【摘要】基層治理在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中具有重要地位，如何提高基層治理能力，是我們面臨的一項重要而嚴(yán)峻的課題。為此，我們要認(rèn)識到當(dāng)代中國基層治理存在著治理績效低和治理能力不足等問題，積極推進(jìn)基層治理改革。參照一些實踐探索，通過完善下沉干部日常管理制度和考核評價體系，以及鼓勵下沉干部安心基層工作并做出實績，來做實做好干部下沉基層的工作，實現(xiàn)提高基層治理水平和治理能力的目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】干部下沉  基層治理  治理現(xiàn)代化    【中圖分類號】D267    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

如何提高基層治理能力，是我們在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，面臨的一個重要而嚴(yán)峻的課題。在新冠肺炎疫情防控中，大批機關(guān)干部直接下沉到基層社區(qū)，極大地緩解了社區(qū)治理中人員緊張的嚴(yán)重壓力，取得了良好的防控效果。因此，積極推進(jìn)干部下沉基層，不失為我們探索基層治理改革和提升基層治理水平的一條重要路徑。

基層治理的重要性與改革的迫切性

眾所周知，治理是指在人民生活的共同體中，為了共同的目的和公共利益，各種不同的權(quán)威主體根據(jù)一套規(guī)則運用權(quán)力來引導(dǎo)、控制和規(guī)范各種活動，以合作、協(xié)商的方式最大限度地持續(xù)促進(jìn)公共利益?；鶎又卫韯t是指一個政治制度或政治結(jié)構(gòu)中最基層權(quán)力的運作過程，其目的是促進(jìn)基層民眾的公共利益。中國的基層治理主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理、村級治理和城市街居治理三個重要組成部分。“問渠那得清如許，為有源頭活水來。”基層治理在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中具有重要的地位，因為中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和力量來源在于基層，中國社會發(fā)展的主體在于基層的農(nóng)民和市民，基層治理水平的高低，既關(guān)系到我們能否順利化解現(xiàn)代化發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型過程中所面臨的各種風(fēng)險和挑戰(zhàn)，又關(guān)系到能否維護(hù)好廣大人民群眾的根本利益和全社會的政治穩(wěn)定。

可見，基層定則天下安，我國從農(nóng)村到城市的自下而上改革，之所以能夠帶來幾十年的高速發(fā)展并取得舉世矚目的發(fā)展成就，就是由于它給基層民眾帶來了個人自主權(quán)和生活水平的改善，進(jìn)而帶來了基層治理水平的提高和基層社會的穩(wěn)定。今天，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，基層治理的模式路徑和實踐效果，對堅持和完善中國特色社會主義制度，對推進(jìn)和實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重大戰(zhàn)略任務(wù)，對國家的民主政治發(fā)展道路、國家建構(gòu)和社會轉(zhuǎn)型，等等，都關(guān)系重大。正因為如此，黨中央一直高度重視基層治理，將其視為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的一個重點和難點問題，強調(diào)黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾問題也在基層，必須把抓基層和打基礎(chǔ)作為長遠(yuǎn)之計和固本之舉，必須將基層治理作為推進(jìn)民主政治發(fā)展的一項戰(zhàn)略安排。

要抓好當(dāng)代中國的基層治理，就必須先要正視其急需解決的問題。中國的基層治理體系屬于行政支配型治理模式，這與急迫的社會變革對治理轉(zhuǎn)型的要求和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)存在著一定差距。具體來說，我們必須要注意解決當(dāng)代中國基層治理中存在的一些問題。

一是要解決基層治理績效不高的問題。一方面，我們的基層組織尤其是城市社區(qū)，常常將主要精力用于執(zhí)行上級的指示和應(yīng)付上級部門的各項檢查，而不是用來回應(yīng)基層民眾各項服務(wù)的要求。一些基層干部雖然一天到晚忙忙碌碌，席不暇暖，但是在職能履行上卻出現(xiàn)了錯位、越位和虛位等問題，不能為自己轄區(qū)的居民提供主動周到的服務(wù)，引起了部分居民的不滿。另一方面，基層治理效果在改革開放以來雖有所提高，但還有不少值得改進(jìn)的空間，如一些農(nóng)村的村民自治大多流于形式，上級政權(quán)組織常常通過各種方式來干擾村級自治組織的工作，既影響了處境尷尬的村委會自治作用的發(fā)揮，又阻塞了基層群眾自下而上的利益表達(dá)渠道。

二是要解決基層治理責(zé)任與治理能力不匹配的問題?，F(xiàn)代社會是一個責(zé)任社會，政府和個人都需要承擔(dān)一定的社會責(zé)任，基層組織也不例外。我國的基層組織在缺乏人力、物力和財力的情況下，承擔(dān)起了許多政府的責(zé)任，其結(jié)果是在履職時力不從心，既無法滿足給人民群眾提供高質(zhì)量公共服務(wù)的要求，也缺乏防控來自各方面風(fēng)險的能力，這對基層組織的治理能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

三是需要解決基層自治組織自身存在的腐敗等問題。政府主導(dǎo)的基層治理改革在有利于貫徹上級的法律和政策的同時，也使基層自治組織變成了基層政府的派出機構(gòu)，承擔(dān)了一部分政府的法律和制度職能，成為事實上的“準(zhǔn)政府”或“二政府”。在這種情況下，個別基層干部利用手中的權(quán)力進(jìn)行貪污腐敗、侵害民眾利益，引發(fā)了基層民眾的強烈不滿和憤慨。

要解決好新時代基層治理中存在的上述各種問題，就必須加快基層治理改革，更好地把我國的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理效能，以提高基層治理的能力和水平。毫無疑問，新時代基層治理的目標(biāo)是要實現(xiàn)基層民眾公共利益最大化的善治，具體來說就是要實現(xiàn)政府與民眾和諧相處，實現(xiàn)政府和民眾對公共生活的合作管理，實現(xiàn)治理手段的行政支配、民眾參與和民主協(xié)商等重要形式的相互配合。當(dāng)然，由于我國有積極行政的深厚歷史傳統(tǒng)，基層群眾對政府尤其是上級政府又有較高的信任度，所以在相當(dāng)長的一個時期內(nèi)，積極行政仍然是基層治理實踐中的主要手段，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化仍然主要依靠政府的積極有為，但廣大基層群眾的積極參與也不可或缺。而要實現(xiàn)政府的積極有為和基層群眾的積極參與，就需要加快創(chuàng)新基層政權(quán)的行政方式，加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，以提高基層政權(quán)的行政效能和公共服務(wù)質(zhì)量，切實保障人民群眾的各項權(quán)益和對公共服務(wù)的需要。

干部下沉是基層治理改革的一條重要路徑

在新時代需要改革基層治理和提升基層治理能力，以便為基層群眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。這也符合中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的執(zhí)政宗旨。至于如何改革當(dāng)今中國的基層治理，新冠肺炎疫情防控期間各地機關(guān)干部下沉一線的做法，給了我們十分有益的啟迪。社區(qū)是新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，是外防輸入和內(nèi)防擴(kuò)散最有效的一道防線，社區(qū)疫情防控的表現(xiàn)關(guān)系到整個防控工作的成敗。誠如前述，我國基層組織的人力、物力和財力資源十分有限，單靠其自身力量很難承擔(dān)起如此艱巨繁重的任務(wù)，必須要對社區(qū)的防控力量加以充實。

為此，全國各地各級黨政機關(guān)的大批干部，積極響應(yīng)黨中央投身到新冠肺炎疫情防控第一線的號召，先后走出機關(guān)辦公室直接下沉到社區(qū)，與社區(qū)干部攜手管好基層防疫的重要關(guān)口，從而有力地推進(jìn)了各項防控措施的落實。例如，在這次新冠肺炎疫情防控中，武漢市為了幫助社區(qū)工作人員做好防控，共發(fā)動黨政機關(guān)、企事業(yè)單位4.45萬多名黨員干部職工下沉到社區(qū)，統(tǒng)一編入到街道社區(qū)工作隊，與街道干部一起全天候全覆蓋參與排查工作，確保每個確診重癥病人、疑似重癥病人及輕癥病人、疑似病人全部都能得到安置?？梢哉f，干部下沉社區(qū)是武漢市疫情防控取得重要階段性成效的一個關(guān)鍵性舉措，既有效地緩解了基層防控所面臨的任務(wù)繁重和人手不足的突出問題，又較大幅度地提升了基層治理水平。

回過頭來看，干部下沉基層的做法并非今天的新生事物，在全國早已有之，并在治理實踐中取得了較好的效果，受到了人民群眾的好評。例如，近些年來為了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，各地就有不少干部甚至第一書記，下沉到了第一線的村莊田頭或農(nóng)戶家里，為早日脫貧而與農(nóng)民群眾共同奮斗。這也是全國的不少縣市先后摘掉“貧困帽子”的一個重要原因。再如，為了破解“看得見管不著，管得著看不見”的難題，解決上下級政府之間“兩張皮”的矛盾，浙江省平陽縣早在2017年，就將綜合執(zhí)法、國土資源、住建、水利、環(huán)保、司法、市場監(jiān)管等縣機關(guān)部門派駐機構(gòu)，納入屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行管理，共計下沉人員713名，推進(jìn)了縣級部門的機構(gòu)下沉、人員下沉和職權(quán)下沉，強化了執(zhí)法隊伍建設(shè)。與平陽縣一樣，北京市近年來也在探索超大城市的基層治理過程中，設(shè)計了市區(qū)街道干部下沉到社區(qū)的制度性安排，將人和權(quán)力下沉到街道，取得了提升基層治理能力的成效。深圳市寶安區(qū)也在2017年的社區(qū)治理改革中，加大了干部下沉的力度，推行“一線工作法”，街道領(lǐng)導(dǎo)班子成員每周至少安排一天到社區(qū)現(xiàn)場辦公，擔(dān)任社區(qū)黨委第一書記，并選派優(yōu)秀科級干部、執(zhí)法人員、緊缺專業(yè)干部，脫產(chǎn)到社區(qū)去加強社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)力量。寶安區(qū)的這些改革舉措提升了基層的治理水平。為了打通民生服務(wù)的“最后一公里”，沈陽市沈北新區(qū)從2014年開始進(jìn)行了大膽的基層治理改革，讓機關(guān)里的干部下沉到農(nóng)村，兼任村黨支部副書記，幫助村民解決各種實際困難，幫助村里謀劃發(fā)展的新出路，推進(jìn)了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以上各地的機關(guān)干部下沉基層的治理改革探索，讓大量干部深入到了基層的街衢巷陌和田間地頭，加強了基層組織服務(wù)群眾的力量，解決了不少基層群眾面臨的實際問題，提高了基層的治理水平。

事實上，機關(guān)干部下沉基層的做法，不但體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨干部密切聯(lián)系群眾和走群眾路線的優(yōu)良傳統(tǒng)，而且還有利于下沉干部的鍛煉成長和個人價值的實現(xiàn)。對機關(guān)干部來說，下沉到基層這個“大熔爐”里進(jìn)行鍛煉，無疑是其人生當(dāng)中最值得回味的一段經(jīng)歷，有利于他們的成長和成才。他們可以借此難得的機遇，深入地了解中國基層社會的治理狀況，直接面對面地接觸到中國基層的廣大民眾，最真切地體會到中國基層百姓的酸甜苦辣和真情實感。這些非常接地氣的人生閱歷，可以豐富自己的工作經(jīng)驗，增加自己服務(wù)群眾的才干，為自己以后的工作奠定了堅實的基礎(chǔ)。尤其是對那些年輕干部而言，基層絕對是他們更快成長和成才的人生大舞臺，走出辦公室下沉到基層的艱苦崗位上進(jìn)行掛職鍛煉，可以讓他們經(jīng)風(fēng)雨、見世面、長才干，為自己的個人生涯增添一筆寶貴的財富。

與此同時，相對基層干部而言，機關(guān)干部除了擁有法律政策知識優(yōu)勢，還擁有無可比擬的政策信息優(yōu)勢，擁有可以直接打破基層與上級之間溝通壁壘的人脈優(yōu)勢。這些優(yōu)勢使下沉干部能夠促進(jìn)政策制定者和政策落實者之間的相互了解，能夠幫助政策制定者加深對基層實際狀況的認(rèn)識，能夠幫助政策執(zhí)行者提升政策理論水平。機關(guān)下沉干部大多還擁有豐富的學(xué)識和較強的個人能力，他們可以在了解基層民眾的實際需求的基礎(chǔ)上，利用自己的知識和能力，為群眾的需求提供公共服務(wù)，為地方的發(fā)展出謀劃策，并進(jìn)而在此過程中實現(xiàn)自身的個人價值，增強做好工作的自信心。

干部下沉基層的工作必須要做實做好

干部下沉基層這件事說起來容易，而要將其加以具體落實并取得實效卻并非易事。在現(xiàn)實的政治生活中，就存在著不少黨員干部“下”容易而“沉”艱難的“假下沉”問題。這些干部美其名曰下沉到了基層，實際上要么是坐著車子轉(zhuǎn)、隔著玻璃看的下沉，要么是照照和煦陽光、呼呼新鮮空氣和品品美味農(nóng)家菜肴的下沉，要么是穿著西裝打著領(lǐng)帶穿著皮鞋的高高在上的下沉，等等。如此這般走馬觀花或蜻蜓點水似的不接地氣下沉，根本無法融入到基層工作實際中，對基層治理非但沒有任何實質(zhì)性的幫助，反而會帶來各種各樣的問題，嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的形象。因此，若要把機關(guān)干部下沉基層工作做實做好，既需要管理下沉干部的扎扎實實的制度安排，又需要激發(fā)下沉干部沉下心兢兢業(yè)業(yè)工作的鼓勵。

首先，要建立完善的管理下沉干部的規(guī)章制度和考核評價體系。下沉干部個人表現(xiàn)好不好，關(guān)鍵是看制度完善不完善。為此，一是在干部下沉之前，上級主管部門要制定科學(xué)合理的干部下派管理制度，自上而下地作出妥善有序的統(tǒng)籌安排。要明確組織部門、派出單位、接收單位和下沉干部之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，確保下沉干部能夠有效履職；要根據(jù)下沉干部的專業(yè)特長、工作單位和工作性質(zhì)，確保下沉干部能夠在合適的一線工作崗位上充分發(fā)揮自身的特長和優(yōu)勢，以期在具體的工作中得到鍛煉和做出成績；要為下沉干部做好全面的保障服務(wù)工作，切實解決好每位下沉干部的后顧之憂，以便保證他們能夠盡快進(jìn)入角色，毫無牽掛地投入到基層的實際工作中。例如，浙江省衢州市就按照派駐實用化、層級扁平化、管理屬地化、考評一體化原則，推動派駐干部下沉融入街道。按照城市化要求，將派駐街道的市場監(jiān)管局城南所負(fù)責(zé)人任命為經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦副主任，協(xié)助平臺領(lǐng)導(dǎo)開展市場監(jiān)管和其他經(jīng)濟(jì)工作。衢州市的這些制度安排取得了很好的實際效果。

二是上級主管部門要有專職負(fù)責(zé)干部，根據(jù)有關(guān)規(guī)章制度定期檢查下沉干部的實際表現(xiàn)，及時掌握和了解他們在思想、工作和紀(jì)律等方面的具體狀況。對那些能夠與群眾打成一片、工作業(yè)績突出的下沉干部，要及時給予更多的表彰和激勵，讓他們能夠在干部晉升中有機會脫穎而出，以達(dá)到調(diào)動廣大下沉干部積極性的目的；對那些違反管理制度、工作消極和在群眾中造成了不良影響的下沉干部，要視其嚴(yán)重程度及時給予相應(yīng)的處分，以阻止不良工作作風(fēng)的蔓延。例如，2020年2月19日，武漢市紀(jì)委監(jiān)委通報了5起干部下沉社區(qū)的典型問題，10名干部被依法依規(guī)問責(zé)，原因是市紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)在監(jiān)督檢查新冠肺炎疫情防控工作中，發(fā)現(xiàn)有極少數(shù)下沉社區(qū)的黨員干部存在著行動遲緩、作風(fēng)不實、工作不力等問題，敗壞了黨的工作作風(fēng)。

其次，要鼓勵下沉干部沉下心來兢兢業(yè)業(yè)地工作。要將干部下沉基層工作落到實處，除了利用有效的管理和獎懲制度對他們的行為進(jìn)行約束外，還需要鼓勵他們將整個心沉到基層，因為一旦他們?nèi)嗽诙牟辉?，即人雖在基層但心卻還浮在城里和機關(guān)，一有機會就想往城里和機關(guān)跑，此時無論多么嚴(yán)格的制度約束對他們也毫無用處。由此觀之，干部下沉的第一要務(wù)是干部要扎下在基層努力工作的心，否則下沉工作不但不能給基層提供支持，而且還會給基層增添不必要的麻煩和負(fù)擔(dān)，在這種狀況下整個下沉工作就變成了“一地雞毛”。為此，一是要激發(fā)下沉干部無私奉獻(xiàn)的擔(dān)當(dāng)精神和服務(wù)群眾的高尚情懷。下沉干部要深知，基層社會治理的主要任務(wù)就是服務(wù)群眾，而不是簡單化的行政管理；干部就是服務(wù)人民群眾的公仆，而不是享有多少特權(quán)的階層。因此，下沉干部心中要始終想著基層群眾，要不斷深入所服務(wù)的基層群眾，充分傾聽他們發(fā)自內(nèi)心的最真實心聲，了解他們真實的所思所想所盼，積極主動地為他們提供所需要的服務(wù)，直到他們對自己的工作表示滿意時為止。一言以蔽之，下沉干部只有把心扎根到了基層，與所服務(wù)的群眾有將心比心的同理心，才能用心為群眾做事，才能實現(xiàn)干部下沉基層的目的。

二是下沉干部要在基層兢兢業(yè)業(yè)地工作。根據(jù)有關(guān)部門的調(diào)查，因為工作環(huán)境的不同和政策把控的差異，基層干部和下沉干部之間在開始相處時會存在一些隔閡，大多數(shù)基層干部并不歡迎下沉干部，這對后者的工作開展十分不利。為此，下沉干部一定要努力發(fā)揮自己的主動性和創(chuàng)造性，通過自己兢兢業(yè)業(yè)的實際表現(xiàn)來扭轉(zhuǎn)這種狀況：要盡早轉(zhuǎn)變自己的身份意識，放低姿態(tài)擺正位置，不要計較級別的高低、職務(wù)的大小和個人的待遇，不要隨隨便便地對社區(qū)工作指手畫腳，以減少基層干部對自己的不適感，盡快融入到他們中間；要自覺服從社區(qū)的工作安排，對工作不要拈輕怕重，對崗位不要挑肥揀瘦，勤奮學(xué)習(xí)主動鉆研，補齊自身基層工作經(jīng)驗不足的短板，提高基層工作的實際能力；要利用自己的知識和上聯(lián)下通的優(yōu)勢，積極履職，主動為基層群眾排憂解難，如搭建起社區(qū)與居民、政府與群眾之間的溝通橋梁，幫助群眾解決一些實際問題。只要下沉干部能夠?qū)崒嵲谠诘爻寥牖鶎?，工作敬業(yè)，做出實績，就會很快消除與基層干部和群眾之間的隔閡，贏得他們的充分信任，讓他們切身感受到下沉干部的個人誠意及背后的政府關(guān)愛。

總之，基層治理在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中具有重要的地位，在國家現(xiàn)代化發(fā)展和政治穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要的作用。據(jù)此，提高基層治理能力，一直是我們黨和政府的工作重點。我們必須針對基層治理中存在的治理能力不足和績效不高等現(xiàn)實問題，推動機關(guān)干部下沉基層的基層治理改革。通過建立起完善的下沉干部管理制度和考核評價體系，鼓勵下沉干部扎根基層工作并做出實績，將干部下沉基層的工作做實做好，實現(xiàn)提升基層治理水平和治理能力的目標(biāo)。

（作者為北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院社會發(fā)展研究所教授）

【參考文獻(xiàn)】

①余孝東、趙文杰：《行政與民主：走向基層善治的機制選擇與發(fā)展路徑》，《云南社會科學(xué)》，2019年第6期。

②陳家剛：《基層治理：轉(zhuǎn)型發(fā)展的邏輯與路徑》，《學(xué)習(xí)與探索》，2015年第2期。

責(zé)編/銀冰瑤    美編/李祥峰

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