摘 要:在防控疫情過程中，基層治理發(fā)揮了極為重要的守衛(wèi)作用，但同時也暴露出基層“一刀切”、簡單粗暴的執(zhí)法行為、形式主義、權(quán)責(zé)關(guān)系模糊、基層工作者激勵不足、居民自主治理意識薄弱等問題?；鶎又卫黼m位于行政系統(tǒng)底端，但其問題的呈現(xiàn)及其生成機(jī)理卻關(guān)乎國家治理制度設(shè)計和國家與社區(qū)關(guān)系秩序的價值、功能導(dǎo)向。在后疫情時代，應(yīng)通過進(jìn)一步深化國家治理改革，推進(jìn)基層治理的制度建設(shè)及其能力提升。

關(guān)鍵詞:基層治理 依法治理 治理能力 疫情防控體系 改革路徑

【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，城鄉(xiāng)基層社區(qū)作為銜接國家與社會的治理系統(tǒng)，被迅速動員起來，基層干部、下沉干部、社區(qū)工作者、志愿者等多種基層治理力量投入守衛(wèi)社區(qū)家園的保衛(wèi)戰(zhàn)，城鄉(xiāng)社區(qū)成為疫情防控的第一線。據(jù)民政部統(tǒng)計顯示，此次疫情發(fā)生以來，全國有近400萬名社區(qū)工作者奮戰(zhàn)在65萬個城鄉(xiāng)社區(qū)的疫情防控一線，平均6位社區(qū)工作者守護(hù)一個社區(qū)，平均每名社區(qū)工作者對接、幫助350名社區(qū)居民。由承平常態(tài)的治理體制轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時應(yīng)急，基層運用“網(wǎng)格化”管理體系，擔(dān)負(fù)著把好封閉社區(qū)管理關(guān)口、掌握社區(qū)動態(tài)變化數(shù)據(jù)、動員整合社會資源、回應(yīng)居民服務(wù)需求等重要職責(zé)，在疫情防控中發(fā)揮了重要作用。但同時，“疫情是一面鏡子”，透過基層治理應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的實戰(zhàn)，不僅反映出抗疫中基層治理體系運行的短板和不足，而且放大顯現(xiàn)了常規(guī)狀態(tài)下基層治理體系的矛盾與問題。在政府管理體制和社會治理體制兩方面，此次疫情暴露出常態(tài)基層治理價值導(dǎo)向、制度建設(shè)與行為能力上的“軟肋”，筆者針對這些問題提出基層治理觀念、制度和行為改進(jìn)的突破口與關(guān)鍵點，以供參考。

法治精神和思維未得到充分的遵從

為應(yīng)對疫情風(fēng)險，各地進(jìn)入戰(zhàn)時應(yīng)急秩序，地方政府依法依規(guī)出臺了封閉社區(qū)、隔離處置、物流管理等限制性政策，獲得廣大民眾的支持與配合。然而，在執(zhí)行過程中，個別地方出現(xiàn)了“去隱私化”“方法極端化”“行為暴力化”“擴(kuò)大化”等違法管理現(xiàn)象?？陀^地講，疫情所造成的心理恐慌以及防疫要求的壓力傳導(dǎo)，使得基層更加偏向嚴(yán)格、嚴(yán)厲的屬地管控措施；而危機(jī)時期，上級放寬了對基層執(zhí)法自由裁量權(quán)的邊界，加強社會對違規(guī)行為的管束力度，這賦予基層更多、更寬泛的行使執(zhí)法權(quán)空間?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律規(guī)定了緊急狀態(tài)下地方治理、行政執(zhí)法的原則、要件以及程序，但是，個別地方缺乏對法律和國家政令的必要敬畏，出于機(jī)械剛性、“一刀切”、簡單粗暴的管理思維和行為方式，置基本法治精神于不顧，超越法律約束，恣意妄為，過度使用公權(quán)力；個別地方采取去除隱私、侮辱人格、地域歧視、過度限制通行、扣留物品、暴力管控等非理智的執(zhí)法手段，對行政相對人進(jìn)行處罰、管束，造成惡劣影響。這些有損人格尊嚴(yán)保障、違背基本法治原則的執(zhí)法行為，雖然出發(fā)點是保障應(yīng)急狀態(tài)下的疫情防控工作的順利開展，但簡單粗暴行為不僅影響到基層的政社關(guān)系，埋下社會矛盾的隱患，甚至可能會造成社會沖突，而且在一定程度上損害了依法治國制度，傷害了民眾對基層治理法治精神的信任基礎(chǔ)。

疫情防控暴露出基層治理的能力短板

基層治理位于國家治理“末梢”，是國家治理的“最后一公里”，黨和政府的政策經(jīng)由基層傳入千家萬戶。在疫情防控中，基層將近些年社會建設(shè)和社區(qū)治理的常態(tài)治理工具轉(zhuǎn)化到戰(zhàn)時，依靠行政力量的動員與資源調(diào)集，依托網(wǎng)格化管理和智慧社區(qū)系統(tǒng)，通過人防、物防和技防復(fù)合工具，啟動封閉社區(qū)管理措施，不斷加密社區(qū)的源頭防控網(wǎng)絡(luò)，使其成為疫情防控的堅實基礎(chǔ)。然而，受限于基層的地位和現(xiàn)有體制設(shè)計，抗擊疫情中的基層治理存在一系列制度缺陷，也暴露出基層治理能力短板，影響到基層治理的有效性。

權(quán)責(zé)關(guān)系不對等，權(quán)責(zé)分立，降低了基層對復(fù)雜治理環(huán)境的回應(yīng)能力

盡管行政系統(tǒng)運行倡導(dǎo)簡政放權(quán)原則，但基層運轉(zhuǎn)的基本情形是“事”與“權(quán)”的張力存在，表現(xiàn)為“有限權(quán)力，無限責(zé)任”“事權(quán)下沉，實權(quán)上移”，基層回應(yīng)“一線”問題時被授權(quán)可動用的決定、執(zhí)法、財政、資源、協(xié)調(diào)及考核權(quán)力十分有限，在發(fā)現(xiàn)問題與其解決問題的能力之間形成了缺口，影響反應(yīng)和處置的快速性。同時，由于自下而上的信息傳遞系統(tǒng)狹窄，基層聲音微弱，甚至有心無力，對來自一線問題性質(zhì)識別、判定、裁決存在時滯性，使得本具屬地信息優(yōu)勢的基層對復(fù)雜多變環(huán)境的適應(yīng)和回應(yīng)能力欠缺。

社區(qū)居民服務(wù)供給能力不足

當(dāng)下，居民對社區(qū)安全性管理和服務(wù)供給需要明顯增長，提出了諸多個體化延伸的服務(wù)要求，這考驗了本就相對薄弱的社區(qū)服務(wù)供給模式。目前社區(qū)防疫系統(tǒng)主要依靠自上而下的行政主導(dǎo)方式推動，大部分社區(qū)工作的注意力主要分配在做好上級交辦的任務(wù)，完成上級的要求。在人力配置上主要依托社區(qū)工作者、干部下沉社區(qū)和社區(qū)黨委、居委會動員黨員志愿者的調(diào)集，其他治理主體參與協(xié)同治理并未得到有效跟進(jìn)，社區(qū)社會組織亦沒有充分發(fā)揮作用，服務(wù)供給途徑單一，供給手段陳舊，壓力最終傳導(dǎo)到處于上級任務(wù)和居民要求夾縫之中的社區(qū)工作者身上。面對來源多重、頭緒繁多、壓力繁重的工作任務(wù)，社區(qū)工作者千頭萬緒，精力分散，難以聚焦于服務(wù)功能。同時，社區(qū)工作的職業(yè)化水平與精細(xì)化管理能力不高，社區(qū)工作者難以獲得物質(zhì)激勵與心理認(rèn)同等，也是造成社區(qū)服務(wù)供給能力偏差的重要因素。

依賴技術(shù)治理，技術(shù)工具使用表面化，忽視線下實質(zhì)性社區(qū)互動及群眾工作能力

在一些地方，網(wǎng)格化和智慧社區(qū)技術(shù)工具應(yīng)用于社區(qū)治理，在采集數(shù)據(jù)、發(fā)現(xiàn)問題、意見交流、民意反饋等方面功不可沒。但是，技術(shù)工具需要服務(wù)于為居民分憂解決問題，有效動員、聯(lián)系、組織居民，形成社區(qū)治理合力的目標(biāo)，而非追求工具本身的目的。一些社區(qū)技術(shù)工具使用的目標(biāo)被置換，社區(qū)網(wǎng)格和數(shù)字平臺僅限于上報數(shù)據(jù)和問題，滿足于自身被考核要求的工作量，而不是運用社區(qū)人際網(wǎng)絡(luò)，扎實地做好聯(lián)系與服務(wù)群眾的細(xì)微工作，構(gòu)筑有韌性的社區(qū)自我管理和協(xié)同治理的平臺，這使得基層治理偏離社區(qū)內(nèi)涵式發(fā)展的軌道，造成基層工作脫實向虛，“內(nèi)卷化”成為形式主義。

形式主義問題困擾基層治理

黨和政府始終如一地反對官僚主義、形式主義作風(fēng)，反思形式主義帶來的危害。然而，在疫情防控過程中，基層依然遭遇到形形色色的形式主義問題。最讓基層工作人員頭痛不已的恐屬“表格抗疫”，統(tǒng)計、填寫、上報“三板斧”?；鶎用刻烀鎸τ刹煌块T下發(fā)的若干表格，征集信息、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、填寫上報，在征詢信息過程中因要求的口徑不同，致使相當(dāng)多的數(shù)據(jù)重復(fù)填寫，同一數(shù)據(jù)重復(fù)性填報問題較為嚴(yán)重；有些需要排查的信息存在于職能部門的數(shù)據(jù)庫里，社區(qū)工作者獲取困難，忙得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)，無法得到真實情況，加之信息上報催要急迫，數(shù)據(jù)亦有“走過場”的問題；而個別基層干部理想信念淡漠，為規(guī)避矛盾，罔顧事實，采取機(jī)會主義行為，瞞報漏報，推諉責(zé)任，加劇了基層形式主義問題。

另外，基層還要應(yīng)對數(shù)量不菲的下派任務(wù)，例如學(xué)習(xí)下發(fā)通知、文件，參加動員會與匯報會，回應(yīng)指標(biāo)化考核要求，以及迎接部門督導(dǎo)檢查，等等。這些管理方式對提高基層防控意識、強化工作要求、布置防控任務(wù)不可或缺，但其中，不乏存在部門以程式化、形式化方法落實工作目標(biāo)、表現(xiàn)存在感的問題。對此，2020年2月11日，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的新聞發(fā)布會上，要求各地通過聯(lián)動機(jī)制，務(wù)必防止基層重復(fù)報表、重復(fù)報數(shù)、重復(fù)檢查，不以發(fā)文、記錄作為考察基層抗疫的標(biāo)準(zhǔn)。

形式主義頑疾給基層帶來沉重的壓力，使基層偏離解決問題的工作重點，也讓基層工作人員疲于奔命，苦不堪言。形式主義核心特點是隱匿性，更有甚者以遵循公共利益和遵守規(guī)章制度為名，“一刀切”，脫離實際；興官僚做派，做表面文章；遇事推諉，政績觀扭曲；唯上而不唯實，等等。這不僅損害基層工作實事求是、腳踏實地、真抓務(wù)實的價值導(dǎo)向，還逐步侵蝕著基層干部積極性、主動性與責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記從黨和國家事業(yè)、人民利益的高度，反復(fù)論述徹底反對形式主義、官僚主義的必要性和重要性，強調(diào)“要靠深入調(diào)查研究下功夫解難題，靠貼近實際和貼近群眾的務(wù)實舉措抓落實”，這也正是基層治理的內(nèi)在要求。

居民參與意識薄弱且自主治理能力沒有得到充分釋放

社區(qū)疫情防控基本上依靠行政動員模式推動，依賴于基層干部和社區(qū)工作者，這反過來襯托了社區(qū)自治秩序的無力，社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育的精神、意愿和能力偏弱，參與治理的意識普遍不強。社區(qū)本是居民鄰里守望和互幫互助的家園，是面對社區(qū)日常治理問題共同尋找解決方案的空間。當(dāng)社區(qū)遇到涉及絕大多數(shù)居民共同利益的事情時，經(jīng)由“咨政式”意見表達(dá)、觀點互換、協(xié)商討論，從而形成共識、謀求“金點子”方案，本是社區(qū)居民參與自主治理的應(yīng)有之義。但在現(xiàn)實中，我們看到，只有一部分社區(qū)黨委、居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司積極行動，盤點社區(qū)居民實際困難，對接居民需求，發(fā)動社區(qū)志愿者，自謀方法獲取稀缺物資，組織了較為有效的社區(qū)自救，而許多社區(qū)都少有實質(zhì)性的社區(qū)防疫參與，僅是依循行政管理辦法。因而，對于疫情中發(fā)生的一些大大小小社區(qū)管理事務(wù)變化，諸如居民買菜、快遞派發(fā)、防疫物品分配、孤寡老人照顧等，缺少積極的回應(yīng)、良好的解決辦法，也讓社區(qū)工作者陷入疲于奔命又不被理解的困境。

居民參與及自主治理意識不足，是基層長期沒有突破的瓶頸問題。究其關(guān)鍵，是要深入思考如何促進(jìn)社區(qū)自治制度以及賦權(quán)社區(qū)的途徑，將社區(qū)居民有效調(diào)動、組織起來，激發(fā)其自主管理的活力，參與到社區(qū)治理的場域中。

社區(qū)治理反映出最微觀層面上國家與社會的關(guān)系秩序。目前，社區(qū)治理處于比較嚴(yán)重的行政化狀態(tài)，社區(qū)常常被作為基層治理的基本行政單元，居委會及社區(qū)工作者角色地位尷尬，從屬于政府科層組織，其工作職責(zé)主要是承擔(dān)科層組織下達(dá)和派發(fā)的工作事務(wù)，但同時其所獲得的賦權(quán)和授權(quán)極為有限。這種社區(qū)治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使得社區(qū)居民自治組織角色轉(zhuǎn)身困難，難以將主要精力投放到關(guān)注社區(qū)共同體的治理問題及其涉及的利益，運用創(chuàng)設(shè)議題、協(xié)商議事、社會組織創(chuàng)投、鄰里互動等工具，組織居民參與社區(qū)自主治理等治理活動之中。不推動社區(qū)自主治理，就無法擺脫基層治理中居民主體觀念、個體責(zé)任與共同體規(guī)則意識淡薄，政府大包大攬、基層干部被質(zhì)疑又無力應(yīng)對的循環(huán)往復(fù)狀態(tài)。

促進(jìn)基層治理改革的建議

檢視疫情防控中基層治理暴露的主要問題，目的在于反思治理的得失，從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，認(rèn)識國家治理制度設(shè)計對于基層治理改革的重要性。在后疫情時代，應(yīng)通過進(jìn)一步賦權(quán)、分權(quán)的基層治理體制機(jī)制改革，加強基層治理對社會需求的回應(yīng)性，激發(fā)社區(qū)治理的自治活力，有效動員居民參與，增進(jìn)居民主體性觀念，全面提升我國基層治理的效能。

強化基層行政執(zhí)法的法律底線意識與法治思維

反思疫情防控時期偏離法治軌道的執(zhí)法現(xiàn)象及其產(chǎn)生機(jī)理，更加凸顯國家治理加強法治建設(shè)，彰顯法治思維的重要性與緊迫性。提升基層治理行政執(zhí)法法治化水平，更是一項任重道遠(yuǎn)的艱巨任務(wù)。一方面它要求基層執(zhí)法者面對相對人遵循以事實為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩、一視同仁的基本法律精神，遵從合法合規(guī)和正當(dāng)程序的執(zhí)法原則，不斷增進(jìn)執(zhí)法行為的規(guī)范程度，提高基層執(zhí)法的公正性。而且，基層執(zhí)法法治化還要求執(zhí)法者建立基本權(quán)利觀念的倫理排序。作為對行政相對人行為主體實施法律裁決的基層執(zhí)法，其倚重倚輕的行為選擇和對公正性的價值評判，實際上折射出執(zhí)法者在多價值沖突中的倫理觀念排序，反映出執(zhí)法者在依法合規(guī)基礎(chǔ)上把握執(zhí)法合理性的能力，這涉及到對行政相對人權(quán)利的觀念及其認(rèn)知，包括隱私權(quán)利、人格尊嚴(yán)權(quán)利、免于歧視權(quán)利等價值的尊重，包括對行為基于善惡動機(jī)的判斷，包括用人性化的方式處理糾紛問題。

平衡自上而下推動與自下而上創(chuàng)新的關(guān)系

疫情防控非常時期，主要依靠黨和政府自上而下的管理決斷、工作指導(dǎo)、任務(wù)分配、資源整合形成集中統(tǒng)一、快速有力的目標(biāo)和行動。但同時，各地情勢的差異化以及治理問題的獨特性，又勢必要求各地根據(jù)自身狀況，選擇適應(yīng)自身需要的靈活性施策方案，以提高針對性解決問題的能力，這就必然要求經(jīng)由授權(quán)和分權(quán)，增進(jìn)自下而上的自主性創(chuàng)新能力。對于基層治理而言，自下而上的創(chuàng)造性在于充分認(rèn)同基層了解問題事實、掌握一線信息并擁有社會網(wǎng)絡(luò)資源的優(yōu)勢；重在關(guān)注基層發(fā)現(xiàn)并提出的問題，傾聽基層的倡議和建議，將重要問題吸納到政策制定實施過程之中。另外，還應(yīng)自上而下地鼓勵基層探索和實驗，激發(fā)基層發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的主動性，容忍探索中非主觀惡意的錯誤。只有自上而下與自下而上的治理協(xié)力，才能使基層治理“一刀切”、“形式主義”、被動作為甚至不作為等問題得以改觀。

以深化行政體制改革，破解基層治理“條塊矛盾”及“碎片化”問題

基層是國家治理體系中最低層的屬地管理組織，處于條與塊管理的交匯點上，承擔(dān)著條線下沉與屬地所有的多重管理事務(wù)，由此產(chǎn)生責(zé)權(quán)分立以及諸多形式主義問題?？朔鶎又卫淼捏w制性矛盾，需要不斷深化國家行政管理體制和機(jī)制改革，更進(jìn)一步合理配置行政組織的職能、權(quán)力、責(zé)任、資源，從制度上保證責(zé)權(quán)匹配相稱。一方面，通過大部制、“放管服”等簡政放權(quán)改革，理順并整合管理職能，在縱向?qū)蛹壣细忧逦鶎又卫淼姆?wù)主責(zé)和履職邊界，界定區(qū)縣、街鄉(xiāng)、社區(qū)的責(zé)任關(guān)系，逐步走向法定化的權(quán)責(zé)配置；另一方面，運用聯(lián)動協(xié)同治理機(jī)制，應(yīng)用大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)優(yōu)勢，整合治理資源，分享信息，建立跨部門、跨層級的協(xié)同治理渠道，避免基層治理的多頭、重復(fù)管理的弊端，提高基層治理的效能。

以黨建引領(lǐng)為支點，撬動并發(fā)展社區(qū)居民的自主治理

在黨建引領(lǐng)下，運用社區(qū)得天獨厚的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，將社區(qū)多元的治理主體有效動員和組織起來，推動居民參與到社區(qū)問題解決和社區(qū)事務(wù)管理之中，防止社區(qū)高度“行政化”與“懸浮化”，增強社區(qū)自主管理的能力，是構(gòu)建社區(qū)共同體共建、共治、共享的基本方向與重大任務(wù)。面對社區(qū)多元行動主體和復(fù)雜利益關(guān)系，需要有一個關(guān)鍵主體，承擔(dān)起基層治理的主要職責(zé)，并發(fā)揮居間聚合、驅(qū)動、組織協(xié)調(diào)的作用。

在治理模式上，一些社區(qū)探索出黨建引領(lǐng)的治理模式，通過黨的基層組織建設(shè)與社區(qū)社會功能重建目標(biāo)相互交織的路徑，撬動、組織社區(qū)治理力量，推進(jìn)社區(qū)協(xié)商共治機(jī)制的形成。黨建引領(lǐng)以解決社區(qū)治理問題為出發(fā)點，圍繞利益訴求和矛盾沖突等焦點議題，從日常細(xì)微事務(wù)切入，增強社區(qū)服務(wù)供給能力為抓手，將各方力量匯聚起來。在治理途徑上，社區(qū)挖掘帶動居民的積極分子資源，利用線上線下渠道征集、傾聽意見，搭建需求表達(dá)和協(xié)商議事的平臺，最終達(dá)成社區(qū)議事規(guī)則與居民公約，激活社區(qū)的自治能力。

改善基層工作人員的壓力環(huán)境，釋放多層次的激勵措施

基層治理制度運行最終需要“人”的行動及其執(zhí)行能力，缺失“人”的動力和責(zé)任感，都可能使制度“飲鴆止渴”。基層工作人員處于“上面千條線，下面一根針”，同時對民眾訴求“有求必應(yīng)”的工作場景之中。高強度工作壓力、多維度考核要求、監(jiān)督力度加強、職業(yè)發(fā)展進(jìn)路狹窄等多重因素，既強化了基層工作人員競爭性，也造成了他們職業(yè)倦怠，如動力不足和枯竭感等等，使隊伍的穩(wěn)定性和進(jìn)取心成為問題。因此，在加強責(zé)任約束、倫理教育的同時，黨和政府也需要給予這支隊伍多方面、多層次的關(guān)懷和激勵，為其提供良好的從業(yè)環(huán)境。除資源下沉、福利改善和職業(yè)空間拓展，可采用的激勵工具還包括：在法律范圍內(nèi)更多授權(quán)，鼓勵基層針對現(xiàn)實問題的管理創(chuàng)新行為；建立有效容錯機(jī)制，讓基層工作人員敢干事、干成事；肯定、認(rèn)同基層工作人員的付出，增進(jìn)信任；以及增加基層工作人員在職培訓(xùn)的機(jī)會，等等。

【本文作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、國家戰(zhàn)略與發(fā)展研究院研究員】

責(zé)編：賀勝蘭 / 蔡圣楠

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