摘 要:縣域作為連接城市與鄉(xiāng)村的關鍵場域，是國家治理中非常重要的一環(huán)。推進國家治理體系和治理能力現代化，離不開縣域高質量發(fā)展；而高質量與高水平的縣域治理是推動縣域高質量發(fā)展的基本前提，縣域治理與縣域發(fā)展構成了雙向互動的關系。提升縣域治理水平，可從建設“民生政府”、發(fā)展“縣域經濟”、創(chuàng)新“社會治理”三方面著手。

關鍵詞:縣域治理 高質量發(fā)展 社會治理

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

郡縣治，天下安；縣域強，國家強。新時代呼喚高質量發(fā)展，推動縣域高質量發(fā)展是其中的關鍵一環(huán)。具體來說，縣域高質量發(fā)展是在國家治理現代化背景下，以新發(fā)展理念為引領，將“創(chuàng)新”作為第一動力，將“協(xié)調”作為內生特點，將“綠色”作為普遍形態(tài)，將“開放”作為必由之路，將“共享”作為根本目的，把強縣和富民統(tǒng)一起來，把改革和發(fā)展結合起來，把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來，著力于滿足人民美好生活需要的科學發(fā)展方式。高質量與高水平的縣域治理是縣域高質量發(fā)展的現實基礎與基本前提，否則縣域高質量發(fā)展將無從談起。

建設“民生政府” 提升縣域治理水平

在過去很長一段時間里，基層治理中過多地以物質利益為導向，對民生投入不夠，治理失靈狀況比較嚴重。增強基層群眾獲得感、幸福感、安全感，關鍵在于全面改善民生。建設“民生政府”，既是我國政治發(fā)展的邏輯延續(xù)，也是國家治理理念的重要內核。具體而言，可以從三個方面入手。

把“民生改善”作為縣域治理的價值目標。當前最能直接展示基層民眾治理愿景的就是民生改善，民生改善能夠科學、直觀、形象地滿足民眾現實需要與情感需求。在教育、醫(yī)療、就業(yè)、收入分配、社會保障等直接關系人民群眾現實利益與根本利益的問題上，縣域政府要通過公平的政策設計與高效的政策落實，保障和改善民生，切實保障人民群眾利益，并不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

把“民生財政”作為縣域治理的現實基礎。公共財政作為與市場經濟相適應的財政類型，應該是彌補市場失靈的財政，“民生化”是新時期我國公共財政改革的價值取向，民生財政就是當代中國的公共財政。把民生財政作為公共財政的指導理念及制度模式，是提升縣域治理質量的現實基礎和關鍵舉措，可以從財政收入、財政過程、財政支出等多個環(huán)節(jié)來體現。因此，要多舉措擴大財政收入提升縣域民生財政能力，要通過優(yōu)化決策機制來規(guī)范縣域民生財政過程，同時還要改善財政支出結構來改進縣域民生財政績效。

把“民生工程”作為縣域治理的具體載體。關注民生、重視民生、保障民生、改善民生都需要具體的載體。需要抓住“民生工程”這個牛鼻子，努力建設“民生政府”。要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持“動態(tài)、科學、完整”的原則，“盡力而為、量力而行”，確定不同階段的就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療保障、社會事業(yè)、住房保障、扶貧開發(fā)、群眾生活等方面的建設目標、發(fā)展階段與具體措施。

發(fā)展“縣域經濟” 提升縣域治理水平

經濟發(fā)展與社會發(fā)展存在著二元互構的張力。經濟發(fā)展與社會福利的協(xié)調發(fā)展，構成了縣域治理的一項基本準則。高質量的縣域經濟既是縣域治理的基本目標之一，也是其前提基礎。

推動縣域經濟“創(chuàng)新—綠色—開放”協(xié)調發(fā)展。從制約因素角度分析，縣域經濟往往具有資源依托性、相對獨立性、不完整性和非均衡性等特征。要堅持把科技進步與創(chuàng)新作為加快轉變經濟發(fā)展方式的重要支撐，通過提升市場主體的創(chuàng)新能力，來提升縣域經濟發(fā)展的源動力。堅持“綠水青山就是金山銀山”，尊重生態(tài)規(guī)律，落實“一縣一規(guī)、多規(guī)合一”，處理好外延性發(fā)展與內涵性發(fā)展的關系，實現綠色發(fā)展。此外，縣域經濟發(fā)展與“經濟開放度”之間存在著長期均衡的關系，要堅持走“擴大開放—增加就業(yè)—社會穩(wěn)定—經濟發(fā)展”的良性循環(huán)道路。

推動縣域經濟“空間—產業(yè)—制度”一體發(fā)展?？h域經濟高質量發(fā)展，需要以“制度聯(lián)動”為基礎，帶動“空間聯(lián)動—產業(yè)聯(lián)動”?？h域經濟在本質上屬于區(qū)域經濟，作為一個相對獨立的空間，存在于更大的區(qū)域空間之中，需要通過空間一體化來重塑區(qū)域經濟地理，為拓展縣域經濟發(fā)展空間提供新的路徑?？h域經濟集三次產業(yè)于一身，同時具有鮮明的地域性、差異性與特色性，因此要突破傳統(tǒng)意義上的行政劃分限制，采取措施促進產業(yè)要素雙向流動，在空間上落實產業(yè)聯(lián)動。

推動縣域經濟“環(huán)境—經濟—社會”耦合發(fā)展。諸多證據表明，我國縣域環(huán)境、經濟與社會發(fā)展失調狀況較為嚴重，縣域耦合脆弱性問題嚴峻，這不利于縣域治理水平提升。對此需要綜合施策，建立可持續(xù)的“環(huán)境—經濟—社會”縣域復合生態(tài)系統(tǒng)。經濟發(fā)展與人口城鎮(zhèn)化的互動分析表明，兩者具有相互的正向沖擊效應，因此要發(fā)揮縣域經濟對新型城鎮(zhèn)化的推動作用，同時通過城鎮(zhèn)化的聚集效應、產業(yè)效應與規(guī)模效應來推動經濟穩(wěn)步增長。要處理好縣域工業(yè)與農業(yè)的關系、第二產業(yè)與第三產業(yè)的關系、傳統(tǒng)產業(yè)與新興產業(yè)的關系、發(fā)展企業(yè)與勞務輸出的關系，培育壯大縣域的鄉(xiāng)土經濟、鄉(xiāng)村產業(yè)，進而實現縣域以產興村、產村融合，推動鄉(xiāng)村振興。在推動縣域經濟高質量發(fā)展的同時，推進土地利用制度改革、產權制度改革、戶籍制度改革、就業(yè)制度改革，促進城鄉(xiāng)基本公共服務資源均等化、同質化，最終實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

創(chuàng)新“社會治理” 提升縣域治理水平

良好的縣域治理需要強有力的政府、規(guī)范有序的市場，以及充滿活力的社會。完善社會治理體制、鼓勵社會參與、推進社會自治，是提升縣域治理水平的題中之義。

堅持縣域社會治理的“共建共治共享”制度。黨的十九屆四中全會指出要“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”。在當前社會轉型和政府改革的背景下，縣域治理水平提升，就是要準確地定位政府、市場和社會的角色，協(xié)調好三者之間的關系，調動各方面的積極性、主動性、創(chuàng)造性，集聚促進縣域社會發(fā)展的正能量。通過形成“政府—市場—社會”的“合作的三維”，回應日益復雜的社會問題與社會需求。推動社會治理從經濟邏輯回歸人本邏輯，從生產導向轉向生活導向，努力維護和保障人民群眾切身利益，使社會治理的成效更多、更好、更公平地惠及縣域全體人民。

創(chuàng)新縣域社會治理的“多元主體協(xié)同”體制。黨的十九屆四中全會指出，要“完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，這是對新時代中國特色社會治理現代化的體制建設要求。要以全面增強黨在縣域社會治理的影響力、滲透力和凝聚力為目的，構建縣域社會治理的黨建引領格局；推動“服務功能社會化”與“社會服務組織化”，完善縣域社會組織體系，提升縣域社會治理的社會協(xié)同能力；按照“還權、賦能、歸位”的思路，推進縣域基層自治。

完善縣域社會治理的“法治德治自治”方式。實行法治、德治、自治“三治”結合，讓社會治理“活起來”“順起來”“好起來”，是提升縣域治理水平的有效途徑。從發(fā)展階段來看，當前我國縣域社會整體上處于“鄉(xiāng)土社會”向“現代社會”的過渡階段，必須通過法治方式化解縣域社會治理的難題，逐步提升社會治理的法治性。社會治理應堅持以社會主義核心價值觀為引領，把社會主義核心價值觀融入縣域社會發(fā)展的方方面面；注重以文育人、以文化人，引導社會公眾講道德、尊道德、守道德；通過各種形式培育公民的公共精神、理性精神、契約精神，提升民主自治的能力，構建新型自治架構，健全居民自治機制。

【本文作者為四川大學公共管理學院教授；本文系國家社科基金重大研究專項項目“國家治理現代化場域中的社會治理問題研究”（項目編號：17VZL007）階段性成果】

責編：司文君 / 賀勝蘭

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