“制度的生命力在于執(zhí)行。”制度執(zhí)行是實現(xiàn)政府有效治理的重要路徑，是調節(jié)利益分配的主要手段。制度執(zhí)行力是充分發(fā)揮制度引導調節(jié)作用、充分實現(xiàn)制度治理效能的支撐力量，是執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)，關乎社會和諧穩(wěn)定，關乎黨的執(zhí)政根基。如何提高制度執(zhí)行力，杜絕制度執(zhí)行中做選擇、搞變通、打折扣等現(xiàn)象，是當前亟需解決的關鍵議題。

制度執(zhí)行不力的表現(xiàn)形式

做選擇——選擇執(zhí)行

當前，在制度執(zhí)行過程中，受個人利益和部門利益影響，存在選擇性執(zhí)行的現(xiàn)象，主要包括不完全執(zhí)行、偏差性執(zhí)行和違規(guī)性執(zhí)行。一是不完全執(zhí)行。以個人利益或部門利益為依據(jù)，以實用主義的態(tài)度制定政策、處理事務，“有利就執(zhí)行”，使制度成為個人或部門謀利的工具[1][2]。制度的執(zhí)行因依靠會議推進，執(zhí)行停留在口號、文件中，而致使制度效果在層層下達過程中大打折扣。二是偏差性執(zhí)行。在制度落實過程中，可能會由于執(zhí)行主體在理解上的偏差、條件上的限制、信息技術等因素限制[3][4]，不能很好地將制度與本地、本部門的實際情況相結合，從而造成制度執(zhí)行效果的弱化。三是違規(guī)性執(zhí)行。制度的執(zhí)行必將賦予執(zhí)行主體一定的權力，但有權力的地方就存在著權力被濫用的可能性。部分官員以權謀私，利用手中的權力為自己及親屬謀取不當?shù)美兿嗦男袓徫宦氊?，獲取“灰色收入”，從而出現(xiàn)了“良制”引發(fā)“劣政”的怪像。如2018年湖北省荊門市環(huán)保局違反制度規(guī)定，違規(guī)批復了湖北世龍化工有限公司10萬噸/年工業(yè)磷酸銨建設項目、湖北鄂中生態(tài)工程股份有限公司10萬噸/年工業(yè)級磷酸一銨項目的環(huán)境影響評價報告書。該違規(guī)執(zhí)行行為，進一步加重了長江干流污染問題，不僅破壞了政府公信力，還背離了制度目標。

搞變通——替換執(zhí)行

在制度執(zhí)行過程中將制度進行自我主觀的變通是制度執(zhí)行不力的表現(xiàn)之一。當制度的執(zhí)行與制度執(zhí)行者的既得利益相沖突時，制度執(zhí)行者會從自身利益角度曲解制度的精神實質，甚至利用制度的概括性和抽象性，表面上執(zhí)行制度，實際上實施與制度目標相違背的行為，將制度內容進行部分或全部替換，改變原有制度的目標和性質，從而導致原有制度在執(zhí)行中變形走樣、名存實亡。這不僅嚴重妨礙制度的全面貫徹落實，導致制度低效或失效，也背離了制度設計初衷。例如，2018年6月中央環(huán)保督察組發(fā)現(xiàn)，河北省邯鄲市在執(zhí)行礦山整治時搞變通，“以關代治，以停代治”，督察組抽查的3座應停產整治的礦山雖處于停產狀態(tài)，但未采取揚塵控制措施，也未開展生態(tài)修復，表面執(zhí)行整改規(guī)定，實際上更改制度執(zhí)行內容。

打折扣——消極執(zhí)行

打折扣的消極執(zhí)行影響制度效力的完全釋放。消極執(zhí)行主要有三類。一是敷衍執(zhí)行。執(zhí)行制度是要貫徹落實到工作中去，但在現(xiàn)實中，有些部門、有些地區(qū)對中央和地方設計的制度安排敷衍塞責、延宕推拖、消極執(zhí)行，致使好的制度資源被忽視，在執(zhí)行中難以轉化為治理效能，達不到預期效果，甚至可能出現(xiàn)負面效應，損害國家和人民的利益。如2017年河南省新鄉(xiāng)市北部山區(qū)和三門峽市黃河南岸敷衍執(zhí)行礦山開采制度，在接到中央環(huán)保督察的整改通知后，仍然“紙上整改”，以方案代替實質工作，致使礦山生態(tài)環(huán)境破壞問題依然嚴重，PM10等污染高居不下，嚴重損害了國家利益，影響了當?shù)厝罕姷娜粘Ｉ睢６菍箞?zhí)行。制度的功能之一是約束組織干部和成員行為，但在各級政府組織里，或多或少存在著對抗制度執(zhí)行的現(xiàn)象。對抗執(zhí)行又可以分為心理對抗和行為對抗，心理對抗是表面上遵循，但并不認可制度，往往會進一步導致敷衍執(zhí)行和欺騙執(zhí)行制度的行為；行為對抗則是直接表現(xiàn)為違反各項規(guī)定制度的行為。事實上，對抗執(zhí)行的行為隱蔽性較強，為規(guī)避相應處罰，加上僥幸心理的存在，對抗行為仍屢禁不止。三是欺騙執(zhí)行。通常是下級向上級隱瞞制度執(zhí)行事實、偽造執(zhí)行現(xiàn)狀的行為。實際上是下級可能由于執(zhí)行不力怕被問責或出于執(zhí)行不佳謊報業(yè)績目的而對上級欺騙的執(zhí)行行為?，F(xiàn)實中表現(xiàn)為各地存在的表面工程、謊報數(shù)據(jù)等等。2018年2月，河南省對外公開中央環(huán)境保護督察整改落實情況，公布新鄉(xiāng)市和三門峽市整改任務已基本達到整改目標，這實際上是兩市政府以表面工程和虛報數(shù)據(jù)等方式結對進行的欺騙執(zhí)行行為。

制約制度執(zhí)行力的因素

制度自身質量

第一，制度設計不科學、不合理。制度執(zhí)行力不足很大一部分原因在于制度本身不科學、不合理，主要體現(xiàn)在制度制定的過程中。如，在制定前，對信息收集和問題把握不夠；制定時，設計者尋求有效制度而非最佳制度；論證時，缺乏公眾參與等，都會導致制度設計的不科學、不合理。第二，出臺制度的可操作性不高。制度“空轉”很大一部原因是由于制度可操作性不強，制度的內容只有原則性、概括性的規(guī)定，缺乏對實際工作內容細化和可量化的考核標準。除此之外，可操作性不強還體現(xiàn)在對工作的指導缺乏規(guī)范性文件，導致執(zhí)行制度存在很大的盲目性和自由度。第三，現(xiàn)有制度的時效性滯后。隨著科學技術和互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟出現(xiàn)新模式、新業(yè)態(tài)，社會管理出現(xiàn)新事務、新矛盾。這對治理發(fā)起了挑戰(zhàn)，也對制度有效性提出了更高要求。毛澤東同志在《矛盾論》里提到，矛盾存在于一切客觀事物和主觀思維的過程中，矛盾貫穿于一切過程的始終。這說明矛盾是伴隨事物發(fā)展而不斷產生的，因此用于解決矛盾的制度也應與時俱進，缺乏時效性的制度在執(zhí)行時難以取得目標效果。第四，沒有充分因地制宜用好制度。中央所制定的制度一般是指導性的、綱領性的，是地方各級政府子制度的制定依據(jù)和指導內涵。但是現(xiàn)實中，地方政府在落實中央制度時，照搬、照抄上一級部門的規(guī)章制度，缺少能夠結合實際情況制定本土化的實施制度和規(guī)范，造成制度的執(zhí)行停留在“寫在紙上，說在嘴上，掛在墻上”的表面，沒有真正落實中央的制度內容和精神。

制度執(zhí)行人員

制度的價值通過執(zhí)行主體的行為來體現(xiàn)，執(zhí)行主體的執(zhí)行力往往成為影響制度執(zhí)行效果的直接因素。制度執(zhí)行人員的主體因素包括制度意識、執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力。一是制度意識不強。當前個別執(zhí)行人員可能會由于自身思想、情感、態(tài)度等心理層面因素妨礙各項制度的執(zhí)行落實，導致制度執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中無視法律法規(guī)和組織紀律，處理事務違背法規(guī)制度要求[5]。二是執(zhí)行意愿不強。執(zhí)行力等于執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力的乘積[6]，而執(zhí)行意愿是內動力，是影響制度執(zhí)行主體是否采取行動的關鍵因素。制度執(zhí)行人員的執(zhí)行意愿強弱取決于執(zhí)行人員對自己執(zhí)行制度的預期的高低，即執(zhí)行人員對自己實現(xiàn)工作目標可能性大小的衡量。尤其在當前大數(shù)據(jù)背景下，制度執(zhí)行人員面臨著關聯(lián)性、互動性更強的問題，對制度執(zhí)行人員的能力提出了更高要求。倘若執(zhí)行人員主觀認識到自己無法實現(xiàn)工作目標，并可能由此給自己的職業(yè)生涯帶來威脅，那么執(zhí)行人員便會在這種能夠明確意識到不良后果的情況下做出“個人利益損害最小”的理性選擇，即不執(zhí)行。三是執(zhí)行能力不足。制度執(zhí)行人員執(zhí)行能力不足首先表現(xiàn)在思想上不能正確領悟制度精神，其次表現(xiàn)在工作中缺乏執(zhí)行所需的組織、溝通、協(xié)調能力，以至于面對出現(xiàn)的新情況、新問題“束手無策”[7]。

制度執(zhí)行機制

健全的制度執(zhí)行機制是提高制度執(zhí)行力的重要保障和動力源泉，然而目前我國的制度執(zhí)行機制仍不完善。第一，監(jiān)督機制不完善。制度的落實需要強有力的外部監(jiān)督約束，否則會降低執(zhí)行人員的執(zhí)行意識，縱容制度目標群體的投機行為，降低制度執(zhí)行的效率和效益。第二，評估機制欠缺。對制度執(zhí)行的評估是指基于制度目標和執(zhí)行標準對制度執(zhí)行情況進行評價，包括事前評估、事中評估和事后評估。在大數(shù)據(jù)時代，通過分析制度信息相關性，可預測制度執(zhí)行的發(fā)展，提高制度執(zhí)行評估的科學性，降低人為或片面數(shù)據(jù)所導致的評估失誤。同時，大數(shù)據(jù)能夠貫穿制度執(zhí)行的整個過程，為下一輪的制度制定提供依據(jù)。[8]而評估機制欠缺會導致難以及時認定制度執(zhí)行資源是否運用得當，執(zhí)行行為是否偏離了制度計劃。第三，責任追究機制不健全。制度執(zhí)行中的責任追究是指對由于制度執(zhí)行懈怠而導致制度執(zhí)行未達到預期目標的行為進行追責。追究機制的要素包括責任主體、責任客體、責任范圍、追責程序和追責方式，其中任何一個要素的缺失都會影響責任追究的有效性，降低制度執(zhí)行力。

制度執(zhí)行環(huán)境

制度執(zhí)行環(huán)境是一種宏觀的背景性因素，是指：“一系列用來建立生產、交換與分配基礎的基本的政治、社會和法律基礎規(guī)則。”[9]當前，中國制度執(zhí)行環(huán)境中主要存在以下幾點問題。一是法治文化和大數(shù)據(jù)思想的缺失。不少地方仍然是“熟人社會”，人們習慣于以人情關系而非按制度來辦事，“人治”色彩仍較為濃厚。因此，當上級指示與制度存在沖突的時候，制度執(zhí)行人往往會習慣于按領導的指示而不是按制度辦事。[10]此外，在大數(shù)據(jù)及相關技術深度融于國家發(fā)展各個領域的背景下，大數(shù)據(jù)既是國家治理現(xiàn)代化水平提升的利器，又為制度執(zhí)行思維、執(zhí)行方式等帶來了新的重大挑戰(zhàn)，如制度執(zhí)行大數(shù)據(jù)思想的缺失，導致了制度執(zhí)行中的碎片化等問題。二是制度執(zhí)行的社會政治生態(tài)的缺失。當前制度責任缺位不僅體現(xiàn)在對制度執(zhí)行中承擔責任的忽視，還體現(xiàn)在執(zhí)行后事不關己高高掛起的失責態(tài)度，加上對制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查缺乏重視，程度不夠，致使一些制度流于形式，影響制度執(zhí)行的實際效果。[11]三是干部制度思維的缺乏。制度通過執(zhí)行人發(fā)揮實效，領導干部對制度的有效性和權威性有關鍵影響。若制度并未內化于執(zhí)行者的內心，使之能夠自覺地、持續(xù)地落實制度，制度的落實效果就將會大打折扣，從而影響制度的權威性。

提高制度執(zhí)行力的路徑

提高制度質量

第一，科學設計制度，提高有效性。在設計制度時應當注意發(fā)展現(xiàn)實和客觀規(guī)律，針對治理中遇到的矛盾和問題，發(fā)揮國家智庫的獻策作用，借鑒先進經(jīng)驗，結合當?shù)貙嶋H，擴大社會參與，應用如大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等先進的科學技術，經(jīng)過全面分析后，設計出科學且有效的制度。正如鄧小平同志曾指出：“我們的制度將一天天完善起來，它將吸收我們可以從世界各國吸收的進步因素，成為世界上最好的制度。”制度設計過程還要吸納國際的進步理論和經(jīng)驗，取精去粕，與時俱進。

第二，不斷完善制度內容，增強可操作性。完善制度內容首先是細化具體內容，細化制度的具體程序和操作流程，既包括實體性問題也包括程序性問題。同時，充分利用大數(shù)據(jù)時代已有的數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)共享等條件，增強制度設計的科學性。新時代任何制度的制定和戰(zhàn)略的謀劃都需要大量信息和數(shù)據(jù)做支撐，不論是科學研究還是制度設計，對數(shù)據(jù)的依賴性都將越來越強，所以需要將大數(shù)據(jù)和制度進行深度融合。習近平總書記指出：“制度不在多，而在于精，在于務實管用，突出針對性和指導性。”因此，完善制度的內容，還要結合實際情況突出對問題的針對性和對工作的指導性，讓執(zhí)行者知道做什么、怎么做，提高制度的指導意義。

第三，漸進式地改進制度，保證時效性。推進全面深化改革，革除體制機制弊端一直是我國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的工作重點。鄧小平同志曾指出，“改革是社會主義制度的自我完善”。習近平總書記強調，“推進改革的目的是要不斷推進我國社會主義制度自我完善和發(fā)展，賦予社會主義新的生機活力”。中國的制度建設是漸進式的，在改革開放的今天，我們仍要在漸進式改革中堅持“兩點論”，注重不同制度要素的銜接，同時兼顧改革、發(fā)展與穩(wěn)定。

第四，因地制宜執(zhí)行制度，推進本土化。制度因地制宜地執(zhí)行，是對基層政府的一種考驗，如何在保證中央的制度精神不打折扣的情況下，制定并執(zhí)行因地制宜的制度政策是基層政府面臨的重要課題。首先，地方政府要深入理解中央制定制度的內涵。其次，結合本地的實際情況，充分考慮問題后，制定有利于整合地方資源、符合地方特色的配套制度，以充分發(fā)揮制度執(zhí)行力。

提高執(zhí)行人員的意識和素質

針對制度執(zhí)行過程中執(zhí)行人員制度意識不強、執(zhí)行意愿較弱和執(zhí)行能力不足等問題，需要從強化制度意識、提高制度執(zhí)行主體的意愿和能力三方面進一步改進。

一是強化制度執(zhí)行主體的制度意識。首先，強化執(zhí)行主體為人民服務的宗旨意識，樹立正確的人生觀、世界觀、價值觀、執(zhí)政觀。其次，認同是執(zhí)行的前提，制度意識強弱體現(xiàn)在制度執(zhí)行主體對制度的認同程度上。要通過把制度和規(guī)則內化為執(zhí)行主體的信念和價值觀，來增強執(zhí)行主體對制度的認同感，進而將這種認同感轉換為落實制度的自覺行動。此外，要尤其重視制度執(zhí)行人員理念的轉變。在大數(shù)據(jù)的時代背景下，人人都掌握著數(shù)據(jù)，政府對信息的壟斷被打破，因此制度執(zhí)行人員需要轉變制度執(zhí)行理念，堅持以人為本，將制度執(zhí)行與感知公眾需求結合起來[12]。

二是增強制度執(zhí)行主體的執(zhí)行意愿。意愿的增強，一方面靠激勵，一方面靠約束。對于執(zhí)行主體而言，激勵主要通過職位晉升來實現(xiàn)，因而要建立更加靈活的考核機制和晉升機制，真正形成“能者上”的晉升局面，實現(xiàn)執(zhí)行主體貢獻和需求之間的平衡，從而增強執(zhí)行主體的執(zhí)行意愿。同時，對于不執(zhí)行、變通執(zhí)行、亂執(zhí)行等行為加大責任追究。對于有令不行、有禁不止、不嚴格執(zhí)行制度甚至破壞制度的行為加大懲罰力度[13]。通過正向和負向兩個方面的激勵與責罰盡可能減少制度執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差。

三是提升制度執(zhí)行主體的執(zhí)行能力。新形勢新任務對制度執(zhí)行者提出了更高的要求和標準。一方面應該通過自覺學習，增強執(zhí)行業(yè)務能力，全面把握新時期制度執(zhí)行面臨的新環(huán)境、新特點、新變化，尤其是大數(shù)據(jù)帶來的新的變革，將傳統(tǒng)思維逐漸轉變?yōu)榇髷?shù)據(jù)時代下的“整體性思維”“關聯(lián)性思維”“智能性思維”，從而不斷增強與時俱進的執(zhí)行能力。另一方面，作為制度的執(zhí)行者，應該深入調研，更多地了解實際情況，將制度更好地與實際情況相結合，避免制度執(zhí)行中出現(xiàn)“錯位”“失位”等問題。由此，通過理論學習和實地調研“兩手抓”，進一步提升制度執(zhí)行主體的執(zhí)行能力。

健全制度執(zhí)行體制機制

一是加強制度監(jiān)督檢查。對制度的監(jiān)督檢查是提升制度執(zhí)行力不可或缺的重要環(huán)節(jié)，要用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動落實。在加強監(jiān)督力度、提高督察頻度、豐富監(jiān)督形式的同時，嚴肅懲處在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的無視制度甚至是踐踏制度的行為，避免制度執(zhí)行流于形式，以保證制度的權威性、嚴肅性，提高制度執(zhí)行效率，讓制度真正落地生根。

二是建立制度執(zhí)行效果評估體系。明確兼顧公平與效率的評估標準，采取兼顧科學與民主的評估方法，形成客觀公正、科學合理、及時有效的制度效果評估體系。

三是完善責任追究機制。明確主體責任范圍，健全責任追究程序，加大對制度執(zhí)行不力的問責力度，堅決查處破壞制度的行為。同時將追責與大數(shù)據(jù)手段相結合。通過制度執(zhí)行數(shù)據(jù)提取與分析系統(tǒng)，能夠預先實現(xiàn)執(zhí)行后果的模擬，進而實現(xiàn)對制度執(zhí)行效果的長期追蹤[14]。

四是重視制度執(zhí)行機制數(shù)據(jù)化建設。進入大數(shù)據(jù)時代以后，通過系統(tǒng)解讀大數(shù)據(jù)的內涵與特征進而探討大數(shù)據(jù)驅動下制度執(zhí)行的新機理，系統(tǒng)研究大數(shù)據(jù)驅動下國家制度執(zhí)行的體制機制，進而實現(xiàn)制度執(zhí)行效益，已經(jīng)成為制度執(zhí)行不可規(guī)避的現(xiàn)實問題。

優(yōu)化制度執(zhí)行環(huán)境

良好的法治文化、政治和社會生態(tài)、執(zhí)行氛圍，都有助于政府制度執(zhí)行環(huán)境的優(yōu)化，從而大大增強制度執(zhí)行力。

第一，貫徹落實法治理念。通過法律宣傳、培訓等方式加強法律知識的學習和法律意識的培養(yǎng)，嚴格執(zhí)行已有的干部回避、交流、輪崗等制度規(guī)定，從而打破熟人社會中自發(fā)形成的關系網(wǎng)、人情網(wǎng)等。

第二，優(yōu)化制度執(zhí)行政治和社會生態(tài)。構建清正、清廉、清明的政治生態(tài)環(huán)境需要堅定不移地懲治腐敗，把權力關進制度的籠子里，讓權力在陽光下運行，重塑“干部清正、政府清廉、政治清明”的制度環(huán)境，從而為制度執(zhí)行者提供良好的執(zhí)行環(huán)境。

第三，營造良好的制度執(zhí)行氛圍。通過從思想上增強領導干部執(zhí)行制度的主動性、積極性和創(chuàng)造性，完善干部容錯機制，從制度上減輕思想包袱，切實提高領導干部的執(zhí)行意愿。此外，大數(shù)據(jù)背景下我國制度執(zhí)行面臨著更多更復雜的因素，例如礦產資源安全戰(zhàn)略管理制度需要考慮到供需安全、生態(tài)安全、社會安全、政治安全、科技安全、信息安全、國際貿易關系，以及國家礦產資源安全戰(zhàn)略的變化等不同因素的影響，因而在制度執(zhí)行過程中，需要綜合地考慮影響制度執(zhí)行的內外部制度執(zhí)行環(huán)境。

【本文作者為中南大學公共管理學院教授，中南大學地方治理研究院院長；本文系國家社會科學基金重大項目“大數(shù)據(jù)驅動下國家礦產資源安全戰(zhàn)略管理現(xiàn)代化研究”（項目編號：18ZDA049）研究成果之一；博士研究生高峰，碩士研究生申倩、陸怡、完成東等對本文亦有貢獻】

注釋

[1]顏紀雄：《加強和改進黨的建設必須提高制度執(zhí)行力》，《領導科學》，2010年第15期，第4-6頁。

[2]周立民：《略論提高反腐倡廉制度執(zhí)行力》，《理論學習與探索》，2010年第5期，第22-24頁。

[3]曾小鋒：《制度執(zhí)行力與國家治理現(xiàn)代化》，《理論導刊》，2017年第1期，第18-22頁。

[4]涂小雨：《全面深化改革背景下提高制度執(zhí)行力研究》，《中州學刊》，2016年第12期，第6-9頁。

[5]劉子晨：《國家治理現(xiàn)代化視域下提升政府執(zhí)行力的思考》，《湖北社會科學》，2019年第4期，第36-41頁。

[6]李拓：《制度執(zhí)行力是治理現(xiàn)代化的關鍵》，《國家行政學院學報》，2014年第6期，第91-95頁。

[7]于云榮：《素質度、規(guī)范度、懲罰度：制度治黨執(zhí)行力的關鍵》，《領導科學》，2017年第12期，第12-14頁。

[8]寧國良、黃侶蕾、廖靖軍：《交易成本的視角：大數(shù)據(jù)時代政府治理成本的控制》，《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》，2015年第5期，第18-21頁。

[9][美]諾斯：《經(jīng)濟史中的結構與變遷》，陳郁、羅華平譯，上海：上海人民出版社，1994年，第270頁。

[10]莫勇波：《政府制度執(zhí)行力的生成機理及提升策略》，《學術論壇》，2015年第3期，第23-26頁。

[11]秦國民、秦舒展：《推進國家治理能力現(xiàn)代化重在提高制度執(zhí)行力》，《中國行政管理》，2016年第9期，第41-44頁。

[12]張峰：《大數(shù)據(jù)：一個新的政府治理命題》，《廣西社會科學》，2015年第8期，第133-138頁。

[13]袁瑩：《制度執(zhí)行者的“趨利避害”行為與防治之策》，《領導科學》，2016年第24期，第16-17頁。

[14]何哲：《大數(shù)據(jù)時代，改變了政府什么？——兼論傳統(tǒng)政府的適應與轉型》，《電子政務》，2016年第7期，第72-80頁。

責編：司文君 / 楊 陽