【摘要】美國(guó)應(yīng)急管理工作起步較早，應(yīng)急管理機(jī)制相對(duì)完善，但美國(guó)聯(lián)邦制分權(quán)和注重個(gè)人自由的價(jià)值理念會(huì)在特定情況下給防疫帶來(lái)阻力。美國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系經(jīng)受了多次考驗(yàn)，但面對(duì)當(dāng)前新冠肺炎疫情美國(guó)政府被質(zhì)疑動(dòng)作遲緩的背后，既有主觀上認(rèn)識(shí)的不足，也有政治上的算計(jì)，制度設(shè)計(jì)和價(jià)值觀念也客觀牽制了聯(lián)邦政府防疫政策的出臺(tái)。能否將疫情蔓延的勢(shì)頭壓下來(lái)，這將是對(duì)美國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制的又一次重大考驗(yàn)。
【關(guān)鍵詞】美國(guó) 公共衛(wèi)生 應(yīng)急管理體系 【中圖分類號(hào)】D77 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
重大傳染性疾病是人類的共同敵人。當(dāng)前，新冠肺炎疫情在全球加速蔓延，截至美國(guó)東部時(shí)間3月31日全球新冠肺炎確診病例超過(guò)82萬(wàn)例，給人民生命安全和身體健康帶來(lái)巨大威脅，給全球公共衛(wèi)生安全帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。在新冠肺炎疫情席卷全球的同時(shí)，也已經(jīng)波及美國(guó)本土所有50個(gè)州。美國(guó)約翰斯·霍普金斯大學(xué)公布的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至美國(guó)東部時(shí)間3月31日13時(shí)55分，美國(guó)新冠肺炎確診病例達(dá)175067例，死亡病例為3415例。面對(duì)來(lái)勢(shì)洶洶的疫情，美國(guó)政府卻應(yīng)對(duì)遲緩，使人們不得不開(kāi)始重新審視美國(guó)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。
美國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的構(gòu)建
美國(guó)的應(yīng)急管理機(jī)制是在應(yīng)對(duì)重大緊急事態(tài)如戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害和社會(huì)突發(fā)事件的過(guò)程中逐漸建立起來(lái)并不斷完善的。20世紀(jì)70年代末，組建獨(dú)立的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)提上了議事日程。1979年，卡特政府成立了聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理署（FEMA），實(shí)現(xiàn)了救災(zāi)和民防的功能整合。這在美國(guó)應(yīng)急管理發(fā)展史上是一件具有里程碑意義的事件。聯(lián)邦應(yīng)急管理署是由多個(gè)聯(lián)邦部門合并而成，擔(dān)負(fù)美國(guó)境內(nèi)災(zāi)害防備、防護(hù)、應(yīng)急、重建等其他國(guó)內(nèi)防衛(wèi)事務(wù)指揮調(diào)度的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)90年代，聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理署進(jìn)行了一系列改革，在處理突發(fā)事件的過(guò)程中不斷完善自身機(jī)制。2001年“911”恐怖襲擊事件之后，美國(guó)成立國(guó)土安全部，聯(lián)邦應(yīng)急管理署并入國(guó)土安全部，成為其四個(gè)下屬部門之一。一旦美國(guó)總統(tǒng)宣布國(guó)家緊急狀態(tài)，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署就可以根據(jù)相關(guān)法規(guī)（如《斯塔夫的災(zāi)害救援和經(jīng)濟(jì)援助法》），向各州和地方政府提供救災(zāi)資金并調(diào)遣支援軍隊(duì)。
美國(guó)應(yīng)急管理工作起步較早，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展完善，現(xiàn)在已經(jīng)形成了比較先進(jìn)和成熟的應(yīng)急管理機(jī)制。進(jìn)入新世紀(jì)，在經(jīng)歷了“911”恐怖襲擊和炭疽襲擊事件之后，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的重要性愈加突出。美國(guó)政府加大了投入力度，使得應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力有了明顯提升。
美國(guó)作為一個(gè)三權(quán)分立的聯(lián)邦制國(guó)家，依據(jù)美國(guó)憲法，各州具體負(fù)責(zé)各自的公共衛(wèi)生和公共安全事務(wù)。聯(lián)邦政府只有在州、地方和個(gè)人無(wú)力應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的情況下才會(huì)給予必要的援助。通常情況下，往往是州和地方政府發(fā)出請(qǐng)求后，聯(lián)邦政府才會(huì)出手援助。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)外交和國(guó)防事務(wù)，而內(nèi)部事務(wù)基本是各州各負(fù)其責(zé)，并非聯(lián)邦政府能夠直接插手的。正是基于這一原則，美國(guó)建立了聯(lián)邦、州和地方三級(jí)公共衛(wèi)生體系，相互合作，相互協(xié)調(diào)，但又相對(duì)獨(dú)立。
聯(lián)邦政府層面，設(shè)有衛(wèi)生和人類服務(wù)部（HHS），負(fù)責(zé)公民健康和醫(yī)療公共事業(yè)服務(wù)的部門。該部承擔(dān)著公共衛(wèi)生的主要職能，其下屬的國(guó)家公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)包括疾病控制與預(yù)防中心（CDC）、醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療補(bǔ)助服務(wù)中心（CMS）、國(guó)家衛(wèi)生研究院（NIH）和食品及藥物監(jiān)督管理局（FDA）等，負(fù)責(zé)制訂國(guó)家衛(wèi)生政策、規(guī)范、分配衛(wèi)生資源、協(xié)調(diào)和提供特定人群或特定疾病的衛(wèi)生服務(wù)以及協(xié)調(diào)衛(wèi)生相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。其中疾病控制與預(yù)防中心是負(fù)責(zé)流行性傳染病防治的主要部門，負(fù)責(zé)制定全美疾病控制和預(yù)防戰(zhàn)略、公共衛(wèi)生檢測(cè)和預(yù)警、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、資源整合、公共衛(wèi)生領(lǐng)域工作人員的培訓(xùn)等。
美國(guó)疾病控制與預(yù)防中心成立于1946年7月，總部設(shè)在亞特蘭大，是公共衛(wèi)生突發(fā)事件的具體決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。最初名稱是傳染病中心，主要使命是防止瘧疾擴(kuò)散到美國(guó)各地。以此為始，該中心開(kāi)始關(guān)注所有的傳染性疾病。疾病監(jiān)測(cè)成為美國(guó)疾控中心服務(wù)于各州的基石。時(shí)至今日，疾病控制和預(yù)防中心被視作美國(guó)首要的健康促進(jìn)、疾病預(yù)防和防范機(jī)構(gòu)。疾控中心通過(guò)與州、地方合作，開(kāi)發(fā)和應(yīng)用最新科學(xué)技術(shù)監(jiān)測(cè)并對(duì)新出現(xiàn)的健康威脅作出反應(yīng)，防范流行病的肆虐，維護(hù)美國(guó)民眾的生命健康。
各州層面，設(shè)有公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)（衛(wèi)生局/部），管理包括疾病預(yù)防控制在內(nèi)的公共衛(wèi)生事務(wù)。州衛(wèi)生局/部負(fù)責(zé)人由州長(zhǎng)委任，受州政府領(lǐng)導(dǎo)。聯(lián)邦衛(wèi)生和公共服務(wù)部對(duì)于州衛(wèi)生局只是進(jìn)行政策性和技術(shù)性指導(dǎo)，兩者不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是協(xié)作關(guān)系。自1990年起，一些州還開(kāi)始設(shè)立州衛(wèi)生委員會(huì)，負(fù)責(zé)向州政府和議會(huì)提供政策咨詢和建議。
地方層面，全美大約有3000多個(gè)地方性公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，在貫徹公共衛(wèi)生反應(yīng)措施中起核心作用。由于具體負(fù)責(zé)門診、防疫、保健等事務(wù)，因而與民眾的聯(lián)系最為密切。
國(guó)際上普遍認(rèn)為，美國(guó)是急性傳染病防控體系最為完善的國(guó)家之一。不過(guò)，美國(guó)是聯(lián)邦制，各州自治，可以根據(jù)自身情況制定不同的防疫措施。通常情況下，聯(lián)邦政府只能提供指導(dǎo)建議，因此協(xié)調(diào)聯(lián)邦和州、地方之間的關(guān)系就頗為重要。一旦夾雜黨派政治、利益集團(tuán)這類政治因素，就很有可能出現(xiàn)相互扯皮推諉、難以達(dá)成共識(shí)的狀況，以至于造成反應(yīng)遲緩，不能及時(shí)高效地出臺(tái)應(yīng)急舉措，從而錯(cuò)失最佳時(shí)機(jī)，帶來(lái)嚴(yán)重的后果。不僅如此，從美國(guó)的政治文化來(lái)看，民眾強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由、從心理上更排斥和反對(duì)政府采取嚴(yán)厲舉措來(lái)防控疫情。美國(guó)人對(duì)于政府?dāng)U大權(quán)力向來(lái)抱有警惕的心態(tài)，擔(dān)心政府干預(yù)過(guò)多會(huì)危及個(gè)人的自由。美國(guó)人有一種微妙的矛盾心態(tài)：一方面，希望政府能夠采取措施有效地防控病毒傳播；另一方面，他們又珍視個(gè)人自由的價(jià)值理念，擔(dān)心政府權(quán)力過(guò)大，會(huì)危害個(gè)人的權(quán)利。因此政府擔(dān)心公眾輿論，顯得猶豫不決，而公民也不習(xí)慣于服從命令。這種阻力是無(wú)形的，卻妨礙了嚴(yán)厲防控舉措的出臺(tái)，從而有可能導(dǎo)致疫情的大范圍蔓延。聯(lián)邦政府不宣布進(jìn)入“緊急狀態(tài)”，就無(wú)法調(diào)配資源，無(wú)法支配各州的防控工作，這樣就很可能喪失了抗擊疫情的最佳時(shí)機(jī)。
美國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系所經(jīng)受的歷史考驗(yàn)
進(jìn)入21世紀(jì)，先后發(fā)生了非典（SARS）、埃博拉和甲型H1N1流感等全球公共衛(wèi)生事件，美國(guó)的公共衛(wèi)生應(yīng)急體系在應(yīng)對(duì)流行病的過(guò)程中，既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有值得總結(jié)的地方。
應(yīng)對(duì)非典。2003年非典疫情席卷全球，造成了大約400億美元的損失。當(dāng)非典肆虐全球時(shí)，美國(guó)依靠危機(jī)反應(yīng)系統(tǒng)的高效運(yùn)作，在防控SARS的戰(zhàn)役中占據(jù)了主動(dòng)權(quán)，致使美國(guó)感染SARS死亡記錄為零。這些在很大程度上得益于美國(guó)疾病控制與預(yù)防中心及時(shí)高效地采取了防護(hù)措施。
聯(lián)邦政府層面，美國(guó)疾控中心與世界衛(wèi)生合作組織和其他合作伙伴密切合作，共同應(yīng)對(duì)SARS大流行。由于美國(guó)遭受過(guò)恐怖襲擊和隨后發(fā)生的炭疽襲擊事件，因此美國(guó)各個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)于任何風(fēng)吹草動(dòng)都多了一份警惕。為了反生物恐怖襲擊，美國(guó)投入了大量資源加強(qiáng)公共衛(wèi)生設(shè)施。同時(shí)，對(duì)于全球SARS疫情也密切跟蹤。隨后，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)小布什專門簽署行政命令，賦予公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)對(duì)SARS和相關(guān)疾病隔離檢疫的權(quán)力。美國(guó)疾控中心與其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、州與地方衛(wèi)生部門和醫(yī)療保健組織一道規(guī)劃，在美國(guó)國(guó)內(nèi)采取了一系列行動(dòng)：在2003年3月12日世界衛(wèi)生組織發(fā)出全球預(yù)警后，CDC很快就啟動(dòng)緊急處理中心，提供全天二十四小時(shí)協(xié)調(diào)和回應(yīng)；調(diào)集八百多名醫(yī)學(xué)專家和相關(guān)人員支援SARS防控，向全美各地醫(yī)院和臨床醫(yī)護(hù)人員發(fā)布預(yù)警；布署醫(yī)療官員、流行病學(xué)家及其他專家醫(yī)生到世界各地協(xié)助現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查；提供支持給州和地方衛(wèi)生部門以調(diào)查SARS在美國(guó)的可能病例；對(duì)SARS病人臨床標(biāo)本進(jìn)行廣泛的實(shí)驗(yàn)室測(cè)試，以確定病原；發(fā)起向可能遭受SARS病例影響的旅客散發(fā)緊急保健通告的制度，提醒他們注意自己的健康。疾控中心還就監(jiān)測(cè)、臨床、實(shí)驗(yàn)室評(píng)估以及隔離和檢疫提出各種建議和指南，幫助公共衛(wèi)生官員和醫(yī)療保健官員規(guī)劃，以便在一個(gè)醫(yī)療保健設(shè)施或小區(qū)SARS再次出現(xiàn)時(shí)能快速作出回應(yīng)。
抗擊埃博拉病毒。2014年，埃博拉疫情成為國(guó)際突發(fā)公共衛(wèi)生事件。盡管最初埃博拉病毒并沒(méi)有對(duì)美國(guó)本土造成威脅，但美國(guó)疾控中心嚴(yán)陣以待，密切關(guān)注疫情，采取了一系列措施來(lái)加以防控。疾病控制和預(yù)防中心通過(guò)網(wǎng)絡(luò)主頁(yè)、社交媒體以及在國(guó)際機(jī)場(chǎng)及時(shí)發(fā)布權(quán)威信息，普及相關(guān)知識(shí)，指導(dǎo)公眾進(jìn)行防控。對(duì)于高危人群諸如境外工作與居住人員、航空運(yùn)輸人員和旅游者等進(jìn)行指導(dǎo)，及時(shí)發(fā)布旅游警示，根據(jù)事態(tài)發(fā)展將特定地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)提高。疾病控制和預(yù)防中心及時(shí)發(fā)布專業(yè)技術(shù)指南，對(duì)醫(yī)院等重點(diǎn)機(jī)構(gòu)的防疫工作進(jìn)行指導(dǎo)，并加強(qiáng)實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)有監(jiān)控系統(tǒng)。疾控中心建立了多個(gè)埃博拉疫情反應(yīng)小組，由CDC的感染控制、臨床護(hù)理、接觸追蹤、交通設(shè)施、環(huán)境廢物管理和其他相關(guān)領(lǐng)域的專家組成，對(duì)各州和地方衛(wèi)生部門提供支持，并前往全美各地任何有埃博拉診療病人的醫(yī)院。
與此同時(shí)，疾病控制和預(yù)防中心吸取西非疫情擴(kuò)散的教訓(xùn)，加強(qiáng)全美各地的防護(hù)措施。為防止從埃博拉疫區(qū)的疫情輸入，CDC聯(lián)合美國(guó)海關(guān)、邊境保護(hù)部門及各州和地方公共衛(wèi)生部門，對(duì)2014年10月后來(lái)自幾內(nèi)亞、利比里亞和塞拉利昂的超過(guò)2萬(wàn)名入境者進(jìn)行教育和跟蹤。如果有人發(fā)燒或者出現(xiàn)其他令人擔(dān)憂的癥狀，衛(wèi)生部門則會(huì)將其安全運(yùn)輸?shù)教幹冒２├《镜膶ｉT醫(yī)院。
美國(guó)有效應(yīng)對(duì)埃博拉疫情還表現(xiàn)在持續(xù)推動(dòng)相關(guān)研究和藥物開(kāi)發(fā)方面。以國(guó)家衛(wèi)生研究院為首，美國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了較為深入的研究，并與生物制藥公司合作著力進(jìn)行藥物包括疫苗的開(kāi)發(fā)。美國(guó)還開(kāi)展國(guó)際救援活動(dòng)，參與非洲疫情重災(zāi)區(qū)的防疫工作。除了提供醫(yī)療防疫物資之外，CDC還派出國(guó)際醫(yī)療救援隊(duì)奔赴非洲疫情嚴(yán)重的地區(qū)，除了提供醫(yī)療援助和健康教育外，開(kāi)展流行病學(xué)研究，注重收集分析一手的數(shù)據(jù)資料，為進(jìn)一步醫(yī)學(xué)研究、相關(guān)藥物開(kāi)發(fā)以及防控策略打下更為扎實(shí)可靠的基礎(chǔ)。
防控甲型H1N1流感蔓延。2009年10月24日，為應(yīng)對(duì)甲型H1N1流感大流行，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬宣布全國(guó)進(jìn)入緊急狀態(tài)，以簡(jiǎn)化有關(guān)手續(xù)，為醫(yī)療部門應(yīng)對(duì)甲型H1N1流感的迅速蔓延提供便利，目的是確保美國(guó)的醫(yī)療保健設(shè)施能夠迅速實(shí)施甲型H1N1流感應(yīng)急計(jì)劃。
自2009年甲型H1N1流感發(fā)生以來(lái)，美國(guó)疾控中心一直沒(méi)有放棄努力，試圖改善監(jiān)測(cè)水平，提高防控能力。一是擴(kuò)展和改善了流感的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，評(píng)估流感病毒和疾病。在發(fā)現(xiàn)甲型H1N1流感病毒后，美國(guó)疾控中心及時(shí)激活應(yīng)急指揮中心。二是構(gòu)建和支持提升監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)能力。加大實(shí)驗(yàn)室對(duì)于流感病毒的研究，改善測(cè)試和診斷工具。對(duì)州、地方公共衛(wèi)生部門直接提供支持監(jiān)測(cè)，改善工具來(lái)防控流感，并及時(shí)提供有關(guān)防控的準(zhǔn)確信息。三是支持疫苗的開(kāi)發(fā)，預(yù)防和治療季節(jié)性流感取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。這主要得益于加大投入與研究力度，并進(jìn)行疫苗和藥品的開(kāi)發(fā)。自2009年4月發(fā)現(xiàn)新型H1N1病毒后，CDC就開(kāi)始著手研發(fā)疫苗，并于同年10月投入臨床應(yīng)用。四是應(yīng)用研究成果提升預(yù)防和控制政策及項(xiàng)目。五是CDC設(shè)立的國(guó)際流感項(xiàng)目與包括世界衛(wèi)生組織在內(nèi)的國(guó)際組織和各國(guó)衛(wèi)生部門進(jìn)行合作，全球共同努力來(lái)應(yīng)對(duì)流感。CDC支持?jǐn)U大世衛(wèi)組織的全球流感監(jiān)控和反應(yīng)系統(tǒng)。
盡管美國(guó)采取了應(yīng)急防控措施，但對(duì)于甲型H1N1流感的防控并沒(méi)有能有效地阻隔其在美國(guó)乃至全球的迅速蔓延。顯然，就美國(guó)而言，其公共衛(wèi)生應(yīng)急體系對(duì)于SARS和埃博拉病毒的防控是比較成功的，但對(duì)于甲型H1N1流感的防控卻難言成功。原因是復(fù)雜的，甲型H1N1流感感染病例最初是在美國(guó)和墨西哥發(fā)現(xiàn)，且傳播力強(qiáng)，必須采取封鎖和隔離的方式阻斷傳播。這就需要宣布全美進(jìn)入緊急狀態(tài)，然而美國(guó)政府宣布全美進(jìn)入緊急狀態(tài)防控距離最初新型流感流行已經(jīng)過(guò)去了半年，早已錯(cuò)失了最佳防控時(shí)機(jī)。
美國(guó)新冠肺炎疫情防控面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
2020年3月12日凌晨，世界衛(wèi)生組織正式將新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）列為全球性大流行?。≒andemic）。在“應(yīng)對(duì)疫情不力”的質(zhì)疑聲中，美國(guó)總統(tǒng)特朗普于3月13日宣布全國(guó)進(jìn)入緊急狀態(tài)，這標(biāo)志著特朗普態(tài)度轉(zhuǎn)變，開(kāi)始轉(zhuǎn)向積極防疫。不過(guò)，這距離美國(guó)確診首例新冠肺炎病例的時(shí)間已經(jīng)過(guò)去了52天，美國(guó)疫情蔓延的趨勢(shì)令人擔(dān)憂。美股10天內(nèi)觸發(fā)了四次熔斷，全球股市陷入風(fēng)雨飄搖之中。3月18日，特朗普啟動(dòng)朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期頒布的《國(guó)防生產(chǎn)法案》（Defense Production Act），該法案允許總統(tǒng)要求美國(guó)企業(yè)生產(chǎn)用于國(guó)防的用品，有利于加快口罩、呼吸機(jī)和其他必要設(shè)備的生產(chǎn)。特朗普還簽署了一項(xiàng)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的法案，內(nèi)容包括帶薪休假、加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)、提供免費(fèi)病毒檢測(cè)等措施。美國(guó)政府于3月18日宣布，除了必要的通行之外，暫時(shí)關(guān)閉美加兩國(guó)的邊境。
聯(lián)邦政府之所以被質(zhì)疑為動(dòng)作遲緩，源自于主客觀兩個(gè)方面的原因，而外部政治因素則使得決策者的考量變得更加復(fù)雜。主觀上，美國(guó)政府對(duì)疫情“輕描淡寫(xiě)”。直到2月底，特朗普還宣稱“新冠病毒就像是普通流感”“新冠病毒會(huì)奇跡般消失”“新冠病毒是民主黨的新騙局”。他還一再淡化新冠病毒廣泛暴發(fā)的危害，“對(duì)美國(guó)人民來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)仍然很小”。同時(shí)，特朗普稱，“我們擁有世界上最好的專家。我們已經(jīng)做好了準(zhǔn)備，并且已經(jīng)做好了一切應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，如果它會(huì)傳播的話”。在他看來(lái)，新冠病毒和埃博拉病毒不同，像流感，對(duì)美國(guó)人造成的風(fēng)險(xiǎn)仍然很低，而且認(rèn)為疫情擴(kuò)散并非不可避免。在應(yīng)對(duì)疫情方面，他自詡“取得了巨大成功”，美國(guó)“準(zhǔn)備非常非常非常到位”。但在3月中旬看到倫敦帝國(guó)理工學(xué)院的最新報(bào)告后，特朗普的態(tài)度發(fā)生大轉(zhuǎn)彎。這份報(bào)告預(yù)計(jì)，如果政府繼續(xù)采取“延緩策略”，最終可能導(dǎo)致英國(guó)有25萬(wàn)人死亡，美國(guó)則是110萬(wàn)至120萬(wàn)人死亡；相反，如果是采取“阻斷策略”，死亡人數(shù)將大幅下降。即使英美兩國(guó)的醫(yī)療水平較高，但仍舊難以抵擋疫情大規(guī)模蔓延帶來(lái)的嚴(yán)重醫(yī)療擠兌。顯然，特朗普政府并沒(méi)有盡早采取力所能及的措施，包括推動(dòng)國(guó)會(huì)增加撥款、指示CDC進(jìn)行有效防控等。相反，特朗普政府一度弱化疫情擴(kuò)散的嚴(yán)重性，一度極力淡化美國(guó)的疫情發(fā)展，以至于有人懷疑特朗普政府是出于政治和經(jīng)濟(jì)考量而故意掩蓋實(shí)際情況。
實(shí)際上，政治因素的確左右了特朗普的政策抉擇。今年是美國(guó)大選年，國(guó)內(nèi)政治的考量不可能不影響特朗普政府的防疫策略。兩黨之間的角力也會(huì)成為從聯(lián)邦到州一級(jí)采取防疫舉措的阻力。作為總統(tǒng)，特朗普客觀上也受到一定法律制度安排的限制?？箵粢咔榈氖虑?，通常是由各州負(fù)責(zé)。如果過(guò)早采取措施，民主黨人士就會(huì)不斷設(shè)置障礙，新聞媒體也會(huì)抨擊他。如果他說(shuō)形勢(shì)嚴(yán)峻，那么華爾街股市又會(huì)震蕩。對(duì)此只能等待時(shí)機(jī)，等到各方一致認(rèn)為形勢(shì)嚴(yán)峻后再采取激進(jìn)的救援舉措。華爾街股市大幅下跌后，特朗普反倒沒(méi)有那么多顧忌了。在各方都意識(shí)到事態(tài)嚴(yán)峻之后，特朗普就可以順理成章地宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)了。美國(guó)的“國(guó)家緊急狀態(tài)”并不針對(duì)民眾，而是賦權(quán)總統(tǒng)。在緊急狀態(tài)下，只是總統(tǒng)掌握了更靈活的權(quán)力，可以動(dòng)用更多的資源、頒布更多的命令。
美國(guó)“花式甩鍋”，自然有其政治上的考量。美國(guó)其實(shí)很早就知道了新冠疫情，但是前期的防范舉措只限于提示在華美國(guó)人、帶有歧視性地加大邊界管控力度。管控邊境帶有歧視性，對(duì)其他國(guó)家尤其是盟友則采取防控松散的態(tài)勢(shì)，等到反應(yīng)過(guò)來(lái)，已經(jīng)難以阻止新冠病毒在美國(guó)的擴(kuò)散。隨著美國(guó)新冠病毒感染人數(shù)的與日俱增，美國(guó)一些政客不思積極抗疫，反而熱衷“花式甩鍋”，用心險(xiǎn)惡，為人不齒。企圖借疫情抹黑中國(guó)，虧的是道義，失的是人心，破壞的是抗疫合作。希拉里·克林頓在推特上抨擊特朗普“中國(guó)病毒”的言論：“總統(tǒng)正在轉(zhuǎn)向種族主義言論，以轉(zhuǎn)移人們注意力，（掩蓋）他未能及早認(rèn)真對(duì)待新冠病毒、未能廣泛提供檢測(cè)、未能為美國(guó)應(yīng)對(duì)危機(jī)做好充分準(zhǔn)備。”
美國(guó)疾控中心在此次疫情期間的表現(xiàn)也差強(qiáng)人意，屢屢出現(xiàn)問(wèn)題。其中檢測(cè)能力是目前美國(guó)疫情應(yīng)對(duì)中飽受詬病的環(huán)節(jié)。美國(guó)疾病控制與預(yù)防中心應(yīng)對(duì)新冠肺炎的舉措，其實(shí)早在1月7日就已經(jīng)啟動(dòng)。直到2月26日，美國(guó)疾控中心承認(rèn)，檢測(cè)試劑存在問(wèn)題，并稱正與FDA合作研發(fā)新試劑。根據(jù)《紐約時(shí)報(bào)》報(bào)道，從新冠肺炎疫情出現(xiàn)至3月1日，美國(guó)疾病控制與預(yù)防中心在美國(guó)境內(nèi)，共對(duì)472人進(jìn)行病毒檢測(cè)，包括從中國(guó)、鉆石公主號(hào)撤僑的百余人。疾控中心的一些表態(tài)也和特朗普政府相左，個(gè)中緣由耐人尋味。
當(dāng)然，美國(guó)疾病控制和預(yù)防中心的表現(xiàn)也和特朗普政府的不重視相關(guān)。自2009年甲型H1N1流感發(fā)生之后，美國(guó)公共衛(wèi)生系統(tǒng)連年削減預(yù)算，醫(yī)療物資應(yīng)急儲(chǔ)備庫(kù)存10年幾乎沒(méi)有新增采購(gòu)。自上臺(tái)執(zhí)政以來(lái)，特朗普持續(xù)削減衛(wèi)生部門的預(yù)算和人員數(shù)量。2018年制定了10年內(nèi)削減醫(yī)療預(yù)算約合人民幣15281億元的計(jì)劃。當(dāng)年白宮取消了國(guó)家安全委員會(huì)應(yīng)對(duì)流行病的職位。2017年上臺(tái)伊始，特朗普的首份預(yù)算報(bào)告中，美國(guó)衛(wèi)生和公眾服務(wù)部預(yù)算就被削減了18%，位列各行政部門之首。2018年至2020年的撥款預(yù)算呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)。在最新推出的2021財(cái)年的預(yù)算提案中，CDC的預(yù)算被減少了近16%，衛(wèi)生部的預(yù)算也縮水近10%。全球衛(wèi)生項(xiàng)目的資金也被砍掉30億美元，其中包括將給世衛(wèi)組織（WHO）的資金削減53%。
現(xiàn)在特朗普政府已經(jīng)意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，正在加大防控疫情的力度。不過(guò)，新冠肺炎疫情已經(jīng)蔓延開(kāi)來(lái)，特朗普政府是否能夠另辟蹊徑，將蔓延的勢(shì)頭壓下來(lái)，這將是對(duì)美國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制的又一次重大考驗(yàn)。
（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院美國(guó)研究所研究員）
【參考文獻(xiàn)】
①汪楠、賈曉峰：《美國(guó)應(yīng)對(duì)埃博拉病毒病疫情爆發(fā)的主要措施與經(jīng)驗(yàn)》，《疾病監(jiān)測(cè)》，2015年第4期。
責(zé)編/賈娜 美編/李祥峰
聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。
