【摘要】2020年是戶籍制度改革“交卷”之年。在實(shí)現(xiàn)中小城市基本全面取消落戶門檻的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步放寬大城市落戶限制是大勢所趨，但突發(fā)的新冠肺炎疫情對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生沖擊，加之一些地方政府和金融機(jī)構(gòu)及房地產(chǎn)中介的推波助瀾，進(jìn)一步加劇了社會公眾對于大城市放寬落戶會否異化為刺激樓市工具的擔(dān)憂。大城市放寬落戶不等于放松對樓市的調(diào)控，需要通過厘清大城市放寬落戶限制和樓市調(diào)控的關(guān)系，平衡好城鎮(zhèn)化水平、人才需求和穩(wěn)定樓市的關(guān)系，要遵循因城施策、循序漸進(jìn)，制定科學(xué)有效的推進(jìn)方案，增強(qiáng)房地產(chǎn)市場韌性。

【關(guān)鍵詞】大城市 落戶政策 外來人口 樓市韌性

【中圖分類號】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2014年3月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）與2019年5月5日中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》）均強(qiáng)調(diào)，要健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制，有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制。2019年多省份均已出臺戶籍制度改革相關(guān)意見，2020年是戶籍制度改革至為關(guān)鍵的“交卷”之年。

近年來，我國各地區(qū)的引才競爭呈現(xiàn)出持續(xù)升級的態(tài)勢，由于大城市在吸引人口方面的先天優(yōu)勢，大城市放寬落戶政策無疑將會吸引很多外來人口，這些城市外來人口流入的增加，多大程度上會對當(dāng)?shù)貥鞘挟a(chǎn)生沖擊，成為社會討論的焦點(diǎn)。因而，一段時(shí)間以來，以大城市放寬落戶導(dǎo)向的戶籍制度改革一直面臨著到底是為吸引人才還是刺激樓市的爭議。2020年國家發(fā)改委首場新聞發(fā)布會上，發(fā)改委新聞發(fā)言人孟瑋表示：“中西部地區(qū)和東北地區(qū)除部分省會城市外，基本取消城市落戶限制；東部地區(qū)小城市基本不設(shè)落戶門檻，大中城市落戶政策持續(xù)放寬。”可見，大城市落戶限制取消是大勢所趨，也是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略所要求的戶籍制度改革的最后攻堅(jiān)戰(zhàn)。

今年初以來突發(fā)疫情對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生沖擊，加之一些地方政府和金融機(jī)構(gòu)及房地產(chǎn)中介的推波助瀾，進(jìn)一步加劇了社會公眾對于大城市放寬落戶會否異化為刺激樓市工具的擔(dān)憂。對此，首先需要通過厘清放寬乃至最終消除大城市落戶門檻的必要性來堅(jiān)定推進(jìn)改革政策的決心，其次對于這項(xiàng)政策對樓市可能引發(fā)的沖擊要作出充分預(yù)判分析，最后通過周密的政策設(shè)計(jì)來減少大城市落戶門檻降低對樓市的沖擊，特別是要以增強(qiáng)樓市韌性來做好相關(guān)政策沖擊的應(yīng)對預(yù)案。

大城市放寬落戶政策是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求

黨的十九大以來，我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展目標(biāo)已明確為實(shí)現(xiàn)貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的高質(zhì)量發(fā)展，要始終以更好滿足人民日益增長的美好生活需求為出發(fā)點(diǎn)，來解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的不平衡不充分問題。然而，現(xiàn)行的城市戶籍制度，抑制了城市人口和城市之間的人口流動，限制了勞動力資源配置中市場機(jī)制的有效發(fā)揮，阻礙了城市集聚紅利的充分釋放，造成人口和土地資源公共服務(wù)資源的錯(cuò)配，與共享理念不符，也不利于創(chuàng)新型城市的形成。如果為了全面破除戶籍制度所造成的人口流動壁壘，把戶籍還原為僅帶有人口管理功能，那么也難以稱得上經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展。大城市和特大城市落戶的高門檻，是現(xiàn)行分隔式戶籍制度的最后堡壘。即使短期內(nèi)因?yàn)楦鞣N約束條件，難以全面取消大城市、特大城市的落戶門檻，現(xiàn)階段也要不斷持續(xù)性推動放寬大城市落戶條件，才能最終實(shí)現(xiàn)戶籍制度改革的全面勝利。

第一，放寬大城市落戶，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然要求。現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，固化城鄉(xiāng)利益失衡格局，造成城鄉(xiāng)勞動力市場割裂，制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，使得農(nóng)村居民和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法充分共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，是妨礙城鄉(xiāng)融合的最主要制度瓶頸之一。改革開放以來，人口流動情況有所改觀，但仍然受到各種制約和限制。長期存在的城鄉(xiāng)二元體制并沒有隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程而消失，從農(nóng)村進(jìn)入城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，在城市就業(yè)和生活過程中遭遇諸多不平等。2014年的《規(guī)劃》明確要求逐步使符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，不僅要放開小城鎮(zhèn)落戶限制，也要放寬大中城市落戶條件。黨的十九大報(bào)告、歷年中央經(jīng)濟(jì)工作會議和《意見》，都多次強(qiáng)調(diào)要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。顯然，放寬大城市落戶限制是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的重要前提。盡管國家發(fā)改委調(diào)查發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，黨的十八大以來全國已經(jīng)有近1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，但截至2019年末，我國仍有近2億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活。由于他們尚未落戶城鎮(zhèn)，在流入地的就業(yè)選擇受到很多障礙，也不能和當(dāng)?shù)鼐用褚粯悠降认硎芑竟卜?wù)?，F(xiàn)存的這批農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存量，有很大比例是在大城市工作和生活。所以，在當(dāng)前已經(jīng)基本消除中小城市落戶限制的基礎(chǔ)上，需要加快放寬大城市落戶條件，并消除落戶門檻，才能最終掃除新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵性障礙。

第二，放寬大城市落戶，是提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的必然要求?！兑庖姟诽岢隽宋宕笕蝿?wù)，第一條就明確要建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機(jī)制，堅(jiān)決破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機(jī)制壁壘。在人、地、錢等眾多的要素中，人是最關(guān)鍵的要素，如果不能實(shí)現(xiàn)人的自由流動，其他要素自由流動也就無法實(shí)現(xiàn)，即人的自由流動是各種要素自由流動的基本前提?？梢哉f，以降低大城市落戶門檻來促進(jìn)勞動力更加自由的流動，促進(jìn)勞動力資源配置效率提高，減少人口與土地資源、公共服務(wù)資源的空間錯(cuò)配，讓大城市本應(yīng)有的集聚紅利潛力更加充分地釋放，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要制度供給。

第三，破除大城市落戶限制，是社會高質(zhì)量發(fā)展的題中之義。與基本公共服務(wù)平等獲取權(quán)配套的遷徙自由是聯(lián)合國規(guī)定的一項(xiàng)基本人權(quán)，在我國同樣也受到憲法保護(hù)。高質(zhì)量的社會要保障公民享有遷徙自由的權(quán)利，而遷徙自由的本質(zhì)是在任何一個(gè)地方都平等享有基本公共服務(wù)的權(quán)利。不僅農(nóng)村居民向任何一個(gè)城市的遷徙權(quán)利需要保障，城鎮(zhèn)居民在城市之間自由遷徙也同樣需要得到保障，這是社會進(jìn)步的重要標(biāo)準(zhǔn)。在國家發(fā)改委印發(fā)的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》（以下簡稱《重點(diǎn)任務(wù)》）中，不僅要求中小城市要全面取消落戶限制，同時(shí)對城區(qū)常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市也要求全面放開放寬落戶條件和全面取消重點(diǎn)群體落戶限制，即便對于超大特大城市，也要求調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡積分項(xiàng)目。《意見》也明確提出了這個(gè)導(dǎo)向。大城市現(xiàn)有的落戶限制不僅阻礙了農(nóng)村居民和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自由遷徙，也妨礙了城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活。逐步消除包括大城市在內(nèi)的城市落戶限制，充分保障居民自由遷徙和在任何一地平等獲取公共服務(wù)的基本權(quán)利，是社會高質(zhì)量發(fā)展的標(biāo)志之一。

第四，大城市放寬落戶限制，有利于建構(gòu)體系完整、價(jià)值互補(bǔ)的城市生態(tài)系統(tǒng)。應(yīng)該一視同仁，而不是只針對所謂人才。在大城市的治理過程中，不少人存在一些思想誤區(qū)，只要人才不要普通人。認(rèn)為為了提高城市創(chuàng)新能力和發(fā)展水平，需要通過各種優(yōu)惠政策吸引大批高素質(zhì)、高技能人才進(jìn)城落戶和就業(yè)創(chuàng)業(yè)，對于從事普通工作的外來人口落戶門檻，認(rèn)為不需要降低，甚至還要提高門檻，將這些人群盡量“擠出”大城市，從而實(shí)現(xiàn)有限的資源能夠滿足更多精英人才的需求。顯然，這種片面和錯(cuò)誤的思想認(rèn)識忽視了一個(gè)很重要的基本事實(shí)：大城市發(fā)展不僅需要有大批的精英人才，同時(shí)也需要與之相匹配的普通勞動者，才能構(gòu)成一個(gè)體系完整、價(jià)值互補(bǔ)的城市生態(tài)系統(tǒng)。倘若一座城市只保留精英人才，不接受普通勞動者，那么這個(gè)城市的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)就會因結(jié)構(gòu)失衡而崩潰，城市的運(yùn)轉(zhuǎn)也將隨之癱瘓。精英人才即便來到這樣的城市，生活上將會產(chǎn)生極大不便，生產(chǎn)上也將缺乏配套支持，他們也很難留在這座城市。所以，放寬落戶限制絕不是僅僅為了吸引高素質(zhì)人才，同樣也適用于普通的外來勞動者，不能把放寬落戶限制誤解為搶人大戰(zhàn)。大城市放寬落戶的本意是消除歧視、促進(jìn)公平，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和順應(yīng)人口的合理集聚，如果不能惠及各個(gè)階層，那么就背離了政策本意甚至加劇社會矛盾。

黨的十九大明確指出，增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的。只要是有利于增進(jìn)民生福祉的制度改革，我們就應(yīng)該堅(jiān)定不移地推進(jìn)。那么不管這項(xiàng)政策可能產(chǎn)生什么樣的難題、造成多大的困難和麻煩，也要迎難而上，敢于攻堅(jiān)。城市治理終究是為了更好地滿足人民對美好生活的需求。

大城市放寬落戶不等于放松對樓市的調(diào)控

客觀而言，由于我國現(xiàn)行樓市調(diào)控政策中有很多是基于有無本地戶口的限制，任何放寬落戶限制的措施，都很容易讓人聯(lián)想起是不是要變相放松樓市調(diào)控。對于這個(gè)問題，2019年5月國家發(fā)改委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司司長陳亞軍曾明確指出，放寬落戶不等于放松對房地產(chǎn)的調(diào)控。

人們對大城市放寬落戶政策可能對樓市產(chǎn)生沖擊的擔(dān)心，是混淆了大城市放寬落戶與引才大戰(zhàn)的概念或目的，錯(cuò)誤地認(rèn)為大城市放寬落戶就等于吸引人才，并且吸引人才的手段重點(diǎn)是通過降低購房門檻或者給予購房補(bǔ)貼等。我們不否認(rèn)個(gè)別城市為了吸引人才，可能對購房政策進(jìn)行了相應(yīng)的微調(diào)，但是大城市放寬落戶政策的目的并不是為了吸引人才，而是為了實(shí)現(xiàn)外來人口特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提升社會公平正義。大城市放寬落戶限制和部分城市引才政策的目的存在本質(zhì)上的區(qū)別，且放寬落戶更多的是通過破除戶籍、土地、資本、公共服務(wù)等方面的體制機(jī)制弊端來實(shí)現(xiàn)，而非放松對當(dāng)?shù)貥鞘械恼{(diào)控。

從現(xiàn)實(shí)情況來看，近年來，中央政府和住建部門反復(fù)強(qiáng)調(diào)樓市調(diào)控的總基調(diào)，堅(jiān)持“房住不炒”的定位，以穩(wěn)地價(jià)穩(wěn)房價(jià)穩(wěn)預(yù)期為目標(biāo)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。由此可見，國家已經(jīng)對未來樓市發(fā)展進(jìn)行了定調(diào)，這也并不會因?yàn)榇蟪鞘蟹艑捖鋺粝拗贫淖儭４蟪鞘蟹艑捖鋺舨⒉坏扔诜潘蓸鞘姓{(diào)控，相反，只有進(jìn)一步強(qiáng)化對樓市的調(diào)控，做到穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房價(jià)和穩(wěn)預(yù)期，才能增強(qiáng)放寬落戶的政策吸引力。在建立房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機(jī)制中，各地正在完善預(yù)警機(jī)制和調(diào)控工具，樓市以穩(wěn)為主，并不會出現(xiàn)較大幅度的波動。所以，不必過度擔(dān)心大城市放寬落戶可能引發(fā)放松樓市調(diào)控，因而也就不用過度擔(dān)心房價(jià)的大起大落。

“房子是用來住的，不是用來炒的”，將成為相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)黨和政府解決我國城鎮(zhèn)住房問題、建立房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)定發(fā)展長效機(jī)制的核心指導(dǎo)思想。這既是對堅(jiān)持住房消費(fèi)屬性的通俗化表述，也是住房市場平穩(wěn)健康發(fā)展的總體要求，并不會因?yàn)榇蟪鞘蟹艑捖鋺粽叨淖?。在建立房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展長效機(jī)制的政策背景下，大城市更需要堅(jiān)持“房住不炒”，不僅要滿足全體居民住房剛性需求和改善性需求，同時(shí)也要堅(jiān)決遏制樓市投機(jī)行為。大城市放寬落戶政策改革，旨在降低外來人口的落戶門檻，消除阻礙人口自由流動的體制機(jī)制障礙。因此，要讓大城市放寬落戶政策真正發(fā)揮預(yù)期作用，不僅不能放松對樓市的調(diào)控，反而還應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)對樓市的調(diào)控，保持住房價(jià)格處在合理的水平，才能降低外來人口特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的住房門檻。

科學(xué)預(yù)判大城市放寬落戶對樓市可能產(chǎn)生的影響

在多地“廣栽梧桐，爭引鳳凰”的人才爭奪戰(zhàn)中，大城市放寬落戶政策無疑將使得外來人口凈流入量增多，且定居意愿增強(qiáng)，而且隨著外來人口收入的提升、新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的消費(fèi)能力增強(qiáng)，住房剛性需求較為旺盛。因此，在短期內(nèi)，大城市放寬落戶政策對于樓市確實(shí)有可能產(chǎn)生一定的沖擊，房價(jià)也因此可能出現(xiàn)一定程度的上漲。同時(shí)，對于租賃市場也同樣如此，外來人口增多加大了租賃市場的住房需求，可能在短期內(nèi)會推動房租上漲。除此之外，居民對于房價(jià)的預(yù)期也將出現(xiàn)變化，容易引起非理性的判斷，由于誤解樓市的調(diào)控力度可能會放松，因而猜測房價(jià)也可能會因此迎來新一輪上漲，進(jìn)一步增加住房市場需求。

應(yīng)該看到，多年來大城市房價(jià)一直處于相對較高水平，上漲趨勢明顯，在很多人看來，大城市的房價(jià)具有較強(qiáng)的投資價(jià)值，這已形成習(xí)慣性思維，尤其當(dāng)部分地區(qū)樓市出現(xiàn)回暖跡象，再加上大城市放寬落戶限制，人們對大城市的房價(jià)很容易產(chǎn)生積極的預(yù)期，這也將導(dǎo)致他們的購房動機(jī)更為強(qiáng)烈。與此同時(shí)，在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)資源較為稀缺的背景下，很多隨遷子女進(jìn)城、外來人口落戶，使得短期內(nèi)城市公共資源的需求強(qiáng)度上升，居民的購房需求也隨之提升，進(jìn)而對樓市產(chǎn)生影響。

我們不能僅僅關(guān)注大城市放寬落戶政策后，人口總量變化對樓市可能產(chǎn)生的影響，還要關(guān)注到流動人口結(jié)構(gòu)特征可能產(chǎn)生的影響。國家統(tǒng)計(jì)局曾發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工已占全國農(nóng)民工總量一半以上，這些群體長期在城市就業(yè)和生活，剛性購房需求較大，收入和儲蓄也較多，改善型購房需求也不斷增加。如果放寬落戶政策推行不當(dāng)，急于求成，沒有厘清放寬落戶和樓市調(diào)控的關(guān)系，造成樓市需求的快速上漲，很有可能刺激新一輪的樓市投機(jī)行為，從而讓樓市調(diào)控來之不易的成果前功盡棄。

在謹(jǐn)慎看待大城市放寬落戶限制的政策效果的同時(shí)，我們也不必過于擔(dān)心其對樓市的影響。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，歐美國家沒有戶口限制，歐美大城市也并沒有出現(xiàn)人口無限制的暴漲，反而很多國家如德國出現(xiàn)了大中小城市的均衡發(fā)展。可見城市規(guī)模過大和大城市病與是否有行政性的人口流入限制無關(guān)。城市有集聚效應(yīng)和規(guī)模紅利，也有擠出效應(yīng)和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，城市規(guī)模的邊際收益與邊際成本的相互博弈會讓城市規(guī)模達(dá)到一個(gè)最優(yōu)規(guī)模的臨界點(diǎn)，自由市場機(jī)制下自然會達(dá)到一個(gè)平衡點(diǎn)。而且，基于國際經(jīng)驗(yàn)，雖然超大城市和大城市對勞動力的吸引力大，但面對高房價(jià)，真正在當(dāng)?shù)赜匈I房能力的外來人口并不多，因此不必過度擔(dān)心大城市放寬落戶對樓市的影響。反過來說，如果大城市放開落戶，大量人口持續(xù)涌入，房價(jià)會因此上漲，那恰恰說明住房市場供給短缺。價(jià)格機(jī)制是資源配置的最有效機(jī)制，說明應(yīng)該增加住房供給，而不是阻止外來人口流入。

減緩大城市放寬落戶對樓市沖擊的應(yīng)對預(yù)案

第一，厘清大城市放寬落戶限制和樓市調(diào)控的關(guān)系，平衡好城鎮(zhèn)化水平、人才需求和穩(wěn)定樓市的關(guān)系。在現(xiàn)階段，各級政府需要從根本上理解大城市放寬落戶不等于放松樓市調(diào)控，也不等于爭搶人才。大城市放寬落戶限制是要解決城鄉(xiāng)要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題，徹底消除影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙，破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機(jī)制弊端，使人人都有通過辛勤勞動實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的機(jī)會。要想取得良好的政策改革效果，不僅不能放松對樓市的調(diào)控，反而還需要加強(qiáng)對樓市的調(diào)控，確保樓市處于相對穩(wěn)定狀態(tài)。因此要始終堅(jiān)持“房住不炒”的基本定位，加強(qiáng)對樓市的動態(tài)監(jiān)測，及時(shí)預(yù)警樓市的非正常波動，繼續(xù)建立和完善房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機(jī)制。與此同時(shí)，部分城市通過相關(guān)優(yōu)惠性政策吸引人才的做法本身無可厚非，體現(xiàn)出社會對于人才的尊重，但在政策設(shè)計(jì)的過程中要保持理性，樹立正確的人才觀。城市的發(fā)展離不開高素質(zhì)、高技能的社會精英，但也離不開千千萬萬普通勞動者，這樣才能營造健康的城市人才結(jié)構(gòu)。因此大城市在放寬落戶的過程中，尤其要重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化需求，為他們提供一個(gè)友好的、公平的落戶環(huán)境，從而在提高城市化水平的同時(shí)，提升社會公平正義。

第二，大城市放寬落戶限制，同樣需要遵循因城施策的原則。大城市放寬落戶政策，絕不等于放松樓市調(diào)控，更不是要通過放松樓市調(diào)控來吸引人口。通過樓市調(diào)控放松來吸引人口，和建立住房市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機(jī)制相沖突，有可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。以犧牲樓市的平穩(wěn)健康發(fā)展來吸引外來人口，既是一種短視行為，也可能引發(fā)更為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題和社會問題，進(jìn)而導(dǎo)致樓市的大起大落，促發(fā)城市發(fā)展中的金融化問題。并且，《重點(diǎn)任務(wù)》對不同類型城市提出了不同的要求，尤其對于大城市而言，需要根據(jù)人口規(guī)模等實(shí)際情況進(jìn)行差別化安排，并且明確提出城市政府要探索采取差別化精準(zhǔn)化落戶政策，積極推進(jìn)建檔立卡農(nóng)村貧困人口落戶，允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶。這一方面說明不同城市在放寬落戶限制時(shí)需要循序漸進(jìn)、因城施策，另一方面也表明在城市落戶與是否擁有住房不存在必然聯(lián)系。

第三，從政策角度來看，要解決大城市因?yàn)槁鋺舴艑拵淼臉鞘猩蠞q壓力，根本之道在于增加住宅供給。從本質(zhì)上說，住房價(jià)格是由供求關(guān)系所決定，大城市放寬落戶政策之后，住房價(jià)格面臨一定的上漲壓力。這就需要加快推進(jìn)一系列制度改革，特別是要加快土地制度改革來減少人口與土地資源的空間錯(cuò)配，也就是將住宅土地指標(biāo)與吸納人口更緊密有機(jī)結(jié)合?！兑庖姟分幸裁鞔_提到，全面落實(shí)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政政策、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，以及中央預(yù)算內(nèi)投資安排向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜政策。具體而言，在安排各地區(qū)城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模時(shí)，進(jìn)一步增加上年度新增人口落戶數(shù)量的權(quán)重，探索落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)村貧困人口在原籍宅基地復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)由輸入地使用，通過增加城市建設(shè)用地供給，抑制房價(jià)上漲。此外，為了保持住房價(jià)格平穩(wěn)，還需要堅(jiān)持“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的基本思路，增加住房供給，特別要在大城市大力培育住房租賃市場，支持專業(yè)化、機(jī)構(gòu)化住房租賃企業(yè)發(fā)展，規(guī)范長租公寓、共有產(chǎn)權(quán)房的運(yùn)營和管理。

第四，大城市放寬落戶限制應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)有效的推進(jìn)方案。本輪落戶政策改革的涉及面很廣，考慮到不同城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、外來人口數(shù)量、房地產(chǎn)市場發(fā)展?fàn)顩r等方面存在巨大差異，因而要充分結(jié)合各城市的發(fā)展實(shí)際，穩(wěn)妥把握落戶政策改革的時(shí)序、節(jié)奏和步驟，分類施策、梯次推進(jìn)，試點(diǎn)先行、久久為功。尤其對于大城市而言，更需要通過深入調(diào)研，詳細(xì)了解影響外流人口落戶的具體障礙，分析產(chǎn)生各種障礙的原因，多方面論證放寬落戶對于樓市可能產(chǎn)生的影響。在此基礎(chǔ)上，科學(xué)制定各個(gè)城市放寬落戶的具體推進(jìn)步驟和實(shí)施方案。在保障和改善民生的同時(shí)，樓市對金融安全關(guān)系重大，且在市場難以發(fā)揮有效調(diào)控作用而造成房地產(chǎn)市場失靈的情形下，中央仍然要統(tǒng)管樓市政策，不能因?yàn)?ldquo;一城一策”就放松對地方政府的要求與監(jiān)督。樓市調(diào)控總的目標(biāo)要中央來定，比如房價(jià)增長率相對GDP增長率的比值要穩(wěn)定在一個(gè)合理范圍內(nèi)。政策目標(biāo)確定之后，具體手段和措施讓地方政府根據(jù)實(shí)際情況來定，并且要有相應(yīng)的監(jiān)督、督查和考核。定期公開考核情況，制作樓市高質(zhì)量發(fā)展評比排行榜。

第五，在房地產(chǎn)市場長效機(jī)制建立過程中，要特別注重提高房地產(chǎn)市場的韌性。所謂提高房地產(chǎn)市場的韌性，就是要增強(qiáng)房地產(chǎn)市場面對不確定性和各類沖擊的自我適應(yīng)、自我調(diào)節(jié)、自我修復(fù)能力。房地產(chǎn)市場作為城市運(yùn)行系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，與其他子系統(tǒng)或者制度之間具有明顯的相互作用，也很容易受到外界沖擊。實(shí)際上，不僅僅大城市放寬落戶引發(fā)了人們對于樓市穩(wěn)定性的擔(dān)心，其他的政策改革也同樣會引發(fā)類似的問題，所以在優(yōu)化政策銜接的同時(shí)，需要重點(diǎn)克服房地產(chǎn)市場自身的脆弱性，保持系統(tǒng)的強(qiáng)健與韌性。這其中有幾個(gè)關(guān)鍵要點(diǎn)。首先，要提高住房供給主體、保障渠道、調(diào)控工具等的多樣性，提高不同主體、不同渠道和不同工具之間相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充的能力。壓實(shí)地方政府在房地產(chǎn)市場調(diào)控中的主體責(zé)任，鼓勵(lì)地方政府根據(jù)實(shí)際情況設(shè)計(jì)出一套相對獨(dú)立、相互協(xié)調(diào)、科學(xué)高效的調(diào)控方案。其次，要進(jìn)一步完善房地產(chǎn)稅收政策體系，發(fā)揮其自動穩(wěn)定器作用。如可以實(shí)行累進(jìn)稅制，壓縮住房市場的投機(jī)套利空間。同時(shí)也要考慮不同城市的住房市場發(fā)展實(shí)際，通過因城施策保障房地產(chǎn)稅收制度的有效性和公平性。最后，利用大數(shù)據(jù)等手段實(shí)時(shí)分析樓市的動態(tài)走向，對市場的異常波動進(jìn)行及時(shí)預(yù)警，提高樓市調(diào)控的前瞻性和主動性。

不可否認(rèn)，當(dāng)落戶政策被誤解為人才新政之后，公眾會對大城市放寬落戶政策的目的和效果產(chǎn)生懷疑和擔(dān)憂。當(dāng)前疫情的特殊情況加重了社會公眾對以推進(jìn)戶籍制度改革為名來放寬落戶實(shí)為刺激樓市的擔(dān)憂。要及時(shí)給社會信心，明確當(dāng)前階段房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機(jī)制正在加快建立之中。2020年3月3日，中國人民銀行、財(cái)政部、銀保監(jiān)會聯(lián)合召開的金融支持疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展座談會暨電視電話會議中強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位和“不將房地產(chǎn)作為短期刺激經(jīng)濟(jì)的手段”要求，就是一次很好很及時(shí)的表態(tài)。從長期來看，如果能夠通過房地產(chǎn)市場長效機(jī)制提高房地產(chǎn)市場的韌性，那么就可以通過房地產(chǎn)市場的自我調(diào)節(jié)和修復(fù)能力迅速消化大城市放寬落戶對于樓市的沖擊，保持市場的長期健康穩(wěn)定。

（作者為上海交通大學(xué)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心主任，國際與公共事務(wù)學(xué)院和中國城市治理研究院雙聘教授；上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院投資系博士研究生吳義東對本文亦有貢獻(xiàn)）

【參考文獻(xiàn)】

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⑤陳杰：《以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)現(xiàn)“房住不炒”》，《人民論壇》，2018年第6期。

⑥《保持定力 堅(jiān)守“房住不炒”》，新華網(wǎng)，2020年3月13日。

責(zé)編/賈娜 美編/宋揚(yáng)

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