山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授 孔慶峰
【摘要】自由港與自由貿(mào)易區(qū)并無本質(zhì)區(qū)別，目前，自由港“開放水平最高”是程度上的差異，免受海關(guān)一般監(jiān)管的區(qū)域更大，獲得“自由”的范圍更廣。我國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)在廣度和深度上都取得突破性進(jìn)展，但中國(guó)自貿(mào)區(qū)的內(nèi)涵與國(guó)外自由貿(mào)易區(qū)有所不同，肩負(fù)探索可復(fù)制可推廣制度創(chuàng)新成果重任。要建成高度開放和有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的自貿(mào)區(qū)，就要對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)根據(jù)我國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的實(shí)際情況和未來發(fā)展目標(biāo)，瞄準(zhǔn)帶有重大戰(zhàn)略意義和有重大引領(lǐng)作用的方面重點(diǎn)突破。在法制建設(shè)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政管理方面，在稅收優(yōu)惠和負(fù)面清單管理方面作出重大改進(jìn)，以使我國(guó)在新一輪國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地。
【關(guān)鍵詞】自貿(mào)試驗(yàn)區(qū) 自由貿(mào)易港 立法 行政管理制度 功能定位
【中圖分類號(hào)】F720 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.02.008
自由貿(mào)易區(qū)與自由港的概念與功能辨析
國(guó)際上通行的自由貿(mào)易區(qū)（Free Trade Zone，F(xiàn)TZ）是在“自由區(qū)”（又稱“飛地”）概念的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，指在一國(guó)或地區(qū)的境內(nèi)設(shè)立的對(duì)關(guān)稅實(shí)行隔離的海關(guān)特殊監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，也可以稱作經(jīng)濟(jì)自由區(qū)或特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，也有的稱這類自貿(mào)區(qū)為狹義的自由貿(mào)易區(qū)，以相區(qū)別于國(guó)家之間通過簽訂自貿(mào)協(xié)定而成立的自由貿(mào)易區(qū)（Free Trade Area, FTA）。關(guān)于這個(gè)區(qū)分，我國(guó)商務(wù)部等部門于2008年專門提出將FTZ和FTA分別譯為“自由貿(mào)易園區(qū)”和“自由貿(mào)易區(qū)”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前世界各國(guó)除美國(guó)外的自由貿(mào)易區(qū)，已有1200多個(gè)，其中15個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)立了425個(gè)，占35.4%；67個(gè)發(fā)展中國(guó)家設(shè)立了775個(gè)，占65.6%。自貿(mào)區(qū)類型分散，主要是以下四類：出口加工型（129個(gè)）、貿(mào)工結(jié)合型（110個(gè)）、保稅倉儲(chǔ)型（80個(gè)）和轉(zhuǎn)口集散型（38個(gè)）。美國(guó)是設(shè)立自貿(mào)區(qū)最多的國(guó)家，共有1003個(gè)，其中單一性自由貿(mào)易區(qū)509個(gè)、綜合性自由貿(mào)易區(qū)494個(gè)。
中國(guó)自貿(mào)園區(qū)沿用了“自由貿(mào)易區(qū)”的概念，以下我們討論的自由貿(mào)易區(qū)專指“自由貿(mào)易園區(qū)”。但中國(guó)自貿(mào)區(qū)的內(nèi)涵與國(guó)外自由貿(mào)易區(qū)有所不同，每個(gè)自貿(mào)區(qū)都包含了若干片區(qū)或園區(qū)，甚至海南全省建自由貿(mào)易區(qū)，每個(gè)自由貿(mào)易區(qū)都肩負(fù)“先行先試”探索可復(fù)制可推廣制度創(chuàng)新成果以倒逼國(guó)內(nèi)改革的重任，側(cè)重點(diǎn)也各有不同。
自貿(mào)區(qū)的功能定位是倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)自由，以零關(guān)稅和其他稅收大幅度優(yōu)惠為主要手段，以投資、貿(mào)易、資金、運(yùn)輸、人員從業(yè)五個(gè)方面的自由化、便利化為落腳點(diǎn)，促進(jìn)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)繁榮進(jìn)而帶動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目的的多功能經(jīng)濟(jì)性特區(qū)。我國(guó)自貿(mào)區(qū)目前基本都處于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的階段，根據(jù)中央部署，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的臨港新片區(qū)將率先從試驗(yàn)區(qū)邁向成熟自貿(mào)區(qū)，作為最高標(biāo)準(zhǔn)開放的戰(zhàn)略舉措，下一步自貿(mào)港建設(shè)已經(jīng)提上日程。
世界銀行把自由港（free port）作為特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的最重要的六種形式之一，[1]將自由港與自由貿(mào)易區(qū)、出口加工區(qū)、企業(yè)振興區(qū)、單一工廠出口加工區(qū)以及專業(yè)生產(chǎn)區(qū)進(jìn)行了比較，認(rèn)為它包含的面積更大、范圍更廣，如零售業(yè)、提供現(xiàn)場(chǎng)居留等，享受更高程度的減稅激勵(lì)和補(bǔ)貼。
目前，世界上尚未有公認(rèn)的對(duì)“自由港”的定義，有比較明確稱號(hào)的“自由港”大約130多個(gè)，迄今最明確和最權(quán)威的定義來自中國(guó)，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，“賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港”。[2]李克強(qiáng)總理在2019年的政府工作報(bào)告中指出，“賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更大改革創(chuàng)新自主權(quán)，增設(shè)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新片區(qū)，推進(jìn)海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、探索建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港”。[3]時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理汪洋認(rèn)為：“自由港是設(shè)在一國(guó)境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員進(jìn)出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。香港、新加坡、鹿特丹、迪拜都是比較典型的自由港。”[4]實(shí)際上，自由貿(mào)易港與自由貿(mào)易區(qū)并無本質(zhì)區(qū)別，“開放水平最高”指的是程度上的兩個(gè)差異性，一是免受海關(guān)一般監(jiān)管的區(qū)域更大，另一個(gè)是獲得“自由”的范圍更廣。在中央表態(tài)支持上海和海南建設(shè)自貿(mào)港前后，上海、廣東、天津、四川等地都在謀劃建設(shè)自貿(mào)港。
我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)展及問題
2013年9月，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)掛牌成立后，作為對(duì)外擴(kuò)大開放戰(zhàn)略的一部分，自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)入快車道，至2019年8月，先后五批次共18個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)及上海臨港新片區(qū)相繼設(shè)立，實(shí)現(xiàn)了沿海省份全覆蓋，內(nèi)陸地區(qū)也多點(diǎn)開花，形成獨(dú)具特色的中國(guó)境內(nèi)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，既擴(kuò)大了中國(guó)對(duì)外開放的區(qū)域范圍，又提升了開放水平；既支撐了中國(guó)對(duì)外雙邊和多邊經(jīng)貿(mào)合作的深入開展，又適時(shí)進(jìn)行了應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的壓力測(cè)試。
我國(guó)設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)六年來，不僅數(shù)量和區(qū)域范圍不斷擴(kuò)大，而且不斷創(chuàng)新可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)。以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為例，據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)，近6年來，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)累計(jì)形成202項(xiàng)制度創(chuàng)新成果得以復(fù)制推廣，其中投資便利化涉及81項(xiàng)制度創(chuàng)新成果，貿(mào)易便利化64項(xiàng)，金融開放創(chuàng)新23項(xiàng)，事中事后監(jiān)管34項(xiàng)。既有外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單、國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”等基礎(chǔ)性的制度變革，也有“海關(guān)通關(guān)一體化”監(jiān)管模式等系統(tǒng)性的制度創(chuàng)新，還有投資管理體制改革“四個(gè)一”等全流程的制度優(yōu)化，體現(xiàn)了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)聚焦市場(chǎng)主體關(guān)切，通過復(fù)制推廣以局部突破帶動(dòng)全局發(fā)展，推動(dòng)了貿(mào)易、投資、金融等領(lǐng)域管理制度的進(jìn)一步優(yōu)化和開放水平的不斷提升，帶動(dòng)了全國(guó)范圍內(nèi)營(yíng)商環(huán)境市場(chǎng)化、國(guó)際化、法治化水平的持續(xù)進(jìn)步。[5]
自貿(mào)區(qū)建設(shè)對(duì)中國(guó)來說是一個(gè)全新的事物，如何在整體發(fā)展水平還不高、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未發(fā)育成熟的條件下，成功建設(shè)高度開放高度自由的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，既無先例可循，也不能照搬國(guó)外模式，尤其涉及一系列改變利益分配格局的制度創(chuàng)新，其難度可想而知，試驗(yàn)過程同時(shí)也是一個(gè)試錯(cuò)過程，不可避免地會(huì)出現(xiàn)認(rèn)識(shí)不到位、步子不大、甚至走走停停的情況，六年來出現(xiàn)的問題主要集中在以下幾個(gè)方面。
第一是立法方面的問題。國(guó)際自貿(mào)區(qū)一般在設(shè)區(qū)之前都會(huì)做好立法的工作，為自貿(mào)區(qū)的運(yùn)行和管理提供法律依據(jù)和司法保障。我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在角色定位上不同于國(guó)外自貿(mào)區(qū)，并非單一的解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，還要起到輻射一大片帶動(dòng)一連串的作用，更重要的是還肩負(fù)為全國(guó)制度改革積累經(jīng)驗(yàn)的重任，牽一發(fā)而動(dòng)全身，在這個(gè)全新領(lǐng)域尚未試驗(yàn)和試驗(yàn)不到位的情況下，很難指望提前有一個(gè)完善的立法。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革試點(diǎn)過程中必然會(huì)出現(xiàn)這樣一個(gè)矛盾現(xiàn)象，中央要求各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)大膽試驗(yàn)、大膽創(chuàng)新，而由于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所擁有的制度設(shè)計(jì)權(quán)限缺乏法律支撐，行動(dòng)上難免畏手畏腳，盡管自貿(mào)區(qū)短期內(nèi)獲得快速發(fā)展，但由于缺乏相關(guān)立法保障，缺乏獨(dú)立性，區(qū)內(nèi)的很多政策沒有足夠權(quán)威性，透明度和實(shí)施效力都不夠，自貿(mào)區(qū)進(jìn)一步的改革甚至某些改進(jìn)，都要報(bào)請(qǐng)中央部門批準(zhǔn)才行，這就帶來了一系列問題。
例如，目前自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)只是形式上的“境內(nèi)關(guān)外”，但實(shí)際上仍然是自由度有限的特殊海關(guān)監(jiān)管區(qū)域。貨物到港，還是要向海關(guān)申報(bào)，仍然需要進(jìn)境備案清單，國(guó)家十幾個(gè)部委對(duì)準(zhǔn)入關(guān)的一些貨物，仍設(shè)置許可證管理。自貿(mào)區(qū)內(nèi)人、貨物、資金等要素流動(dòng)也不是完全自由，并未脫離“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”的基本特征。
再如自貿(mào)區(qū)為吸引投資和人才等設(shè)立的稅收優(yōu)惠政策，并不能像國(guó)外自貿(mào)區(qū)那樣通過區(qū)內(nèi)立法設(shè)定，而是由國(guó)家所頒布的各個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)《總體方案》，以及國(guó)家稅務(wù)總局、海關(guān)總署等部門發(fā)布的相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件等予以規(guī)定，這樣形成的區(qū)內(nèi)稅收優(yōu)惠制度，表面看起來可能優(yōu)于非自貿(mào)區(qū)，但實(shí)際效果未必就好，既有可能與國(guó)家基本稅法制度發(fā)生抵觸，各地方自貿(mào)區(qū)還有可能出于爭(zhēng)奪投資的考慮，出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致低效率資源配置。
第二是機(jī)構(gòu)設(shè)置與行政管理問題。我國(guó)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)行政管理體制基本是四級(jí)管理，在中央層面副總理任召集人，商務(wù)部牽頭，會(huì)同30個(gè)部級(jí)單位設(shè)立部際聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌全國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)工作。省市層面都有推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由省市一把手任組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)與國(guó)家各部門及省市相關(guān)部門的溝通和協(xié)調(diào)，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)具體事項(xiàng)的推進(jìn)，一般也由省市主要領(lǐng)導(dǎo)任主任，另外各個(gè)片區(qū)都相應(yīng)設(shè)置管委會(huì)或者辦事處。例如深圳前海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)前海蛇口片區(qū)設(shè)置片區(qū)管委會(huì)（前海管理局），內(nèi)設(shè)10個(gè)處室、3家直屬企業(yè)和前海e站通服務(wù)中心。
這樣的行政管理體制有其優(yōu)點(diǎn)，可以高效率啟動(dòng)和運(yùn)轉(zhuǎn)，但是其缺陷也明顯，由于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在原開發(fā)區(qū)或行政區(qū)屬地建立，其行政組織架構(gòu)也基本依附于開發(fā)區(qū)或行政區(qū)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)及下屬各片區(qū)基本是“兩塊牌子一套人馬”，沒有正式列入行政機(jī)構(gòu)設(shè)置序列，缺乏法定行政資格，行政權(quán)威性不足，導(dǎo)致制度創(chuàng)新缺乏動(dòng)力。作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)最高決策組織，推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員是非專職的，其工作職能和工作范圍都不能制度化，在具體工作中還要協(xié)調(diào)各中央垂管部門，例如海關(guān)、工商、人民銀行等部門，垂管部門配合自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展工作時(shí)，需要先由其當(dāng)?shù)嘏沙鰴C(jī)構(gòu)對(duì)各類需求匯總并形成工作意見上報(bào)，垂管部門高層研究配合方案，再與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)溝通并開展配合工作，這樣的流程自然降低了自貿(mào)區(qū)的影響力和行政效率。
第三是各自貿(mào)區(qū)功能定位和負(fù)面清單管理問題。我國(guó)各個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的功能定位沒有明顯的差異化，容易導(dǎo)致雷同建設(shè)，從形式上看，廣東的對(duì)外重點(diǎn)在港澳臺(tái)，天津的重點(diǎn)在津京冀，福建的著眼點(diǎn)在海峽兩岸，山東則是中日韓，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上也有了一定側(cè)重點(diǎn)的劃分，這只是解決了區(qū)位分工和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位，而沒有解決各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在制度創(chuàng)新方面的功能錯(cuò)位問題。
目前，全世界采用負(fù)面清單管理模式的國(guó)家大約有80個(gè)，由于負(fù)面清單管理是投資自由化等國(guó)際新規(guī)則的核心內(nèi)容之一，今后實(shí)施“負(fù)面清單”管理的國(guó)家數(shù)目還會(huì)增加。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)從掛牌起就開始了負(fù)面清單管理的試點(diǎn)，而且其清單項(xiàng)目幾乎每年都進(jìn)行調(diào)整和修改，從2013年版190項(xiàng)逐步減少到2019版的37項(xiàng)，但在目前世界上仍屬于負(fù)面清單最長(zhǎng)的，距離“高度開放”還有壓縮空間。目前，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制定的負(fù)面清單事實(shí)上成為全國(guó)各自貿(mào)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，其他所有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)都執(zhí)行2019年版37項(xiàng)負(fù)面清單管理，但各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)情況不盡相同，劃一的負(fù)面清單管理模式有可能妨礙其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新性舉措。
第四是稅收優(yōu)惠問題。我國(guó)自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策還缺乏足夠吸引力，不利于吸引國(guó)際優(yōu)質(zhì)資源。進(jìn)口環(huán)節(jié)的關(guān)稅和增值稅減免范圍和減免幅度，與國(guó)際自貿(mào)區(qū)通行做法相比都還偏小。例如，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)目前只對(duì)生產(chǎn)企業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)進(jìn)口所需的機(jī)器、設(shè)備等貨物予以免稅，在區(qū)內(nèi)生產(chǎn)、加工銷往內(nèi)地的貨物進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅、消費(fèi)稅沒有優(yōu)惠。
所得稅稅率在2019年有較大幅度的減低，在上海、廣東、福建三個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)包括上海臨港新片區(qū)所得稅稅率減低為15%，兌現(xiàn)了上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)區(qū)之初設(shè)計(jì)的稅率標(biāo)準(zhǔn)，這是一個(gè)較大的進(jìn)展，不過這個(gè)較低的稅率主要針對(duì)高新技術(shù)等鼓勵(lì)類企業(yè)，且只在特定片區(qū)。盡管我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)并不致力于成為稅收洼地，但通過進(jìn)一步壓縮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的行政成本等，還是有減稅空間和減稅潛力的。
此外，與國(guó)際成熟自貿(mào)區(qū)相比，我國(guó)目前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施尤其是軟件建設(shè)，例如海關(guān)監(jiān)管效率、信息及數(shù)據(jù)共享性、投資及金融自由化程度、第三方中介服務(wù)水平等方面，還存在比較大的差距。
對(duì)標(biāo)國(guó)際自貿(mào)區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)
目前，全球價(jià)值鏈分工更加細(xì)化、要素跨境流動(dòng)更加頻繁，國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則必然適應(yīng)性地隨之向高標(biāo)準(zhǔn)和高度自由化的方向發(fā)展，未雨綢繆，對(duì)標(biāo)國(guó)際自貿(mào)區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)際上就是盡快完成對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的壓力測(cè)試和適應(yīng)，以便在下一輪國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中搶占一個(gè)有利位置，在全球經(jīng)濟(jì)治理方面爭(zhēng)取和自身實(shí)力相匹配的話語權(quán)，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。
根據(jù)中央的戰(zhàn)略部署，我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)最終建設(shè)目標(biāo)是要達(dá)到世界最高開放水平，最具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、建成現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，形成更多可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果。這就要求即便在現(xiàn)階段自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，也要有前瞻性，積極主動(dòng)對(duì)標(biāo)國(guó)際上的自由貿(mào)易區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)標(biāo)國(guó)外自貿(mào)區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)不等于盲目大干快上，應(yīng)遵循自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)規(guī)律，結(jié)合中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)際和各地具體需求，循序漸進(jìn)，不斷試驗(yàn)、不斷創(chuàng)新，在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步向更加開放邁進(jìn)，走出具有中國(guó)特色的自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展道路。同時(shí)，各地的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)區(qū)位不同、稟賦條件不同、功能定位不同，各自對(duì)標(biāo)也不應(yīng)追求一個(gè)速率，更不能追求一個(gè)模式，應(yīng)形成一個(gè)錯(cuò)位發(fā)展和相互補(bǔ)充的自由貿(mào)易區(qū)格局。
對(duì)標(biāo)國(guó)際自貿(mào)區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該根據(jù)我國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的實(shí)際情況和未來發(fā)展目標(biāo)，瞄準(zhǔn)具有重大戰(zhàn)略意義和重大引領(lǐng)作用的方面重點(diǎn)突破。
第一，對(duì)標(biāo)法治建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)和自由港一般都有專門立法，從立法上明確自由貿(mào)易區(qū)和自由港的法律地位和管理權(quán)限，在貿(mào)易、投資、金融及人員從業(yè)等方面的管理都以相應(yīng)的法律規(guī)章進(jìn)行，而且這些法律規(guī)章還會(huì)根據(jù)變化了的條件適時(shí)地進(jìn)行修改和完善。經(jīng)過六年的探索，條件逐步成熟，我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)（港）立法已經(jīng)提上日程。目前，海南自由貿(mào)易港法已經(jīng)進(jìn)入起草階段，這意味著中國(guó)特色的自由貿(mào)易區(qū)（港）在國(guó)家層面的根本性法律保障將在不久的將來實(shí)現(xiàn)。在立法內(nèi)容方面，建議除了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和側(cè)重制度創(chuàng)新外，其他方面盡量對(duì)標(biāo)國(guó)際通行做法。
借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，仿照經(jīng)濟(jì)特區(qū)享有的地方立法權(quán)，由全國(guó)人大授權(quán)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的地方人大應(yīng)該盡快享有制定自貿(mào)區(qū)法規(guī)的權(quán)限，制定僅限自貿(mào)區(qū)內(nèi)有效的地方性法規(guī)。這方面可以先從上海臨港新片區(qū)試點(diǎn)，模仿深圳特區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，賦予新片區(qū)自主發(fā)展、自主改革和自主創(chuàng)新的權(quán)利，使新片區(qū)率先實(shí)現(xiàn)更深層次和更高水平的開放。
在民商事爭(zhēng)議解決機(jī)制方面，我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)目前在與國(guó)際對(duì)標(biāo)中已經(jīng)獲得一個(gè)重大突破，即上海臨港新片區(qū)已允許境外知名仲裁及爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)在新片區(qū)內(nèi)設(shè)立業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，在接受中國(guó)法律管轄和監(jiān)管的條件下，就國(guó)際商事、海事、投資等領(lǐng)域發(fā)生的民商事爭(zhēng)議開展仲裁業(yè)務(wù)，這在自貿(mào)區(qū)法制建設(shè)方面具有里程碑的意義。依照國(guó)際慣例和國(guó)際規(guī)則解決民商事糾紛，一定會(huì)增強(qiáng)上海對(duì)外國(guó)投資者及其他要素所有者的吸引力。
第二，對(duì)標(biāo)高效率行政管理架構(gòu)和體制。國(guó)外發(fā)達(dá)自貿(mào)區(qū)行政管理層級(jí)基本是二級(jí)制扁平化管理，其共同特征是簡(jiǎn)化、靈活、高效。例如，美國(guó)是世界上設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)最多的國(guó)家，其對(duì)自貿(mào)區(qū)的管理體制也是簡(jiǎn)單、靈活和高效率的。在國(guó)家層面設(shè)有對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)，由商務(wù)部部長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)等組成，負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理全國(guó)的對(duì)外貿(mào)易區(qū)，制定所有自由貿(mào)易區(qū)的管理制度，委員會(huì)設(shè)專職執(zhí)行秘書作為主要官員主持日常工作，具有相當(dāng)高的權(quán)威性。在自由貿(mào)易區(qū)層面，政府委托由受讓人、經(jīng)營(yíng)者和使用者三者構(gòu)成的管理機(jī)構(gòu)依照法律規(guī)定負(fù)責(zé)自由貿(mào)易區(qū)的內(nèi)部管理和日常經(jīng)營(yíng)，這種管理模式的特點(diǎn)是管理機(jī)構(gòu)并非純粹的行政管理部門，而是由各方參與的、與園區(qū)內(nèi)的企業(yè)高度關(guān)聯(lián)的專業(yè)化混合式管理，貼近市場(chǎng)，直面一線需求，可以快速高效率處理園區(qū)內(nèi)的問題。美國(guó)海關(guān)作為國(guó)家垂管部門，在對(duì)外貿(mào)易區(qū)履行特殊監(jiān)管職責(zé)，其監(jiān)管重點(diǎn)放在“二線”也就是通向國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的關(guān)境上，在園區(qū)內(nèi)只派駐很少的人員以審計(jì)和現(xiàn)場(chǎng)抽查的方式進(jìn)行監(jiān)管，大多數(shù)情況下則直接委托園區(qū)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)管，所有的檢查活動(dòng)都在不影響企業(yè)正常運(yùn)作的情況下完成，監(jiān)管手段充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)。
新加坡自貿(mào)區(qū)從1996年起就實(shí)行政企分離，將自貿(mào)區(qū)的管理直接交給企業(yè)，樟宜機(jī)場(chǎng)集團(tuán)、PSA國(guó)際港務(wù)集團(tuán)和裕廊海港私人有限公司三家企業(yè)分別經(jīng)營(yíng)管理所有7個(gè)自貿(mào)區(qū)。各企業(yè)定期向政府相關(guān)部門匯報(bào)管理工作，但不隸屬于政府，更不是政府的派出機(jī)構(gòu)。政府的主要職能在于制定自貿(mào)區(qū)政策，實(shí)行必要的監(jiān)管。在政府與企業(yè)之間專設(shè)法定的享有高度自主權(quán)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，該協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由議員、政府官員、企業(yè)家和專家組成董事會(huì)，以充分民主的方式對(duì)各方利益進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。
迪拜杰貝·阿里自由區(qū)（JAFZA）管理局則是由港口、海關(guān)和自由區(qū)組成的一個(gè)聯(lián)合體，是自貿(mào)區(qū)唯一具有政府性質(zhì)的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)全部的招商、服務(wù)和管理工作。
巴拿馬科隆自貿(mào)區(qū)的管理由專設(shè)理事會(huì)負(fù)責(zé)，理事會(huì)有自貿(mào)區(qū)管理的決策權(quán)，理事會(huì)的成員既有政府官員，也有大量的企業(yè)人士，能夠及時(shí)了解市場(chǎng)動(dòng)向，可以針對(duì)一線需求高效率決策。
對(duì)標(biāo)國(guó)際高效率做法，我國(guó)自貿(mào)區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)該向簡(jiǎn)化、專業(yè)化方向轉(zhuǎn)變。這方面其實(shí)我們已經(jīng)在深圳特區(qū)探索試點(diǎn)，并取得了不錯(cuò)的效果。深圳自貿(mào)區(qū)前海蛇口片區(qū)管委會(huì)脫胎于前海管理局，而前海管理局是深圳市直屬派出機(jī)構(gòu)，2011年由深圳市人大行使特區(qū)立法權(quán)賦予其法定權(quán)威，確認(rèn)其法定機(jī)構(gòu)管理模式為實(shí)行企業(yè)化管理、市場(chǎng)化運(yùn)作。我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)未來的機(jī)構(gòu)設(shè)置原則和管理模式應(yīng)該朝著這個(gè)方向轉(zhuǎn)變。
對(duì)標(biāo)自貿(mào)區(qū)行政管理的目標(biāo)，應(yīng)該以提升自貿(mào)區(qū)便利化和自由化程度為旨?xì)w，借鑒美國(guó)、迪拜和科隆自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，提高專業(yè)化和自由化水平，比如進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批流程，對(duì)商事主體設(shè)立登記從實(shí)質(zhì)審查走向形式審查，不再實(shí)行許可審批，從事前監(jiān)管逐步過渡到事中事后監(jiān)管。在監(jiān)管方面可借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，在口岸風(fēng)險(xiǎn)有效管控的前提下，依托現(xiàn)代化信息監(jiān)控手段，取消或最大程度簡(jiǎn)化入?yún)^(qū)貨物的通關(guān)和貿(mào)易管制措施，使海關(guān)的單批貨物通關(guān)手續(xù)即時(shí)性完成。
第三，對(duì)標(biāo)稅收優(yōu)惠措施。關(guān)稅減免是國(guó)際自貿(mào)區(qū)的普遍做法。例如，我國(guó)香港地區(qū)全面零關(guān)稅及貿(mào)易不設(shè)限制，所有進(jìn)出香港的貨物除了少量受管制的特殊商品，如酒類、煙草、碳?xì)溆皖惣凹状纪?，都是零關(guān)稅，也沒有附加稅。
美國(guó)麥卡倫自貿(mào)區(qū)采取進(jìn)出口免征關(guān)稅政策，從自貿(mào)區(qū)出口的商品不需要繳納關(guān)稅；進(jìn)口到自貿(mào)區(qū)并最終在區(qū)內(nèi)消費(fèi)、報(bào)廢和銷毀的貨物也免征關(guān)稅；區(qū)對(duì)區(qū)的轉(zhuǎn)移關(guān)稅延遲征收。自貿(mào)區(qū)之間可以運(yùn)輸產(chǎn)品，商品僅在最終進(jìn)入美國(guó)境內(nèi)時(shí)才需要繳納關(guān)稅，生產(chǎn)性設(shè)備的關(guān)稅繳納可以延遲到企業(yè)能夠正常運(yùn)營(yíng)并投入生產(chǎn)。
在所得稅方面，新加坡所得稅率雖為17%，但貨物由國(guó)內(nèi)進(jìn)入自貿(mào)區(qū)還可以享受出口退稅政策。迪拜自貿(mào)區(qū)規(guī)定50年免征企業(yè)所得稅，沒有個(gè)人所得稅，進(jìn)口完全免稅。愛爾蘭香農(nóng)自貿(mào)區(qū)規(guī)定，區(qū)內(nèi)的外商投資企業(yè)享受12.5%的所得稅優(yōu)惠。巴西瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)規(guī)定，區(qū)內(nèi)企業(yè)從開始盈利年度起10年內(nèi)免繳所得稅，此優(yōu)惠政策直到2073年一直有效。印度諾依達(dá)自貿(mào)區(qū)前五年免征所得稅，之后兩年減半征收，再之后三年對(duì)于企業(yè)利潤(rùn)再投資部分的50%免征其所得稅。
對(duì)入?yún)^(qū)企業(yè)實(shí)行補(bǔ)貼政策也是重要的稅收優(yōu)惠政策，如愛爾蘭香農(nóng)自貿(mào)區(qū)在稅收優(yōu)惠方面除了一般的稅收減免政策外，還為區(qū)內(nèi)企業(yè)提供多種財(cái)稅補(bǔ)貼，如政府規(guī)定，凡在區(qū)內(nèi)的外商投資，政府提供補(bǔ)助資金以及對(duì)區(qū)內(nèi)的工廠、建筑及制造設(shè)備提供折舊補(bǔ)貼；對(duì)就業(yè)、研發(fā)、培訓(xùn)也有相應(yīng)補(bǔ)貼。
稅收優(yōu)惠政策的直接結(jié)果是為企業(yè)節(jié)省成本，間接效果可以起到吸引境外資本以及優(yōu)秀人才的作用，助推自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展。如前所述，我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)稅收優(yōu)惠還有潛力可挖，應(yīng)該統(tǒng)籌謀劃，制訂更有吸引力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的稅收政策。
第四，對(duì)標(biāo)負(fù)面清單管理。全球價(jià)值鏈分工的內(nèi)在要求趨勢(shì)是標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的跨國(guó)界執(zhí)行，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可能游離在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則之外，只會(huì)參與其中，因此，要及早在自貿(mào)區(qū)對(duì)標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)和高度自由化規(guī)則，不應(yīng)有任何遲疑。建議參照TPP等高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易投資協(xié)定，創(chuàng)新試驗(yàn)開放水平更高、具有國(guó)際領(lǐng)先水平的新版負(fù)面清單，進(jìn)一步放寬外商投資準(zhǔn)入（目前上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在比較敏感的農(nóng)業(yè)、采礦、文化和增值電信四大領(lǐng)域采取更為開放的措施是一個(gè)明顯的推進(jìn)），在跨境服務(wù)貿(mào)易、金融服務(wù)業(yè)以及在“一線放開”監(jiān)管模式方面也可以試驗(yàn)開放水平更高的負(fù)面清單管理。
相信經(jīng)過不懈努力，我國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)前景一定是：與高水平國(guó)際投資、貿(mào)易通行規(guī)則相銜接，貿(mào)易、投資、資金、運(yùn)輸、人員等自由流動(dòng)、規(guī)則開放透明、監(jiān)管公平高效、營(yíng)商環(huán)境一流的國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)。如此，我國(guó)在新一輪國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中就會(huì)立于不敗之地。
注釋
[1]FIAS, "Special Economic Zones: Performance, Lessons Learned and Implications for Zone Development", The World Bank, Washington DC, E3, 2008, pp. 3-5.
[2]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，新華社，2017年10月27日。
[3]李克強(qiáng)：《政府工作報(bào)告——2019年3月5日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，《光明日?qǐng)?bào)》，2019年3月17日。
[4]汪洋：《推動(dòng)形成全面開放新格局》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年11月10日，第4版。
[5]商務(wù)部：《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)累計(jì)202項(xiàng)制度創(chuàng)新成果得以復(fù)制推廣》，央廣網(wǎng)，2019年7月23日。
參考文獻(xiàn)
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王冠鳳、郭羽誕，2014，《促進(jìn)上海自貿(mào)區(qū)貿(mào)易自由化和貿(mào)易便利化發(fā)展的對(duì)策》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》，第2期。
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責(zé) 編∕張 曉
孔慶峰，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)閲?guó)際貿(mào)易理論與規(guī)則、歐盟經(jīng)濟(jì)、自貿(mào)區(qū)。主要著作有《技術(shù)性貿(mào)易壁壘：理論、規(guī)則和案例》、《“一帶一路”國(guó)家的貿(mào)易便利化水平測(cè)算與貿(mào)易潛力研究》（論文）、《基于要素稟賦的中國(guó)比較優(yōu)勢(shì)經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)》（論文）等。
How Can China's Free Trade Zones Meet the International Advanced Standards?
Kong Qingfeng
Abstract: There is no essential difference between free port and free trade zone. At present, the "highest level of openness" of free port is only about the difference in degree, with a broader area exempted from the general supervision of customs and a wider scope of "freedom". China has made breakthroughs in both deepening and expanding the construction of free trade zones, but they have a different connotation from that of their foreign counterparts as they are charged with the mission of exploring institutional innovations that can be copied and extended. In order to build a highly open and internationally competitive free trade zone, it is necessary to refer to the international advanced experience, and aim to make breakthroughs in areas with great strategic significance and a leading role according to the actual conditions of China's free trade zones and the future development goals. Major improvements should be made in the legal system, institutional organizing, administrative management, tax incentives and negative-list management, so as to ensure that China is in a strong position in the new round of international economic competition.
Keywords: pilot free trade zone, free trade port, legislation, administration system, function positioning
