摘 要:我國的土地制度為疫情防控作出了積極貢獻，不僅在疫情期間為農(nóng)民居家隔離提供了優(yōu)越條件，保障了充足的糧食和農(nóng)副產(chǎn)品供應，而且為大量的基礎設施用地，尤其是疫情防控和治療急需的醫(yī)療衛(wèi)生設施建設和藥品、醫(yī)療器械生產(chǎn)等用地提供了強有力的保證。同時，疫情也暴露出土地制度短板，亟需采取有效措施提升農(nóng)村人居環(huán)境、加大耕地保護力度、提高土地供應效率。
關鍵詞:新冠肺炎疫情 土地制度 糧食安全 城鄉(xiāng)融合 放管服
【中圖分類號】F301 【文獻標識碼】A
新冠肺炎疫情（以下簡稱疫情）傳播速度快、途徑多，對人類生命健康造成嚴重威脅。我國的土地制度為疫情防控作出了積極貢獻，發(fā)揮了保險閥、蓄水池、穩(wěn)定劑的作用。但是，這次疫情也給我國土地制度帶來了挑戰(zhàn)，亟需提出完善土地制度的對策建議。
我國土地制度對疫情防控的貢獻
農(nóng)村有房、安心“宅家”：農(nóng)村宅基地制度對抗疫的特別貢獻
我國農(nóng)村宅基地實行的是“一戶一宅”制度，為農(nóng)民“宅家”、居家隔離提供了優(yōu)越條件。我國農(nóng)村特有的小規(guī)模、大空間、低流動社會特性，是一種天然的防止疫情傳播的機制。疫情發(fā)生后，為了防止病毒擴散，各地農(nóng)村進行了封閉隔離，農(nóng)村社區(qū)普遍要求農(nóng)民自覺居家，減少外出。有賴于我國的農(nóng)村宅基地制度安排，農(nóng)民可以安心宅在家里，疫情期間不僅可以通過自己的菜園子解決基本的吃菜問題，不少從事畜禽養(yǎng)殖的農(nóng)民，也可以滿足自身對肉禽蛋奶等生活必需品的需求。
長期以來，中國人有著深厚的“戀土情結”和“葉落歸根”觀念，認為宅基地及農(nóng)房是祖上留下的財產(chǎn)，具有很強的家庭傳承功能。對于很多到城市務工的農(nóng)民而言，農(nóng)村的宅基地和住房才是他們真正的家，春節(jié)期間都會回到農(nóng)村過年。而這次疫情發(fā)生在春節(jié)前后，正好是農(nóng)民工返鄉(xiāng)過年期間。相關數(shù)據(jù)顯示，2019年中國大概有2.9億農(nóng)民工，其中近1.7億農(nóng)民工春節(jié)會返鄉(xiāng)過年，不僅如此，很多在城市發(fā)展有穩(wěn)定工作的人和在城市上學的農(nóng)村學生，也會回到自己的家鄉(xiāng)過年、探親。這為城市疫情防控減輕了很大壓力。同時，相對城市來說，農(nóng)村是一個熟人社會，每家每戶的情況都為人所知曉，有利于那些從外地尤其是疫區(qū)回家的人第一時間被隔離，從而避免疫情的擴散。
手中有糧、心中不慌：耕地保護制度保障糧食安全
習近平總書記強調，“耕地是我國最為寶貴的資源。我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關系十幾億人吃飯大事的耕地保護好，絕不能有閃失。要實行最嚴格的耕地保護制度，依法依規(guī)做好耕地占補平衡，規(guī)范有序推進農(nóng)村土地流轉，像保護大熊貓一樣保護耕地”。
疫情發(fā)生以來，我國食品價格基本穩(wěn)定，這在一定程度上得益于我國嚴格的耕地保護制度。我國擁有一定數(shù)量的高標準農(nóng)田，保證了充足的糧食和農(nóng)副產(chǎn)品供應。2017年末我國耕地面積為20.23億畝，2018年底全國已經(jīng)建成6.4億畝高標準農(nóng)田，2019年全國糧食總產(chǎn)量達到66384萬噸，創(chuàng)歷史最高水平。在嚴峻的疫情面前，我們能夠做到“心里不慌”，正是因為有充足的糧食和農(nóng)副產(chǎn)品供應?；叵?003年SARS疫情、2008年金融危機期間，中國可以實現(xiàn)物價穩(wěn)定、社會安定，也與農(nóng)產(chǎn)品供應充足這個“壓艙石”息息相關。近年來，我國不斷加強耕地保護力度，建立了世界上最為嚴格的耕地保護制度體系，形成了以《中華人民共和國土地管理法》為主體，包括基本農(nóng)田保護制度、耕地占補平衡制度、土地開發(fā)整理復墾制度、土地用途管制制度及其他相關制度為骨架的制度體系。另外，我國通過加大對耕地的生態(tài)環(huán)境保護力度、減免農(nóng)業(yè)稅、不斷增加種糧補貼等方式，提高了農(nóng)民保護耕地、從事糧食生產(chǎn)的積極性；還不斷提高非農(nóng)建設占用耕地的費用標準，從側面保護了我國的耕地。
公有土地、供應高效：供地制度保障基建與民生
疫情發(fā)生后，我國便捷的交通運輸體系為人員疏散、醫(yī)護人員馳援湖北、物資運輸?shù)忍峁┝藞詮姳Ｕ?。我國實行的是土地公有制，大量的基礎設施用地供應得到強有力的保證，供地效率也大大超過土地私有制國家。很多地區(qū)在疫情得到較好的控制后，從保障重點項目、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生需要出發(fā)，采取了靈活的土地供應政策，保持經(jīng)濟社會平穩(wěn)有序發(fā)展。例如，上海在2020年2月11日出臺了《關于全力應對疫情支持服務企業(yè)發(fā)展的若干土地利用政策》，該政策圍繞抗擊疫情和服務企業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展，提出了一系列土地利用支持政策。其中，對采取定向掛牌出讓的地塊，取消現(xiàn)場交易環(huán)節(jié)，直接電子掛牌交易并確認競得，出讓人可根據(jù)受讓人實際情況延遲簽訂土地出讓合同；對以公開招標拍賣掛牌方式出讓的地塊，經(jīng)批準同意可繼續(xù)交易，現(xiàn)場交易環(huán)節(jié)積極做好疫情防控工作。又如，2020年2月19日，湖北省襄陽市出臺了《關于做好疫情防控期間自然資源和規(guī)劃服務保障工作的若干措施》，要求對疫情防控相關的醫(yī)療器械、藥品、防護品生產(chǎn)等建設項目，新增建設用地計劃指標確有困難的，由市級統(tǒng)籌協(xié)調解決，確保應保盡保；在疫情防控期間，對疫情防控和治療急需的醫(yī)療衛(wèi)生設施建設和藥品、醫(yī)療器械生產(chǎn)等用地，可以先行使用；還主動對接疫情防控建設項目及重大項目的用地需求，積極推動疫情防控階段重大項目復工建設；通過增減掛鉤、增存掛鉤、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等方式，盤活利用存量土地，為企業(yè)發(fā)展提供用地空間。
疫情暴露出的土地制度短板
農(nóng)村公共服務配套不足：農(nóng)宅宜居程度亟需提升
改革開放以后，我國大力發(fā)展城鎮(zhèn)化與工業(yè)化。以城鎮(zhèn)為中心的發(fā)展取向，形成了在資金投入、戶籍治理、勞動用工、社會福利、公共基礎設施建設等方面存在巨大差異的城鄉(xiāng)二元結構，拉大了城鄉(xiāng)差距。在“重城輕鄉(xiāng)”的二元格局下，農(nóng)村宅基地缺乏科學規(guī)劃，村莊和農(nóng)房布局呈現(xiàn)散亂狀態(tài)，農(nóng)村居民點基礎設施建設滯后，環(huán)境和生態(tài)問題比較突出，公共服務配套不足。實地調查結果也表明，部分經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)房建于上世紀八九十年代，農(nóng)房質量堪憂，基礎設施和公共服務配套落后。具體包括農(nóng)村水污染嚴重、畜禽糞便處置隨意、垃圾處理跟不上、社區(qū)公共醫(yī)療資源不足、義務教育資源落后等問題，農(nóng)村人居環(huán)境質量亟需提升。
耕地保護投入不足：糧食安全基礎有待加強
對耕地尤其是基本農(nóng)田的投入以及對糧食種植的補貼尚顯不足，耕地生態(tài)環(huán)境有待提高，糧食安全基礎還不牢固；耕地占用成本較低，非農(nóng)建設濫占耕地的問題還不同程度存在。
當前，我國糧食安全面臨以下幾個方面的壓力：一是糧食需求持續(xù)攀升。一方面是由于我國人口政策的調整以及人均壽命的提高，我國總人口還會有一定的增加；另一方面是隨著全面小康社會的建成和生活水平的提高，對更高質量的糧食需求也會不斷增加。二是糧食供給面臨壓力。國外糧食進口具有不確定性，這次疫情對糧食等農(nóng)產(chǎn)品進口影響很大。如果我們一味地依賴糧食進口，很可能面臨“卡脖子”問題。正因為如此，這些年中央反復強調，一定要保護耕地，把飯碗牢牢端在自己手中，我們的飯碗應該主要裝“中國糧”。與此同時，如果我國大量進口糧食，世界糧食價格將會大幅上升，這會影響世界上相當多缺糧的發(fā)展中國家，對我國的外交帶來不利影響。因此，糧食供給應當立足國內(nèi)，首先要有一定數(shù)量和質量的耕地。但是，我國當前耕地的數(shù)量和質量都面臨挑戰(zhàn)。耕地的數(shù)量挑戰(zhàn)主要來自非農(nóng)建設占用、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構調整、自然災害損毀、撂荒等方面；而耕地的質量挑戰(zhàn)原因較為復雜，包括水土流失、沙漠化、次生鹽漬化、土壤質量退化、耕地污染以及耕地保護投入、管理體制、科技等方面。
土地供應不夠靈活：新基建、新產(chǎn)業(yè)用地需加大放管服力度
土地供應中的行政性較為突出，市場在土地資源配置中的決定性作用發(fā)揮不夠。我國目前的土地供應尤其是建設用地供應，由政府編制計劃，層層分解，下達到基層。但是，這些下達的建設用地指標往往跟地方經(jīng)濟發(fā)展需要脫節(jié)，對新基建、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)（包括人工智能、節(jié)能環(huán)保、信息、生物、高端裝備制造、新能源、新材料等）、民生需求等關注不夠，對農(nóng)村建設關注也很少，制約了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的振興?？偟膩碚f，我國土地供應政策工具側重于應用行政性工具，市場化工具應用不足：在土地供應與管理中，政府具有主導地位，享有較高的管理權限，經(jīng)常將政府管制、指令性計劃以及政府審批和處罰等強制性行政手段應用于土地資源管理全過程，以至于形成了以處罰代替管理、以政府代替市場的不利局面；盡管我國已經(jīng)初步建立了市場化的土地供應機制，但現(xiàn)有政策框架下市場化工具應用仍然不足，產(chǎn)權交易作為市場化工具的主要類型，只在土地使用權交易等很小的范圍內(nèi)得到應用，沒有做到全部土地資源的市場化配置。
完善土地管理的對策建議
改進公共服務配套，確保戶有宜居
應扎實推進鄉(xiāng)村建設，加快補齊農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務短板。各地區(qū)按照鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求，結合當?shù)刈匀粭l件、歷史文化、經(jīng)濟條件、生活方式和風俗習慣，因地制宜地編制科學的鄉(xiāng)村規(guī)劃，對村莊內(nèi)部的基礎設施、公共服務（包括農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療場所）、配套設施等做出明確規(guī)定。在尊重農(nóng)民意愿、依法依規(guī)的前提下，通過集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建、翻建改建等多種途徑切實改善農(nóng)民居住條件，不斷改善農(nóng)村人居環(huán)境，將農(nóng)民戶有所居落到實處。在人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，政府在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎上，可以采取措施，按照省級政府規(guī)定的標準保障農(nóng)民實現(xiàn)戶有所居。通過村莊整治、土地整理等方式節(jié)余的農(nóng)村集體建設用地優(yōu)先用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目、滿足符合宅基地分配條件農(nóng)戶的建房需求。有條件的地區(qū)，農(nóng)民戶有所居逐步向戶有宜居升級，不斷健全農(nóng)民住房保障機制。
加大耕地保護力度，確保糧食安全
在經(jīng)濟方面，把耕地的生態(tài)價值和社會價值納入農(nóng)業(yè)效益和國民經(jīng)濟核算體系，提高耕地占用成本。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面認識耕地資源的經(jīng)濟、生態(tài)和社會價值，重新建立耕地資源價值評價的指標體系，把耕地的社會、生態(tài)價值和對后代的價值納入農(nóng)業(yè)效益和國民經(jīng)濟核算體系，使耕地利用者和保護者有利可圖；把耕地損失的外部成本“內(nèi)化”，即把耕地損失造成的社會、生態(tài)機會成本以及對后代的代價納入市場成本，重新建立耕地用途轉移的成本核算體系，使占用耕地者付出足夠的代價來補償耕地的損失。當然，這種將“外部性”進行“內(nèi)化”的過程，不能指望市場自發(fā)形成，需要通過政府的強制性干預才能實現(xiàn)。因此，國家應強化土地管理職能，以制定和執(zhí)行嚴格的土地管理和耕地保護法規(guī)，作為將“外部性”強制“內(nèi)化”的中介手段。
在行政方面，應構建科學合理的政績考核責任機制。建立耕地保護目標責任制及相應的考評規(guī)則和獎懲制度，將耕地產(chǎn)能和生態(tài)價值納入各級政府向本級人大常委會報告事項中。把耕地保護列入各級政府的年度考核目標，對后進者進行通報批評，對優(yōu)秀單位和個人給予獎勵，調動各級政府和土地管理工作者保護耕地的積極性、主動性。
在法制方面，設立農(nóng)地發(fā)展權，制定專門的耕地保護法律。從“同地、同權、同價”的思想出發(fā)，依據(jù)權益對等的原則，通過設立農(nóng)地發(fā)展權，使農(nóng)地農(nóng)用與農(nóng)地轉用、農(nóng)地征收征用具有平等的權利，享有同樣的收益回報，從而更好地保護耕地資源，防止征地權的濫用。設立農(nóng)地發(fā)展權，增加開發(fā)商獲得土地成本，使農(nóng)民參與城市化、工業(yè)化過程中的土地增值收益分配，實現(xiàn)耕地有償保護，同時國家可從農(nóng)地發(fā)展權中獲得相應稅收，增加耕地轉為非農(nóng)用地成本，減少耕地轉為建設用地需求，從而有效保護耕地。
此外，鑒于目前耕地保護形勢極其嚴峻，可以考慮制定專門的耕地保護法，或者與《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》相對應，制定《中華人民共和國耕地法》，以此實現(xiàn)對耕地的全方位管理、全方位保護。
加強放管服力度，確保土地供應效率
加大土地供應放管服力度，高度關注國家重大戰(zhàn)略布局和世界格局的變化趨勢，關注新基建、新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、民生需求、突發(fā)公共危機事件等對用地的需求，優(yōu)化供地政策。實行土地要素支撐跟著項目走，解決市縣指標分配與實際發(fā)展需求不匹配的問題，以及土地指標浪費和低效問題，并增強土地管理靈活性，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間。市場是資源配置的基礎性方式，完善土地資源交易市場的重點是建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場和取消土地供應雙軌制。一方面，按照“兩種產(chǎn)權、統(tǒng)一市場、交易規(guī)范、價格統(tǒng)籌、統(tǒng)一管理”的模式，構建城鄉(xiāng)一體化的土地市場體系，解決長期以來城鄉(xiāng)二元土地市場分割、城鄉(xiāng)地價扭曲、市場交易不規(guī)則、管理混亂等弊端。另一方面，逐步取消土地供應雙軌制，縮小劃撥地范圍，擴大有償使用覆蓋面。除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他用地都應實行有償使用。
【本文作者分別為南京農(nóng)業(yè)大學土地管理學院副院長、教授，北京郵電大學人機交互與認知工程實驗室主任、教授】
參考文獻
[1]蔡運龍：《中國農(nóng)村轉型與耕地保護機制》，《地理科學》，2001年第1期。
[2]張迪、喻鋒、劉樹臣、王淑玲：《2009年中國土地資源形勢回顧與展望》，《國土資源情報》，2010年第1期。
[3]張迪、劉樹臣：《新形勢下的耕地保護政策探討》，《國土資源情報》，2009年第9期。
責編：羅 婷 / 董惠敏
聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。