作等。

政社分離與嚴(yán)密控制時(shí)期（1978年至21世紀(jì)初）

1978年改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)化發(fā)展，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制逐漸放松，非公經(jīng)濟(jì)成分逐漸增大，并按照市場(chǎng)的邏輯進(jìn)行經(jīng)營。在此背景下，必然摒棄“企業(yè)辦社會(huì)”的模式，再加上社會(huì)的流動(dòng)性加大以及政府無力滿足新出現(xiàn)的公共服務(wù)需求等，迫切需要社會(huì)組織來提供這些服務(wù)，社會(huì)組織逐漸獲得了發(fā)展機(jī)遇，打破了此前的政社統(tǒng)合局面，社會(huì)開始從政府中分離出來，成為相對(duì)獨(dú)立的國家治理力量。但是，在改革開放初期，一方面社會(huì)的發(fā)展需要有相對(duì)獨(dú)立的第三方組織，另一方面，政府又對(duì)社會(huì)的發(fā)展和分離表現(xiàn)出謹(jǐn)慎的態(tài)度，擔(dān)心其脫離自己控制的軌道而形成一種與自己對(duì)抗的力量。于是，如何對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效的管理，成為政府必須予以重視的一個(gè)議題。在這個(gè)時(shí)期，政府與社會(huì)的關(guān)系表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

第一，規(guī)范管理，控制發(fā)展。前面提出，20世紀(jì)50年代的兩個(gè)規(guī)范性文件由于過于籠統(tǒng)而缺乏操作性，導(dǎo)致了改革開放初期社會(huì)組織發(fā)展的無序化。為此，需要進(jìn)一步規(guī)范對(duì)社會(huì)組織的管理，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是建立了雙重管理體制。1989年首次頒布實(shí)施和1998年修訂的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》確立了對(duì)社團(tuán)組織實(shí)行登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的管理體制，全面加強(qiáng)了政府在登記和管理方面對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督和管理。二是建立行政分割制度，包括分級(jí)管理原則和非競(jìng)爭(zhēng)性原則。前者指社團(tuán)的登記機(jī)關(guān)是根據(jù)社團(tuán)的活動(dòng)范圍確定的，禁止社會(huì)組織到其注冊(cè)機(jī)構(gòu)管轄范圍之外的區(qū)域開展活動(dòng)；后者指在一定的行政區(qū)域內(nèi)，業(yè)務(wù)范圍相同或相似的社團(tuán)只能有一家存在，從而使社會(huì)組織的自主發(fā)展受到較強(qiáng)的行政約束。

第二，整頓和取締“非法組織”。20世紀(jì)90年代，國家為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)，多次取締農(nóng)村合作基金會(huì)。為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國家安全，2000年4月民政部發(fā)布了第21號(hào)令《取締非法民間組織暫行辦法》，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)的、未經(jīng)登記的和被撤銷登記后繼續(xù)以社會(huì)團(tuán)體或者民辦非企業(yè)單位名義進(jìn)行活動(dòng)的組織予以取締。

第三，個(gè)別領(lǐng)域的社會(huì)組織率先發(fā)展。雖然這個(gè)階段國家對(duì)社會(huì)總體上進(jìn)行嚴(yán)密的控制，但為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的需要，部分領(lǐng)域社會(huì)組織獲得了較大的發(fā)展空間，如服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)和從事志愿服務(wù)的志愿組織，尤其在一些東部沿海地區(qū)，這些社會(huì)組織的發(fā)展更加迅速。

政社有限合作與甄別性吸納時(shí)期（21世紀(jì)初至今）

進(jìn)入21世紀(jì)后，政府逐漸認(rèn)識(shí)到必須更多和更好地利用社會(huì)組織的功能，以彌補(bǔ)政府在公共服務(wù)方面的失靈，這些因素包括：2001年中國加入世貿(mào)組織，對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變提出了更高的要求；城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展導(dǎo)致中國的社會(huì)結(jié)構(gòu)巨變，出現(xiàn)了很多新的服務(wù)需求；一段時(shí)期以來“重經(jīng)濟(jì)輕社會(huì)”的政績(jī)觀引發(fā)了諸多的社會(huì)矛盾和問題，需要社會(huì)多種力量的合作才能得到較好地解決。正是在上述背景下，政府開始在一些領(lǐng)域與社會(huì)組織開展合作，希望借助社會(huì)組織的專業(yè)化和貼近基層的優(yōu)勢(shì)，幫助政府解決一些社會(huì)問題甚至化解一些矛盾，形成合作共治的局面。黨的十九屆四中全會(huì)指出，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。政府與社會(huì)組織的關(guān)系開始進(jìn)入兩者有限合作與甄別性吸納的時(shí)期。主要有以下特點(diǎn)：

第一，放松管制。進(jìn)入21世紀(jì)后，東部一些發(fā)達(dá)地區(qū)開始探索改革社會(huì)組織登記注冊(cè)制度，突破“雙重管理體制”，降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻，如2004年深圳率先實(shí)行敏感度較低、風(fēng)險(xiǎn)較小的行業(yè)協(xié)會(huì)直接向民政部門登記的制度；此后廣東全省也開始探索對(duì)經(jīng)濟(jì)類、科技類、公益服務(wù)類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會(huì)組織實(shí)行直接登記制。2013年3月十二屆全國人大一次會(huì)議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出，要改革社會(huì)組織管理制度，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織將直接向民政部門依法申請(qǐng)登記。2016年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》提出，穩(wěn)妥推進(jìn)社會(huì)組織直接登記，重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織。

第二，扶持社會(huì)組織的發(fā)展，選擇性的與社會(huì)組織開展合作。一是啟動(dòng)政府購買服務(wù)，有選擇地在一些公共服務(wù)領(lǐng)域探索政社合作模式。廣東是最早嘗試政府購買公共服務(wù)的地區(qū)之一，如1999年深圳市就試行環(huán)衛(wèi)清掃工作外包。進(jìn)入21世紀(jì)后，政府購買服務(wù)逐漸向其他領(lǐng)域延伸，而且逐漸成規(guī)?；l(fā)展趨勢(shì)。2012年11月，民政部、財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》，宣告了規(guī)模化向社會(huì)組織購買服務(wù)時(shí)代的到來。2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)提出：“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買。”政府向社會(huì)組織購買服務(wù)作為政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要途徑，正在向縱深發(fā)展，并呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)。二是選擇性扶持，構(gòu)建政府與社會(huì)組織協(xié)同治理伙伴關(guān)系。不少地方政府出臺(tái)了扶持社會(huì)組織發(fā)展的政策和措施，如對(duì)一些符合政府意志的社會(huì)組織在辦公場(chǎng)地、啟動(dòng)資金、項(xiàng)目開發(fā)、成立孵化基地等方面給予必要的支持和扶持，發(fā)揮社會(huì)組織在調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾，解決民眾糾紛，開展社區(qū)矯正、青少年服務(wù)管理、孤寡老人關(guān)照、外來務(wù)工人員融入、助學(xué)助殘、社區(qū)網(wǎng)格化治理等方面的積極作用，使社會(huì)組織日益成為基層治理的重要主體和政社協(xié)同治理的重要伙伴。

第三，完善監(jiān)管體系，確保社會(huì)組織的健康發(fā)展。如加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的日常檢查，探索對(duì)社會(huì)組織的抽檢制度；推進(jìn)信息化建設(shè)，構(gòu)建社會(huì)監(jiān)督體系；實(shí)行社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估，將政治力量嵌入社會(huì)組織，確保社會(huì)組織的發(fā)展不會(huì)偏離正確的軌道等。

國家治理模式變遷對(duì)實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)啟示

新中國成立七十多年來，國家治理模式生了重大的變化，從原來的黨政單一治理主體和政府大包大攬的模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣卫碇黧w，政府越來越懂得利用市場(chǎng)和社會(huì)組織的力量來幫助自己調(diào)控經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)；從簡(jiǎn)單粗暴的自上而下的行政控制模式逐漸向通過各種政策工具對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活進(jìn)行宏觀調(diào)控，治理方法越來越多樣化，治理手段越來越成熟，顯示出處理政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系的獨(dú)特的中國模式。

改革開放是國家治理走上良性發(fā)展軌道的關(guān)鍵性事件

可以看到，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)是1978年黨的十一屆三中全會(huì)所啟動(dòng)的改革開放進(jìn)程。此前，這兩種關(guān)系基本上都處于統(tǒng)合的狀態(tài)，市場(chǎng)和社會(huì)在國家治理中處于“可有可無”的地位。此后，我國對(duì)國家治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了大膽的探索，政府越來越重視市場(chǎng)和社會(huì)力量，使市場(chǎng)、社會(huì)與政府協(xié)同治理國家，使中國的整體面貌發(fā)生了翻天地覆的變化。

探索科學(xué)的國家治理體系是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程

七十多年來，政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系的變遷，整體上呈現(xiàn)出漸進(jìn)式發(fā)展的特征，與“摸著石頭過河”的改革路徑相適應(yīng)。比如在政府與市場(chǎng)關(guān)系變遷方面，不管是所有制形式由單一向多元的發(fā)展，還是計(jì)劃調(diào)節(jié)的逐漸弱化、市場(chǎng)調(diào)節(jié)的逐漸強(qiáng)化，抑或是價(jià)格雙軌制到全面放開都概莫能外。這種循序漸進(jìn)的方式，可以逐漸積累經(jīng)驗(yàn)，減少改革的風(fēng)險(xiǎn)和成本，放大改革的正面效應(yīng)。從迄今為止的經(jīng)驗(yàn)來看，這種漸進(jìn)式的改革獲得了巨大的成功，向世界其他發(fā)展中國家提供了現(xiàn)代化進(jìn)程中的中國方案和中國經(jīng)驗(yàn)，彌足珍貴。

立足國情，科學(xué)借鑒各國經(jīng)驗(yàn)是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要原則

國家治理的現(xiàn)代化探索必須在借鑒別國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足自身的國情、歷史文化傳統(tǒng)和各種資源稟賦，進(jìn)行獨(dú)立自主的探索。這樣，才有可能獲得成功，也更可持續(xù)。新中國成立初期，中國處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的模式在很大程度上參照了蘇聯(lián)的模式。改革開放后，我國對(duì)這種模式進(jìn)行了修正，在借鑒其他人類文明和世界各國包括西方國家的經(jīng)驗(yàn)，立足本國國情的基礎(chǔ)上，大膽引進(jìn)市場(chǎng)，大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，打破了大包大攬的“全能”政府模式，并科學(xué)利用各種政策工具調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活，既促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，又保證了社會(huì)秩序的基本穩(wěn)定。

國家治理改革采取的是“先經(jīng)濟(jì)后社會(huì)”的進(jìn)路

可以看到，政府與市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整和改革明顯走在了政府與社會(huì)關(guān)系調(diào)整的前面，速度更快、力度更大，這與經(jīng)濟(jì)改革的復(fù)雜性敏感性比社會(huì)改革的復(fù)雜性敏感性較小有關(guān)。一定程度上可以說，經(jīng)濟(jì)體制改革風(fēng)險(xiǎn)小收益大，對(duì)政府有更大的改革激勵(lì)。而社會(huì)改革則是風(fēng)險(xiǎn)大收益小的領(lǐng)域，對(duì)政府的改革激勵(lì)相對(duì)較小。未來，應(yīng)堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，以更好保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國家安全。

雖然中國國家治理結(jié)構(gòu)改革取得了巨大的成就，但是仍有很多領(lǐng)域的改革亟待到位

尤其是當(dāng)前中國進(jìn)入新時(shí)代，改革逐漸進(jìn)入深水區(qū)，越往前，難度會(huì)越大，各種因素會(huì)越復(fù)雜，再加上人民對(duì)美好生活的需要日益增長(zhǎng)，必然對(duì)國家治理提出更高的要求。因此，如何給予市場(chǎng)和社會(huì)更大的發(fā)展空間，同時(shí)更好地規(guī)避“市場(chǎng)失靈”和“非營利失靈”，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，仍然任重道遠(yuǎn)。

【本文作者為中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授】

注釋

[1]周其仁：《重新認(rèn)識(shí)看不見的手》，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》，2008年8月6日。

[2]蘇力、葛云松、張守文、高丙中：《規(guī)制與發(fā)展——第三部門的法律環(huán)境》，浙江，浙江人民出版社，1999年，第24-32頁。

責(zé)編：賀勝蘭 / 司文君