摘 要:基層治理是國(guó)家治理體系的支撐，也是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基石。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾也發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，基層治理面臨著諸多新任務(wù)、新要求和新挑戰(zhàn)。針對(duì)此次新冠肺炎疫情防控中暴露出的基層治理中的一些深層次問題，如治理基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、治理資源相對(duì)短缺、治理觀念轉(zhuǎn)變滯后、治理能力建設(shè)不足等，要抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng),以提高基層治理的社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。

關(guān)鍵詞:基層治理 公共服務(wù) 智慧政府 新冠肺炎疫情

【中圖分類號(hào)】D616 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

基層治理是國(guó)家治理體系的支撐，也是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基石。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，重心在基層，難點(diǎn)也在基層?；鶎又卫憩F(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)是其關(guān)鍵。

基層治理現(xiàn)代化的實(shí)踐進(jìn)展

一是黨建引領(lǐng)基層治理?；鶎狱h組織是黨緊密聯(lián)系基層群眾的橋梁和紐帶，在全面深化改革的進(jìn)程中，隨著政府、市場(chǎng)和社會(huì)邊界關(guān)系的不斷演變，基層黨組織充分發(fā)揮了引領(lǐng)基層治理的領(lǐng)導(dǎo)者角色，并創(chuàng)新性地打造了組織覆蓋鏈、先鋒服務(wù)鏈和民生幫扶鏈等復(fù)合性鏈條，形成了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”、黨支部+結(jié)對(duì)幫扶、黨支部+合作社、黨支部+X+貧困農(nóng)戶等黨建引領(lǐng)基層治理模式，既改善了民生民本，盤活了集體經(jīng)濟(jì)，又激活了多元主體參與基層治理的熱情。新冠肺炎疫情發(fā)生后，基層黨組織通過將黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和群眾工作優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為防控優(yōu)勢(shì)，在這場(chǎng)沒有硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)中，為疫情防控提供了堅(jiān)強(qiáng)政治保證。在基層黨建的引領(lǐng)下，基層治理筑牢了組織戰(zhàn)斗堡壘，初步形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，為打造共建共治共享的社會(huì)治理制度奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二是民生導(dǎo)向基層治理。增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的。基層治理的主要任務(wù)就是解決事關(guān)群眾切身利益的民生問題，這不僅包括民眾的學(xué)有所教、病有所醫(yī)、居有所屋、老有所養(yǎng)、貧有所依、難有所助等各項(xiàng)社會(huì)保障，還涉及社會(huì)治安、鄰里和睦、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)等各項(xiàng)公共服務(wù)。另外，我國(guó)貧困人口主要集中在廣大農(nóng)村地區(qū)，精準(zhǔn)扶貧、改善民生的任務(wù)在基層治理中尤其重要和迫切。黨的十八大以來，基層黨委、政府堅(jiān)持將扶貧、扶志和扶智三者有機(jī)結(jié)合，精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧三措并舉，促進(jìn)了貧困地區(qū)人口的穩(wěn)定脫貧和產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村振興是精準(zhǔn)扶貧之后基層治理的又一有力舉措，系統(tǒng)推進(jìn)基層政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)文明等多重領(lǐng)域的建設(shè)和發(fā)展。

三是清單規(guī)范基層治理。黨的十八大以來，面對(duì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、新矛盾、新問題，為提升治理水平和治理效能，基層黨委、政府在基層治理領(lǐng)域進(jìn)行了一系列實(shí)踐探索，其中最有代表性的是權(quán)力清單制度的建立。權(quán)力清單制度的建立，使得基層治理規(guī)范化水平得到顯著提升。具體體現(xiàn)在，通過對(duì)基層政府權(quán)力數(shù)量、種類、運(yùn)行程序、適用條件和行使邊界等內(nèi)容的詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，形成目錄清單，為權(quán)力劃定清晰界限，大體形成了職能科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)有序、保障有力和服務(wù)高效的基層治理機(jī)制，降低了治理的成本，提升了治理效能，豐富了基層政府服務(wù)內(nèi)容，創(chuàng)新了服務(wù)方式，完善了服務(wù)體系。

四是技術(shù)改變基層治理。技術(shù)是提升治理能力的新動(dòng)力，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、塊數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算和人工智能等技術(shù)在基層治理中的廣泛運(yùn)用，為實(shí)現(xiàn)治理信息共享提供了強(qiáng)有力的支撐，增強(qiáng)了基層治理決策的科學(xué)化和民主化，并且通過多重?cái)?shù)據(jù)的在地化、系統(tǒng)化和邏輯化，有效規(guī)避了基層治理中的信息不對(duì)稱問題，實(shí)現(xiàn)了治理資源的高效配置和合理優(yōu)化。在這次新冠肺炎疫情防控中，人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等在疫情監(jiān)測(cè)分析、人員流動(dòng)和社區(qū)管理等環(huán)節(jié)中發(fā)揮了重要作用，有效提升了疫情防控的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。更為重要的是，技術(shù)嵌入基層治理，可以通過大數(shù)據(jù)分析和人工智能等技術(shù)手段，模擬政策的各種可能性后果，在提升公共服務(wù)的個(gè)性化和精細(xì)化、更好滿足人民群眾需要的同時(shí)，也為打造更有預(yù)見性的智慧政府、防范和化解潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化存在的問題

基層作為連接中央與地方、城市與鄉(xiāng)村的“接點(diǎn)”，在國(guó)家治理體系中具有承上啟下的樞紐作用。實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，可以有效應(yīng)對(duì)基層治理實(shí)踐形勢(shì)的復(fù)雜性、關(guān)系的多元性和治理內(nèi)容的繁難性。

一是治理基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。在城鄉(xiāng)分割的戶籍制度下，長(zhǎng)期以來我國(guó)形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基層治理體制。這就導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民在收入、消費(fèi)、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面存在諸多差距，農(nóng)村公共服務(wù)供給的數(shù)量質(zhì)量與城市相比也有較大差異。而基礎(chǔ)設(shè)施作為保障基層民眾日常經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)正?；墓卜?wù)系統(tǒng)，是基層治理現(xiàn)代化的引力基礎(chǔ)。改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，黨和國(guó)家在政策上向農(nóng)村傾斜，加大了對(duì)基層（特別是農(nóng)村）發(fā)展建設(shè)的人力物力財(cái)力支持。但短期內(nèi)基層治理基礎(chǔ)設(shè)施整體依然薄弱，加上治理資源的分散化和碎片化，增加了基層治理成本和治理難度，從源頭上延緩了基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

二是治理資源相對(duì)短缺。豐富的人力和物力是基層治理現(xiàn)代化的資源基礎(chǔ)，其中人力資源是第一資源。但是從總體上看，當(dāng)前基層治理資源相對(duì)不足。綜合實(shí)力相對(duì)羸弱的現(xiàn)實(shí)使得基層在優(yōu)秀人才包括醫(yī)務(wù)人才的培養(yǎng)上面臨成本高和難度大的雙重壓力。此次疫情武漢等地出現(xiàn)的醫(yī)療“擠兌”現(xiàn)象，與基層醫(yī)療衛(wèi)生資源不足有著重要關(guān)系。同時(shí)，來自城市的虹吸效應(yīng)往往促使基層（尤其是農(nóng)村）居民“用腳投票”，農(nóng)村面臨空心化的窘境。此外，相對(duì)落后的綜合實(shí)力也大大地消解了基層對(duì)外來資本的吸引力度。囿于人才短板和基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等要素掣肘，基層政府缺乏底氣和魄力，在企業(yè)政策支持、設(shè)施保障、稅收優(yōu)惠和用地傾斜等方面難以形成優(yōu)厚引力。在內(nèi)部資源難以保留和外部資源難以引入的雙重壓力下，基層治理現(xiàn)代化的推進(jìn)缺乏必要的資源支持。

三是治理觀念轉(zhuǎn)變滯后。基層治理現(xiàn)代化需要理念先行，理念是基層治理現(xiàn)代化的重要推力，但是當(dāng)前基層治理普遍存在觀念轉(zhuǎn)變滯后，尤其是法治觀念滯后的問題。這次疫情發(fā)生以來，一些地方對(duì)突如其來的疫情進(jìn)退失據(jù)，出臺(tái)的一些防控措施朝令夕改，一些地方甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重妨礙疫情防控的違法犯罪行為。廣大基層（特別是農(nóng)村）居民大多文化水平不高，新生代農(nóng)民工受教育程度也以初高中為主。這一現(xiàn)實(shí)，限制了法治理念在基層的傳播和擴(kuò)散。與此同時(shí)，長(zhǎng)期以來差序格局維持著地方秩序，而這種秩序本質(zhì)是建立在熟人社會(huì)之上的。對(duì)熟人社會(huì)來說，家族、人情和資質(zhì)是“規(guī)矩”設(shè)立和實(shí)施的重要考量因素，這使得以鄉(xiāng)賢、宗法和能人為代表的“人治”理念在基層根深蒂固，作為外力輸入的法治秩序難以被充分接受和吸收。

四是治理能力建設(shè)不足?；鶎又卫砟芰ㄔO(shè)是國(guó)家治理能力建設(shè)的重中之重。隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展和區(qū)域發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)壓力的加劇，基層治理現(xiàn)代化面臨著嚴(yán)重的能力建設(shè)不足問題，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化導(dǎo)致的利益沖突與基層政府的調(diào)控能力不對(duì)稱，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的盲從、短視和貪大求快行為，制約了基層政府潛在治理能力的有效發(fā)揮等方面。更重要的是，基層治理存在的體制機(jī)制弊端，特別是形式主義、官僚主義致使治理效能低下。加上基層治理過程中“一把手”現(xiàn)象突出，治理制度化建設(shè)不夠，基層治理多以政績(jī)?yōu)閷?dǎo)向，使得基層以環(huán)境生態(tài)和文化建設(shè)為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題較為突出。

基層治理現(xiàn)代化的推進(jìn)路徑

一要改善和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨組織是基層治理的核心力量，基層黨組織能否發(fā)揮核心作用，直接關(guān)系著基層治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)與否。應(yīng)將加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的全過程，推動(dòng)基層黨建與基層治理深度融合，建立有效的協(xié)同治理機(jī)制，發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用和黨員的先鋒模范作用?；鶎狱h組織一方面要貫徹落實(shí)黨的決定，在引領(lǐng)基層治理中破解不同主體的利益沖突，建立健全利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、利益保護(hù)機(jī)制，引導(dǎo)群眾依法行使權(quán)利、表達(dá)訴求、解決糾紛；另一方面要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)黨員的思想教育，強(qiáng)化黨員組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾和服務(wù)群眾的意識(shí)和責(zé)任，以開放性架構(gòu)吸納社會(huì)力量參與基層治理，形成黨委、政府與社會(huì)分工負(fù)責(zé)的局面，并最終實(shí)現(xiàn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)各方共管共治、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和無縫協(xié)作的治理過程。

二要整合和共享治理資源。整合和共享治理資源是基層治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，只有不斷提高治理資源的整合和共享水平，才能實(shí)現(xiàn)基層治理的良性發(fā)展。為此，必須改變基層治理重城市、輕農(nóng)村，城鄉(xiāng)分治的做法，通過體制改革和政策調(diào)整，整合城鄉(xiāng)治理資源，清除城鄉(xiāng)之間的樊籬，把城鄉(xiāng)作為一個(gè)整體納入基層治理中，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、基本公共服務(wù)一體化。并在此基礎(chǔ)上，深化戶籍制度改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民間的戶籍平等和身份平等，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基層治理機(jī)制，夯實(shí)基層公共服務(wù)能力基礎(chǔ)。大數(shù)據(jù)時(shí)代信息共享是治理資源整合的重中之重，必須建立基層治理的數(shù)據(jù)平臺(tái)，建構(gòu)跨部門、跨層級(jí)的信息共享、數(shù)據(jù)同步、業(yè)務(wù)協(xié)同的信息通道，推動(dòng)基層治理信息的融合共享，使治理主體形成合力，為基層治理現(xiàn)代化提供信息支撐。

三要凝聚和匯集治理合力。人治與法治是人類為克服自身缺陷而采取的不同治理模式，就其本身而言并無優(yōu)劣之分，問題在于通過什么樣的治理模式達(dá)到善治。我國(guó)是一個(gè)具有五千多年文化積淀的國(guó)家，幾千年的人治歷史和儒家文化底蘊(yùn)使得人治思想在中國(guó)根深蒂固。除了治理觀念的變革，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化還必須凝聚和匯集治理合力。為此，應(yīng)進(jìn)一步加快基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村教育振興，開發(fā)并依托當(dāng)?shù)厝瞬牛偷厝?ldquo;才”，多方聚“才”，實(shí)踐育“才”，重賢用“才”，培育新鄉(xiāng)賢和干部等力量，引導(dǎo)民眾逐步形成學(xué)法、懂法、守法、講法和用法的習(xí)慣，為逐步建立健全自治、法治、德治相結(jié)合的治理體系打好基礎(chǔ)。

四要提升和夯實(shí)治理能力。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出，提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理水平，需要增強(qiáng)社區(qū)居民參與能力、提高社區(qū)服務(wù)供給能力、強(qiáng)化社區(qū)文化引領(lǐng)能力、增強(qiáng)社區(qū)依法辦事能力、提升社區(qū)矛盾預(yù)防化解能力、增強(qiáng)社區(qū)信息化應(yīng)用能力。推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，同樣需要重視這些治理能力建設(shè)。提升和夯實(shí)基層治理能力的建設(shè)過程，是一個(gè)價(jià)值導(dǎo)向調(diào)整優(yōu)先于治理技術(shù)革新的過程，因此要特別重視基層治理能力建設(shè)的制度建構(gòu)。與此同時(shí)，在高度復(fù)雜和高度不確定性的社會(huì)環(huán)境中，基層治理必須通過技術(shù)創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的適應(yīng)。為此，要善于利用大數(shù)據(jù)、人工智能等高科技手段完善矛盾糾紛源頭預(yù)防、排查預(yù)警、多元化解機(jī)制，打破空間區(qū)隔、信息區(qū)隔，提高治理的準(zhǔn)確性和回應(yīng)性，增強(qiáng)治理的智能化。

【本文作者為廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授，福建省社科研究重點(diǎn)基地“廈門大學(xué)縣域社會(huì)治理能力建設(shè)研究中心”主任；本文系福建省本科高校重大教育教學(xué)改革研究項(xiàng)目“面向國(guó)家治理現(xiàn)代化需求的MPA創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制探索”（項(xiàng)目編號(hào)：FBJG20180089）的階段性成果】

責(zé)編：羅 婷 / 楊 陽(yáng)

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