繼1998年發(fā)行了2700億元、2007年發(fā)行了15500億元特別國債后，2020年，中國將再次發(fā)行特別國債。這是改革開放以來的第三次。
為應(yīng)對新冠肺炎疫情沖擊，中共中央政治局3月27日召開會議，研究部署進(jìn)一步統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作。會議指出，要加大宏觀政策調(diào)節(jié)和實施力度，積極的財政政策要更加積極有為。其中，除了適當(dāng)提高財政赤字率外，發(fā)行特別國債的舉措引起了市場關(guān)切。
改革開放后，我國重啟國債發(fā)行，大都以彌補財政赤字為目的。區(qū)別于一般國債，特別國債是在特定時期發(fā)行有著特定目的的債券，一般納入中央政府性基金預(yù)算，不列入財政赤字。
1998年發(fā)行特別國債是為了補充國有獨資商業(yè)銀行資本金。當(dāng)時國有獨資商業(yè)銀行正在進(jìn)行股份制改革準(zhǔn)備上市，資本金比例不足，經(jīng)第八屆全國人大常委會第30次會議審議批準(zhǔn)，財政部于1998年8月向四大國有獨資商業(yè)銀行發(fā)行了2700億元長期特別國債。
2007年發(fā)行特別國債同樣是為了資本金。當(dāng)年，財政部發(fā)行15500億元的特別國債，用于購買約2000億美元的外匯，作為即將成立的國家外匯投資公司的資本金。
時任全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會副主任委員周正慶在向第十屆全國人大常委會作報告時指出，近年來，我國國際收支出現(xiàn)經(jīng)常項目和資本項目雙順差，外匯資金大量增加，出現(xiàn)了流動性偏多的問題，帶來了一定的通貨膨脹壓力。發(fā)行特別國債是為了為改善宏觀調(diào)控，增加貨幣政策操作工具，緩解流動性偏多的矛盾，同時適度降低外匯儲備規(guī)模，提高外匯經(jīng)營收益。
“從歷史上發(fā)行的兩次特別國債可以看出，這是在特殊時期為特殊目的而發(fā)的債。和一般國債相比，它的目的性比較強(qiáng)，也更有針對性。”中財—鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成說，今年中央重提特別國債，針對的是新冠肺炎疫情所引起的一系列經(jīng)濟(jì)問題，根本目的還是為了保增長，實現(xiàn)今年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目標(biāo)。
2020年是全面建成小康社會、決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅、完成十三五規(guī)劃的收官之年，但突發(fā)的疫情給今年的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展任務(wù)帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
國家統(tǒng)計局的最新數(shù)據(jù)顯示，1-2月中國固定資產(chǎn)投資下降24.5%，全社會消費品零售總額下降20.5%，出口下降15.9%，工業(yè)增加值下降13.5%，服務(wù)生產(chǎn)指數(shù)下降13%。而多數(shù)計量模型的測算表明當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)增速也已經(jīng)步入負(fù)增長區(qū)間，中國經(jīng)濟(jì)將深受影響。
復(fù)雜環(huán)境下，政策對沖被寄予厚望。為了應(yīng)對疫情對經(jīng)濟(jì)的沖擊，目前，世界各國相繼出臺了強(qiáng)力財政刺激政策。比如，德國議會授予政府緊急狀態(tài)權(quán)利，暫停“債務(wù)剎車（上限）”，允許無限制發(fā)債；美國出臺了2萬億美元的經(jīng)濟(jì)刺激計劃；二十國集團(tuán)將啟動價值5萬億美元的提振經(jīng)濟(jì)計劃等。
而中國積極財政政策尤其是中央杠桿率仍有空間，地方專項債、政策性金融等工具較為充足。華泰證券研究所副所長、固定收益首席分析師張繼強(qiáng)團(tuán)隊撰文指出，選擇特別國債，是因為其具有諸多優(yōu)勢，包括針對特定用途而發(fā)行，更加契合當(dāng)前應(yīng)對疫情沖擊的政策目標(biāo)；只需全國人大常委會審議，更加有利于相機(jī)決策；為中央政府加杠桿的直接手段，可避免地方政府債務(wù)過快上升；用途更加靈活……
“特別國債最大的特點就是應(yīng)急性。”中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員、財稅研究中心副秘書長蔣震表示，疫情對經(jīng)濟(jì)的影響是短期的，在特殊時期就應(yīng)加碼特別的財政政策，在風(fēng)險可控的情況下，特別國債能幫助市場主體應(yīng)對當(dāng)前的困難。
此前，為應(yīng)對疫情沖擊，財稅部門出臺了大規(guī)模的減稅降費政策，但顯然“獨木難支”。財政部數(shù)據(jù)顯示，1-2月累計，全國一般公共預(yù)算收入35232億元，同比下降9.9%。全國稅收收入31175億元，同比下降11.2%。而財政支出不減反增，多地甚至出現(xiàn)“三保”（保運轉(zhuǎn)、保工資、保基本民生）資金不足的被動局面。
武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院財政稅收系教授劉窮志告訴中青報·中青網(wǎng)記者，這種情況下，發(fā)行特別國債是較好的選擇，政府有充足的財力才能保證一定的支出，刺激經(jīng)濟(jì)的舉措也才能落地。比如近期中央和各地積極醞釀“新基建”，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供新的支點，這些目前光靠一般公共預(yù)算收入難以滿足資金需求，特別國債就能補充發(fā)力。
此次特別國債具體發(fā)行規(guī)模尚未披露，但參考此前兩次的發(fā)行，業(yè)內(nèi)估計至少也是千億元的規(guī)模。溫來成認(rèn)為，在規(guī)模確認(rèn)上，相關(guān)部門應(yīng)仔細(xì)測算，根據(jù)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展的需要來確定，注意平衡。
“發(fā)行特別國債是中央政府的融資行為，在社會資金量一定的情況下，中央政府發(fā)行債券規(guī)模過大的話就會影響地方政府融資、企業(yè)融資，產(chǎn)生相應(yīng)的抵觸效益；力度過小也不行，起不到逆周期調(diào)節(jié)的作用。”溫來成說。
而在特別國債的具體支出方面，他提醒要注意經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，“大水漫灌是不行的”，政府支出要合理，資金要多投入在有利于復(fù)工復(fù)產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的領(lǐng)域。
中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希建議，本次發(fā)行的特別國債應(yīng)該優(yōu)先用于公共消費或公共服務(wù)領(lǐng)域，以此來帶動個人消費的回暖。他認(rèn)為，現(xiàn)在公共消費比公共投資更加重要。“有很多研究表明，公共投資存在一定的擠出效應(yīng)，而公共消費有帶動效應(yīng)。通過公共消費可以帶動居民的私人消費，對抑制當(dāng)前消費下行的態(tài)勢有積極作用。”
此外，提升失業(yè)人員的勞動技能也至關(guān)重要。“因為相當(dāng)一部分人處于待業(yè)、失業(yè)的情況。對這些人員進(jìn)行培訓(xùn)，讓大家充電、提高勞動技能，等到疫情結(jié)束后，就會有高素質(zhì)的勞動大軍可以為經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)、發(fā)展打下更好的基礎(chǔ)。”劉尚希說。
