【摘要】我國經(jīng)濟正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化結構、轉換增長動力的攻關期，結構性、體制性、周期性問題相互交織，“三期疊加”影響持續(xù)深化，經(jīng)濟下行壓力加大。受新冠肺炎疫情的沖擊，人員密集型制造業(yè)和消費性服務業(yè)等中小微企業(yè)及個體工商戶遭受影響。疫情當下，財稅政策如何更加積極有為、助力基本面快速恢復，成為人們關注探討的重要話題。財稅政策作為調(diào)節(jié)財政收入和支出水平結構的直接的宏觀調(diào)控手段，其發(fā)力應著重于力度（短刺激立信心）、精度（科學優(yōu)化施策）與效度（快速企穩(wěn)增長）并舉。

【關鍵詞】疫情  財稅政策  中小企業(yè)  新基建    

【中圖分類號】F124    【文獻標識碼】A

充分認識我國經(jīng)濟穩(wěn)中向好、長期向好的基本趨勢

如何認識并作出對當下經(jīng)濟發(fā)展與經(jīng)濟形勢的總體判斷？新常態(tài)下，我國經(jīng)濟運行呈現(xiàn)“三期疊加”階段性特征。一是經(jīng)濟發(fā)展速度換擋期。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)律，經(jīng)濟發(fā)展到一定階段將從高速向中低速轉變。二是結構調(diào)整陣痛期。加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式涉及各個行業(yè)，勢必引起經(jīng)濟發(fā)展的陣痛。三是前期刺激政策消化期。前些年刺激政策對經(jīng)濟產(chǎn)生的后續(xù)影響不斷積累，深層次矛盾需要時間化解。2019年中央經(jīng)濟工作會議指出：“必須清醒認識到，我國正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力的攻關期，結構性、體制性、周期性問題相互交織，‘三期疊加’影響持續(xù)深化，經(jīng)濟下行壓力加大。”這次中央經(jīng)濟工作會議再提“三期疊加”，說明我國經(jīng)濟發(fā)展仍面臨多重風險，今年要堅持“穩(wěn)”字當頭，確保經(jīng)濟實現(xiàn)量的合理增長和質的穩(wěn)步提升。

一場突如其來的新冠肺炎疫情短期內(nèi)將對我國經(jīng)濟造成沖擊。從供給側看，第二、三產(chǎn)業(yè)受影響最大，勞動力流動受阻，貨物運輸不暢，企業(yè)復工復產(chǎn)推遲，生產(chǎn)制造和服務業(yè)增長速度受到較大負面沖擊。同時，日韓、歐美乃至全球疫情暴發(fā)及大流行對我國相關產(chǎn)業(yè)的上游供應也產(chǎn)生普遍影響。從需求側看，由于多個城市封城封路，交通運輸需求大幅下降，旅游、餐飲、休閑娛樂等人員密集型場景2月的消費增長基本為負。外貿(mào)生產(chǎn)企業(yè)由于受復工推遲、物流不暢等因素影響，訂單履約率下降，進出口貿(mào)易也受到很大沖擊。整體上看，受疫情影響，我國2月份的經(jīng)濟發(fā)展基本是按下“暫停鍵”，其中人員密集型制造業(yè)和消費性服務業(yè)遭受的打擊最大。在抗擊疫情過程中，我國在制度、物資技術基礎、內(nèi)需以及人力資源等方面具有顯著優(yōu)勢，數(shù)字經(jīng)濟新業(yè)態(tài)在疫情沖擊下愈發(fā)活躍，“新基建”等領域有望成為經(jīng)濟轉型升級的突破點。因此，我國經(jīng)濟穩(wěn)中向好、長期向好的基本趨勢不會改變。當下最緊要的任務是合理采取各種經(jīng)濟政策，盡快促進經(jīng)濟發(fā)展恢復正常。

客觀看待財稅政策作用是科學防控、精準施策的前提

經(jīng)濟學理論與原理表明，現(xiàn)代經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟增長與經(jīng)濟發(fā)展以其自身規(guī)律及經(jīng)濟周期運行。供求關系形成的市場力量在資源配置中起基礎性與決定性作用。但市場自發(fā)的資源配置在信息不對稱條件下存在盲目性，可能引發(fā)經(jīng)濟失衡甚至經(jīng)濟危機。財政作為國家治理的基礎與重要支柱，可針對經(jīng)濟運行中長期存在的深層結構性問題，采取有保有壓、有扶有控的差異化、導向性政策，進行經(jīng)濟結構的深層調(diào)整與優(yōu)化。財政政策是世界各國政府追求經(jīng)濟與社會發(fā)展目標、實施宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要政策手段，通過直接的利益調(diào)整使政府的意志得以體現(xiàn)、政策得以實施。財稅政策是國家（或政府）有意識的產(chǎn)物，因此屬于上層建筑范疇。財稅政策又是客觀經(jīng)濟規(guī)律的反映，是政府干預經(jīng)濟活動的主要調(diào)控手段，是公共政策的重要組成部分。財稅政策的制定者和執(zhí)行者主要是中央政府，在某種程度上地方政府也可以利用財政政策，但要在中央政策的框架內(nèi)。與其他公共政策相比，財政政策對經(jīng)濟利益的調(diào)控更直接，形式更靈活，可以直接和間接手段并用，更能直接體現(xiàn)國家的意志以達到預定目標。財稅政策是政府通過調(diào)整稅率或支出水平，監(jiān)督和影響國家經(jīng)濟活動，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，推動經(jīng)濟結構優(yōu)化的主要手段，包括收入政策和支出政策。在經(jīng)濟失衡、經(jīng)濟危機或經(jīng)濟轉型升級過程中，財稅政策可調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，統(tǒng)籌微觀經(jīng)濟主體資源分配，進而激發(fā)經(jīng)濟內(nèi)在動能，助力經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展。

第一，調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟：恢復與重啟。經(jīng)濟失衡情況下，總體表現(xiàn)為趨冷或過熱。從結構上看，供給側要素投入包括土地、人力、制度、技術等，需求側包括消費、投資、外貿(mào)等，不同經(jīng)濟發(fā)展階段對供給側和需求側均有不同的結構需求。財稅政策既能調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟總量，也可從供給側或需求側發(fā)力，調(diào)優(yōu)經(jīng)濟內(nèi)在結構。

總量調(diào)控方面，經(jīng)濟趨冷時，總供給大于總需求，消費、投資等支出下降，總需求疲軟，失業(yè)率上升。政府可減少稅收，提高消費者可分配收入和企業(yè)利潤，同時擴大政府支出，修建公共基礎設施來創(chuàng)造就業(yè)，從而提振需求，為經(jīng)濟增長注入動力。經(jīng)濟過熱時，總需求大于總供給，消費、投資等需求過剩，貨幣貶值、物價上漲。政府可提高稅率、減少財政支出，或通過兩者搭配減少經(jīng)濟體系中的流通資金。例如，2008年受金融危機影響，全球經(jīng)濟陷入衰退。美國政府隨即運用財稅政策工具，開啟大規(guī)模救市，向房地美和房利美分別注資1000億美元。2008年10月，美國國會眾議院通過了大規(guī)模金融救援方案，授權政府購買銀行和其他金融機構的不良資產(chǎn)，幫助金融機構走出困境，并促使停滯的信貸恢復流動，避免危機惡化。新一屆政府主政后，美國眾議院在2009年1月28日通過了總額8190億美元的經(jīng)濟刺激方案。奧巴馬政府寄希望于通過大規(guī)模投資和退稅，為美國創(chuàng)造300萬至400萬個就業(yè)機會，進而促使美國經(jīng)濟復蘇。這是美國歷史上最龐大的經(jīng)濟刺激方案。

結構調(diào)整方面，當供給側的技術創(chuàng)新要素成為經(jīng)濟轉型升級、邁進新發(fā)展階段的核心動能時，政府可對科技研發(fā)領域的企業(yè)提供稅收優(yōu)惠支持，或加大補貼力度，增加科技領域投資，鼓勵市場主體研發(fā)新技術，提高生產(chǎn)效率；當需求側結構單一、政府投資占比過大、對社會投資產(chǎn)生“擠出”效應時，政府可適當減少投資，提高社會投資配套資金額度，或通過投資為消費創(chuàng)造有利條件，擴大消費需求占比，優(yōu)化需求結構，進而提升經(jīng)濟長期可持續(xù)發(fā)展動力。例如，為應對2008年金融危機，我國財政政策從之前的“穩(wěn)健”轉為“積極”，并開始大規(guī)模刺激經(jīng)濟。同時，財政政策還著重調(diào)整經(jīng)濟結構，依靠投資為消費創(chuàng)造條件，擴大內(nèi)需，強調(diào)民生保障。結果立竿見影，我國經(jīng)濟快速企穩(wěn)回升，率先擺脫經(jīng)濟危機影響。從結構上看，擴大基礎設施建設投資、提高城鄉(xiāng)居民收入水平、加大扶貧力度等財稅政策為之后十年我國消費的大幅提升創(chuàng)造了有利條件。

第二，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構：引導與創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)結構是經(jīng)濟發(fā)展過程中各產(chǎn)業(yè)部門之間以及產(chǎn)業(yè)部門內(nèi)部的構成。不同發(fā)展時期、不同資源稟賦下，產(chǎn)業(yè)結構也會隨之變化。當經(jīng)濟體的經(jīng)濟增長速度放緩，需求出現(xiàn)疲軟，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結構無法支撐經(jīng)濟可持續(xù)健康發(fā)展時，產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化調(diào)整勢在必行。財稅政策是產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的重要經(jīng)濟杠桿，積極的財稅政策引導生產(chǎn)要素合理配置，緊縮性的財稅政策可制約高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并通過統(tǒng)籌利用稅率、財政投資、財政補貼、政府采購等方式，引導社會資源流向新興產(chǎn)業(yè)，激發(fā)新增長點，推動產(chǎn)業(yè)結構轉型升級。具體看，當經(jīng)濟中的制造業(yè)發(fā)展出現(xiàn)瓶頸，轉型升級乏力，同時戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力不足，無法滿足經(jīng)濟發(fā)展需要時，政府可對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)采取稅收優(yōu)惠、財政補貼、財政貼息等政策，以此鼓勵市場主體發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，挖掘經(jīng)濟體自發(fā)動能，進而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化。

例如，美國十分重視高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展，財稅政策是主要手段之一。2017年底，美國總統(tǒng)特朗普簽署了任期內(nèi)第一個重大法案《減稅與就業(yè)法案》，美國企業(yè)的企業(yè)所得稅由最高稅率35%的累進稅制改為21%的單一稅制。另外，新增“海外無形資產(chǎn)所得稅”（FDII），給予境外無形資產(chǎn)的產(chǎn)品和勞動所得13.125%的優(yōu)惠稅率，吸引海外擁有自主知識產(chǎn)權的高科技企業(yè)回歸美國，并鼓勵本土企業(yè)向境外出口相關產(chǎn)品和服務。運用以上財稅政策工具，美國進一步夯實了其高新技術發(fā)展根基。

第三，統(tǒng)籌資源分配：效率與保障。市場經(jīng)濟可保證交易高效進行，但無法關注市場交易主體的交易基礎能力，即交易主體是否擁有同樣的生產(chǎn)要素和機會。起點不同的條件下，占有更多更高質量生產(chǎn)要素的市場主體具有顯著競爭優(yōu)勢，在交易中更易獲得收益，弱勢市場主體沒有同等的要素資源和市場機會，在市場競爭中則很難獲利，這將導致資源進一步集中，市場整體運行效率下降。財稅政策不僅能調(diào)控宏觀經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結構，也能對微觀主體的資源進行重新分配。具體看，政府可將稅收優(yōu)惠、政府采購等向合規(guī)的中小微企業(yè)傾斜，為中小微企業(yè)注入更多動能，提供更多機會；通過提供基本醫(yī)療、社會保障、義務教育等，保證公民均等權利，并采取綜合累進稅收制度調(diào)整高收入者和低收入者的可支配收入，促進社會整體福利提升。

例如，美國財稅政策通過搭配其它公共政策，實現(xiàn)對微觀經(jīng)濟主體的全面支持?！堵?lián)邦采購條例》規(guī)定，每年小企業(yè)獲得聯(lián)邦政府采購合同總額占比不得低于23%，與財稅政策相匹配，美國還推出“小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃”“制造業(yè)擴展伙伴計劃（MEP）”“國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡計劃（NNMI）”等創(chuàng)新計劃，對積極開展制造業(yè)創(chuàng)新的中小企業(yè)提供扶持。通過均等對待中小企業(yè)，甚至政策傾斜，極大程度地激發(fā)了美國中小企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展動力。

隨著國家治理實踐和理論的興起，黨的十八屆三中全會把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標。2019年9月9日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十次會議上指出：“落實黨的十八屆三中全會以來中央確定的各項改革任務，前期重點是夯基壘臺、立柱架梁，中期重點在全面推進、積厚成勢，現(xiàn)在要把著力點放到加強系統(tǒng)集成、協(xié)同高效上來，鞏固和深化這些年來我們在解決體制性障礙、機制性梗阻、政策性創(chuàng)新方面取得的改革成果，推動各方面制度更加成熟更加定型。”因此，財稅體制改革的目標是建立現(xiàn)代財政制度。

宏觀調(diào)控就是基于財稅政策目標，對政策決策和策略手段的方向、力度和運行機制進行調(diào)整。比如要擴大財政支出，受到近年來超收收入大幅減少而資金使用績效明顯提升的影響，不進行稅制改革、不實施政府債務改革，擴大財政支出的調(diào)控任務就很難執(zhí)行下去。2019年，財政宏觀調(diào)控的基調(diào)是“逆周期調(diào)節(jié)”，所以財政總體上以“逆周期”的手段，積極性、擴張性的方向，處理和應對總需求增長、有效供給不足、產(chǎn)出收益下滑、全要素生產(chǎn)率下降和資產(chǎn)泡沫風險等問題。以財稅政策為基礎，著力構建“逆周期調(diào)節(jié)”的五大支柱。即：一是增加總需求，既以最終需求的增長作為著力重點，又兼顧中間產(chǎn)品需求的增長；二是提升收益率，以此激勵企業(yè)再投資，增強活力和動力，并降低杠桿風險；三是提升信用水平，彌補杠桿和久期下降情況下形成的市場缺口，避免資產(chǎn)價格異動甚至是泡沫破裂；四是優(yōu)化資源配置，通過改善布局，以最快的方式提高生產(chǎn)效率，降低市場扭曲，構筑發(fā)展?jié)摿?；五是擴大有效供給，在支持全面創(chuàng)新和完善市場機制的情況下，提升產(chǎn)業(yè)鏈水平。

疫情之下財稅政策運用之道

習近平總書記指出：“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結經(jīng)驗、吸取教訓。”當下，疫情已經(jīng)對宏觀經(jīng)濟運行產(chǎn)生影響并還將會持續(xù)一段時間，工業(yè)企業(yè)特別是中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難在加劇、投資項目建設進度被延緩。我國短期內(nèi)推出一系列財稅政策，對疫情防控相關行業(yè)提供扶持，降低企業(yè)營業(yè)成本，促進經(jīng)濟回暖。刺激政策雖然能快速達到經(jīng)濟企穩(wěn)的目的，但也需要把握好度和范圍。根據(jù)2019年中央經(jīng)濟工作會議要求：“積極的財政政策要大力提質增效，更加注重結構調(diào)整，堅決壓縮一般性支出，做好重點領域保障，支持基層保工資、保運轉、?；久裆?。”與去年的“加力增效”相比，今年我國財稅政策應更關注政策執(zhí)行效率。因此，2020年我國沒有大規(guī)模減稅空間，完善稅收政策細節(jié)措施，著力解決政策實施中少數(shù)行業(yè)減負不明顯、減稅降費紅利傳導不暢等問題是主攻方向。雖然疫情沖擊導致我國經(jīng)濟發(fā)展形勢愈加復雜，但綜合長短期目標看，我國仍不宜采取新的大規(guī)模財稅刺激政策。財稅政策在發(fā)揮主觀能動性的同時，還需要順應經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的客觀要求，穩(wěn)力度、求精度、講效度。

一是穩(wěn)力度。近期，對疫情防控重點保障企業(yè)，財政部給予貸款貼息支持，落實患者救治費用政策，并按照規(guī)定給予參與防治工作的醫(yī)務人員財政補助，國稅總局也對符合規(guī)定的進口醫(yī)療物資免稅，放寬受影響納稅人的申報納稅期限。為了穩(wěn)住經(jīng)濟，提振市場信心，短期內(nèi)我們需要繼續(xù)發(fā)揮好財政補貼和稅收優(yōu)惠政策的積極作用，保持“逆周期”調(diào)節(jié)力度，助力防疫物資生產(chǎn)，為防疫最終勝利提供堅實保障。

在疫情防控進入關鍵決勝期的同時，企業(yè)也正陸續(xù)恢復生產(chǎn)，財稅政策需要更加積極有為，保持力度不放松，助力企業(yè)復工復產(chǎn)，推動經(jīng)濟企穩(wěn)回升。當下，我國經(jīng)濟增長與經(jīng)濟發(fā)展不確定性進一步增強，矛盾愈發(fā)復雜，大量中小微企業(yè)出現(xiàn)生存危機，市場主體消費、投資信心亟待修復，就業(yè)形勢愈加不明朗，保持并提升市場主體活躍度是促進經(jīng)濟平穩(wěn)增長的關鍵。因此，財稅政策要繼續(xù)保持短期刺激措施，激發(fā)需求，為市場主體注入新動能，進而保生存、促重啟、立信心、穩(wěn)就業(yè)。

二是求精度。在此次新冠肺炎疫情中，不同產(chǎn)業(yè)和市場主體的受影響程度有所差異。從產(chǎn)業(yè)角度看，創(chuàng)新驅動發(fā)展已是國家戰(zhàn)略，是新常態(tài)下我國經(jīng)濟轉型升級的關鍵。疫情雖然對經(jīng)濟造成傷害，但也激發(fā)了社會經(jīng)濟對數(shù)字化技術更深更廣泛的需求，例如線上醫(yī)療、遠程辦公、網(wǎng)絡授課、智能生產(chǎn)等，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)迎來數(shù)字化加速發(fā)展新機遇，以5G網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)中心等7大領域為代表的“新基建”蓄勢待發(fā)，成為潛在增長點，新經(jīng)濟領域需要更多的政策支持。從市場主體看，中小微企業(yè)是人員密集型制造業(yè)和消費性服務業(yè)的主要生產(chǎn)和服務群體，受疫情沖擊影響最大。中小企業(yè)是具備很強創(chuàng)新發(fā)展動力的群體，對我國稅收、科技創(chuàng)新、城鎮(zhèn)就業(yè)的作用舉足輕重，需要經(jīng)濟政策和其它公共政策予以定向扶持。

因此，財稅政策要在短期保力度的同時精準施策，持續(xù)關注產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化難題，在推動高質量發(fā)展、鼓勵科技創(chuàng)新方面發(fā)力，并且平等對待大型國企和中小企業(yè)，采取綜合性財稅政策，激發(fā)市場主體內(nèi)生動能，形成新動力，推動經(jīng)濟增長和健康發(fā)展。例如，可改進以所得稅為主的稅收優(yōu)惠政策，加大流通環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠力度，為剛起步的高新技術企業(yè)或中小科技企業(yè)提供更好的發(fā)展基礎；適度加大對科技企業(yè)研發(fā)投入的扣除力度，允許其用前期研發(fā)投入抵減未來一段時間的應稅收入；積極推進基本公共服務均等化，提高基本公共服務領域的資金投入比例，形成以基本公共服務均等化為導向的財政支出結構等。

三是講效度。在逐步復工復產(chǎn)的同時，企業(yè)還面臨用工、產(chǎn)業(yè)鏈配套、資金支撐、訂單交付等難題。從整體上看，幫助企業(yè)恢復正常發(fā)展需要分區(qū)分級推動復工復產(chǎn)，并且在有序推進的同時，協(xié)同產(chǎn)業(yè)鏈長下游，保證各類生產(chǎn)要素的短期供應和長期可持續(xù)。因此，財稅政策需要“一攬子”工具組合，并與貨幣政策及其它公共政策協(xié)調(diào)搭配，將短期效用與長期效度相結合，應對“逆周期”，迎接“新周期”。

近期，在人民銀行專項再貸款支持金融機構提供優(yōu)惠利率信貸支持的基礎上，中央財政按企業(yè)實際獲得貸款利率的50%進行貼息，首次實施專項再貸款與財政貼息捆綁發(fā)力的政策。在此基礎上，財稅政策應進一步完善政策體系，探索綜合性政策組合，兼顧短期效用和長期效度。例如，除了與貨幣政策搭配執(zhí)行，財稅政策還可以推動建立更高層面的政策協(xié)調(diào)機制，發(fā)動各相關部委，在財政金融、貨物運輸、人員流動、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同等方面采取聯(lián)合措施，引導資金投向供需共同受益領域，為企業(yè)復工復產(chǎn)創(chuàng)造最有利的條件，支撐經(jīng)濟長期健康可持續(xù)發(fā)展。

（作者為中國人民大學財政金融學院教授、博導）

【參考文獻】

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④中國財政科學研究院宏觀形勢分析組：《經(jīng)濟下行壓力加大，亮點與挑戰(zhàn)并存——2019年三季度宏觀經(jīng)濟形勢分析報告》，《財政科學》，2019年第11期。

責編/銀冰瑤    美編/宋揚

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