黨的十九屆四中全會(huì)《決定》是對(duì)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度體系的第一次集中梳理、系統(tǒng)設(shè)計(jì)和全面呈現(xiàn)。它把生態(tài)治理體系和治理能力建設(shè)擺到更加突出的位置，把著力點(diǎn)放到加強(qiáng)系統(tǒng)集成、協(xié)同高效上來(lái)，要求盡快建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往。

生態(tài)文明制度體系是理論與實(shí)踐探索的集成結(jié)晶

制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性特點(diǎn)，因而制度建設(shè)具有抓總意義和基礎(chǔ)作用，往往牽一發(fā)而動(dòng)全局。由于生態(tài)文明建設(shè)是全社會(huì)理念認(rèn)識(shí)、生產(chǎn)方式和生活方式的一場(chǎng)深刻革命，生態(tài)文明制度建設(shè)的重要性自然不言而喻，多年來(lái)一直是推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)前進(jìn)發(fā)展的重要保障。

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，我國(guó)資源環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或者接近上限，人與自然關(guān)系日益緊張，與人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要存在一定差距。原有制度體系的客觀基礎(chǔ)和背景條件已經(jīng)發(fā)生根本變化，亟須進(jìn)一步建立與完善尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的制度體系。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》將生態(tài)文明制度列為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要方面和有機(jī)組成部分之一，把生態(tài)文明建設(shè)提升到國(guó)家治理體系的重要一環(huán)，實(shí)際上充分展現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展千年大計(jì)的根本性、基礎(chǔ)性地位。

生態(tài)文明制度與其他方面的制度緊密相連，共同內(nèi)生于中國(guó)特色社會(huì)主義制度大體系中，必須統(tǒng)籌看、聯(lián)系看。這是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的最大優(yōu)勢(shì)，也是制度自信根源。堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這已經(jīng)成為推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的根本保障；堅(jiān)持黨的科學(xué)理論，習(xí)近平生態(tài)文明思想為生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了方向指引和根本遵循；堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的核心目標(biāo)，使環(huán)境保護(hù)工作成效獲得人民認(rèn)可。

因此，《決定》集中體現(xiàn)了總結(jié)歷史和面向未來(lái)的統(tǒng)一、保持定力和改革創(chuàng)新的統(tǒng)一、問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的統(tǒng)一，是黨和國(guó)家實(shí)踐創(chuàng)新、理論探索的集大成。把中央審議推行的若干生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)等改革任務(wù)拓展深化凝練為生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)制度，把過(guò)去多項(xiàng)黨委政府責(zé)任制度和規(guī)范性文件要求濃縮為目標(biāo)評(píng)價(jià)考核、約束性指標(biāo)管理和政府監(jiān)管責(zé)任?？偟目磥?lái)，《決定》鞏固和深化了這些年來(lái)我們?cè)诮鉀Q體制性障礙、機(jī)制性梗阻、政策性創(chuàng)新方面取得的改革成果，是生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐和理論創(chuàng)新的集成性重大成果，也是指導(dǎo)未來(lái)美麗中國(guó)建設(shè)的根本遵循。

堅(jiān)持與完善生態(tài)文明制度體系的著力點(diǎn)

從實(shí)踐發(fā)展脈絡(luò)來(lái)看，黨的十八大以來(lái)生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)改革任務(wù)，前期重點(diǎn)是夯基壘臺(tái)、立柱架梁，中期重點(diǎn)在全面推進(jìn)、積厚成勢(shì)?！稕Q定》對(duì)生態(tài)文明制度體系從生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、資源高效利用制度、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度等四個(gè)方面進(jìn)行了梳理，形成了一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的制度體系，同時(shí)包含在全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和推進(jìn)生態(tài)文明中，邏輯上貫通，實(shí)踐中關(guān)聯(lián)。這是一個(gè)理論突破，對(duì)實(shí)踐指導(dǎo)意義很大。

第一，生態(tài)文明制度的核心在生態(tài)環(huán)境保護(hù)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度要義在嚴(yán)格。行政執(zhí)法與司法聯(lián)動(dòng)，價(jià)格稅費(fèi)手段并用，解決工業(yè)文明存在的外部性問題，實(shí)現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化。

第二，資源高效利用是從源頭上進(jìn)行污染防治的最好生態(tài)環(huán)境保護(hù)舉措，節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策要統(tǒng)一起來(lái)理解才更合理，也更具實(shí)際操作性。

第三，生態(tài)與環(huán)保是一體兩面，生態(tài)保護(hù)與污染防治密不可分、相互作用，應(yīng)協(xié)同推動(dòng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)與污染防治，使分子與分母協(xié)同發(fā)力，著力擴(kuò)大環(huán)境容量、擴(kuò)大生態(tài)空間。

第四，生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度是管人的，側(cè)重于調(diào)整人與人之間的關(guān)系。責(zé)任問題是過(guò)去生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的問題所在，也是未來(lái)著力點(diǎn)所在，更是充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)所在。嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制兜底，實(shí)際強(qiáng)調(diào)了其對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源高效利用、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)等制度的促進(jìn)提質(zhì)作用。

不斷推動(dòng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

一個(gè)國(guó)家的制度和制度執(zhí)行能力集中體現(xiàn)了治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。《決定》將生態(tài)文明制度從堅(jiān)持和鞏固、完善和發(fā)展兩個(gè)類別進(jìn)行了歸納梳理，本身就是對(duì)多年來(lái)制度及其執(zhí)行效能的客觀評(píng)價(jià)?；诖耍七M(jìn)以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為核心的生態(tài)文明制度體系建設(shè)，需要重點(diǎn)做好三個(gè)層面的工作。一是堅(jiān)持和鞏固執(zhí)行好一批制度，做好制度落地見效工作。這包括實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源總量管理和全面節(jié)約、垃圾分類和資源化利用、損害責(zé)任終身追究等制度，落實(shí)資源有償使用、企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)戎贫?。近年?lái)，這些制度經(jīng)過(guò)不斷實(shí)踐與完善，已經(jīng)基本成熟，未來(lái)重在讓制度更加定型，進(jìn)一步提升生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)效。

二是改革創(chuàng)新，完善和發(fā)展一批制度?！稕Q定》中發(fā)展、完善、健全等方面表述多、分量重。如健全自然資源產(chǎn)權(quán)、海洋資源開發(fā)保護(hù)、自然資源監(jiān)管、國(guó)家公園保護(hù)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)等制度，完善主體功能區(qū)制度、污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制和陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系和執(zhí)法司法制度、生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度等，建立以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度、國(guó)土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度等。與其他領(lǐng)域相比，生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的制度建設(shè)仍然是相對(duì)薄弱的短板，對(duì)處理好人與自然關(guān)系并進(jìn)而約束人的行為方式，我們走的方向正確、路子對(duì)頭，但還有大量的實(shí)際工作要做。未來(lái)要堅(jiān)持制度創(chuàng)新與制度運(yùn)行并重，加強(qiáng)制度理論設(shè)計(jì)和地方實(shí)踐的結(jié)合，及時(shí)總結(jié)歸納轉(zhuǎn)化，出臺(tái)配套政策措施，讓制度更加成熟，并最終落地、取得實(shí)效。

三是讓制度重構(gòu)和重塑治理體系的各方面和全過(guò)程，內(nèi)化于心外化于行，這是制度建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向。首先，提升治理的系統(tǒng)性。應(yīng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、標(biāo)本兼治，按照問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和效果導(dǎo)向進(jìn)行梳理，著力加強(qiáng)制度的系統(tǒng)綜合建設(shè)及協(xié)調(diào)高效實(shí)施。其次，提升治理的綜合性?！稕Q定》特別強(qiáng)調(diào)了綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度、政策導(dǎo)向、金融手段、技術(shù)手段等多種措施的綜合運(yùn)用。再次，堅(jiān)持做好源頭治理。空間保護(hù)、資源產(chǎn)權(quán)、資源節(jié)約等不少制度都是從源頭提升治理效能的有效舉措。最后，提升治理的協(xié)同性。應(yīng)強(qiáng)化制度協(xié)同性分析，讓制度成鏈成簇，并及時(shí)轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)、主流價(jià)值觀和行動(dòng)準(zhǔn)則。

深入貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要始終堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，以建設(shè)美麗中國(guó)為目標(biāo)，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為關(guān)鍵，以解決制約生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制問題為重點(diǎn)，完善法律體系和執(zhí)法司法制度，完善生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)全民參與，加快建立健全生態(tài)環(huán)境治理的架構(gòu)體系，著力把制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。

（作者系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心黨委書記、主任）