政治可以分為兩種，一個(gè)是形式上的政治，就是體制和制度；另外一個(gè)是實(shí)質(zhì)政治，就是治理能力——

本文語(yǔ)粹

●無(wú)論從大歷史到近代史，還是中國(guó)、美國(guó)、蘇聯(lián)的比較，我們都可以看到，政治制度和經(jīng)濟(jì)制度的關(guān)系是非常多元的，并非一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。

●我認(rèn)為，改革開放以來(lái)中國(guó)國(guó)家治理的模式可以歸納為：堅(jiān)持方向，混合至上。

●民主和集中，這兩個(gè)在西方人看來(lái)相互對(duì)立的東西，在中國(guó)人看來(lái)是可以混在一起的。

政治制度和經(jīng)濟(jì)制度的對(duì)應(yīng)是多元的，并非一一對(duì)應(yīng)

有這樣一種觀點(diǎn)，說(shuō)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)成就顯著，經(jīng)濟(jì)改革一往無(wú)前、突飛猛進(jìn)，但是政治改革滯后。如何看待這種觀點(diǎn)？顯然這種觀點(diǎn)暗含著一個(gè)一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系：有什么樣的經(jīng)濟(jì)制度就有什么樣的政治制度。

從大的歷史脈絡(luò)來(lái)看，其實(shí)政治制度和經(jīng)濟(jì)制度之間的關(guān)系非常多元化，比如古希臘、古羅馬，他們的經(jīng)濟(jì)制度是奴隸制，政治制度是共和制，經(jīng)濟(jì)制度與政治制度并非對(duì)應(yīng)關(guān)系。

從案例比較研究來(lái)看，20世紀(jì)60、70 年代，中國(guó)、美國(guó)和蘇聯(lián)三個(gè)國(guó)家都曾處于危機(jī)當(dāng)中。今天，中國(guó)和美國(guó)度過了危機(jī)，蘇聯(lián)卻在危機(jī)當(dāng)中解體了。

蘇聯(lián)解體的原因是什么？為什么政治制度動(dòng)搖了，這個(gè)國(guó)家就消失了？這里面涉及到國(guó)家權(quán)力。國(guó)家權(quán)力是經(jīng)濟(jì)權(quán)力、軍事權(quán)力、文化權(quán)力、政治權(quán)力四種權(quán)力的綜合，其中，政治權(quán)力是其他權(quán)力的結(jié)果。

比如，從中華民國(guó)到中華人民共和國(guó)，這個(gè)政治權(quán)力是其他權(quán)力博弈的結(jié)果。但在現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中，當(dāng)遇到問題的時(shí)候，往往歸因于政治上出現(xiàn)問題；如果把結(jié)果當(dāng)原因，很多改革往往就改錯(cuò)了方向。以蘇聯(lián)為例，在改革中把結(jié)果當(dāng)原因，首先改動(dòng)政治體制，結(jié)果政治制度賴以生存的根基沒有了，這個(gè)國(guó)家就不存在了。

再看美國(guó)的歷史。美國(guó)最初的經(jīng)濟(jì)制度是農(nóng)奴制或者奴隸制，政治上卻建立了共和制。而且，美國(guó)的共和制經(jīng)歷了不同形態(tài)的資本主義，包括農(nóng)業(yè)資本主義、工業(yè)資本主義到現(xiàn)在的金融資本主義，資本主義制度一直沒有改變。

因此，無(wú)論從大歷史到近代史，還是中國(guó)、美國(guó)、蘇聯(lián)的比較，我們都可以看到，政治制度和經(jīng)濟(jì)制度的關(guān)系是非常多元的，并非一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。

競(jìng)爭(zhēng)性的政治秩序分為兩大類：一類是資本秩序，一類是民本秩序

如果問經(jīng)濟(jì)學(xué)家，中國(guó)改革開放40多年的成就是什么，根源在哪里？經(jīng)濟(jì)學(xué)家肯定會(huì)說(shuō)出經(jīng)濟(jì)改革、對(duì)外開放、發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)化等關(guān)鍵詞。世界上很多發(fā)展中國(guó)家，其市場(chǎng)化程度、對(duì)外開放程度、私有化程度都比中國(guó)高，但是為什么發(fā)展成這樣？答案是，經(jīng)濟(jì)的背后還有政治。

我認(rèn)為，改革開放以來(lái)中國(guó)國(guó)家治理的模式可以歸納為：堅(jiān)持方向，混合至上。

其中，“堅(jiān)持方向”是從國(guó)家治理的政治邏輯上說(shuō)的。20世紀(jì)80年代，鄧小平提出四項(xiàng)基本原則時(shí)，學(xué)界有人對(duì)此不理解，認(rèn)為提出政治原則是對(duì)經(jīng)濟(jì)改革的約束。今天回頭看，當(dāng)初改革開放起步時(shí)，我們不知道怎么搞改革，也不知道可能會(huì)發(fā)生什么事。但是黨中央明確提出“不能搞什么”，這就是要堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則。

在這個(gè)前提之下，我們?cè)倏词澜绲恼沃刃?，它是多元的、?jìng)爭(zhēng)性的。可以把競(jìng)爭(zhēng)性的政治秩序分為兩大類：一類是資本秩序，一類是民本秩序。

從邏輯上看，資本秩序是非常抽象的類型。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)社會(huì)分化，社會(huì)分化是產(chǎn)生多黨政治的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)多黨政治的方式是代議制民主，但是代議制的結(jié)果，其實(shí)是寡頭政治。

有學(xué)者在研究1981年到2001年美國(guó)政治議程的過程時(shí)發(fā)現(xiàn)，有利于資本集團(tuán)的動(dòng)議很容易成為法案政策，但是弱勢(shì)群體的動(dòng)議成為法案的可能性，還不到資本集團(tuán)的三分之一。由此得出結(jié)論：美國(guó)不再是一個(gè)民主國(guó)家，而是一個(gè)寡頭國(guó)家。經(jīng)過第一波、第二波、第三波民主化，世界上大部分國(guó)家包括很多發(fā)展中國(guó)家紛紛轉(zhuǎn)型為資本秩序。

相比之下，中國(guó)的政治秩序是民本秩序。我國(guó)實(shí)行改革開放也是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致社會(huì)分化。但在社會(huì)分化的情況下，我們依然堅(jiān)持了共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的方式就是民本秩序，它的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是以人民為中心。如果沒有民本秩序，或者沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)轉(zhuǎn)而走向資本秩序，結(jié)果會(huì)怎樣？我大膽假設(shè)，中國(guó)只不過會(huì)成為另一個(gè)大的發(fā)展中國(guó)家，絕不會(huì)比其他發(fā)展中國(guó)家做得更好。

在比較政治研究中，有一些比較有說(shuō)服力的大數(shù)據(jù)，比如1∶9和1∶150。其中的“1”代表中國(guó)的民主集中制和民本秩序，而“9”或者“150”都代表資本秩序。“1∶9”的樣本來(lái)自10個(gè)人口過億的發(fā)展中國(guó)家（目前人口過億的國(guó)家有13個(gè)，其中3個(gè)是工業(yè)化國(guó)家即日本、俄羅斯和美國(guó)），亞洲有6個(gè)，非洲有2個(gè)，拉美有2個(gè)；“1∶150”的樣本表明，發(fā)達(dá)的新興國(guó)家基本上走向了資本秩序和多黨民主，但是沒有一個(gè)國(guó)家因?yàn)樽呦蛸Y本秩序而走向發(fā)達(dá)國(guó)家。從政治上來(lái)說(shuō)，討論政治和經(jīng)濟(jì)到底是什么關(guān)系，中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和道路是一條重要的經(jīng)驗(yàn)。

研究中國(guó)政治學(xué)30年來(lái)的發(fā)展，我得出一條基本經(jīng)驗(yàn)：不要妄加導(dǎo)向

從國(guó)家治理的政策邏輯上看，我們要堅(jiān)持問題導(dǎo)向、混合至上。為什么要實(shí)現(xiàn)“混合至上”？大歷史告訴我們，再好的意識(shí)形態(tài)，只要絕對(duì)化，最后都是一句空話。過去一百年，從放任自由主義到經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，后來(lái)羅斯福新政使得凱恩斯主義在西方國(guó)家推行，再到1980年至2008年的新自由主義，這些都是我們研究大歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

任何時(shí)候，人們的需要在利益上都是多層次的，反映在人的觀念上，就分為左中右。滿足一部分人的利益或迎合一部分人的觀念的政治決策，在某些人看來(lái)是好的，但是對(duì)大多數(shù)人來(lái)說(shuō)不一定是好的。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，也許你聽到幾乎所有人都在抱怨，但是對(duì)某個(gè)群體來(lái)說(shuō)，他們對(duì)這些抱怨的態(tài)度可能完全不一樣。

研究中國(guó)政治學(xué)30年來(lái)的發(fā)展，我得出一條基本經(jīng)驗(yàn)：不要妄加導(dǎo)向。尤其是知識(shí)分子、政府官員和企業(yè)家，各人對(duì)一些公共問題都可能持有確定的觀念或主張，如果按照自己的觀念看待現(xiàn)實(shí)，就可能存在差異。有些政策不符合你的觀念，或不符合你的利益，但可能符合另一部分人的觀念和利益。

我們根據(jù)朱云漢教授做的ABS調(diào)查（亞洲民主動(dòng)態(tài)調(diào)查）認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，中國(guó)人更多地要求實(shí)質(zhì)性民主。杜克大學(xué)的一位教授說(shuō)，中國(guó)人多數(shù)時(shí)候是以民主的話語(yǔ)表述民生的訴求。

人的需要如何混合？在某種意義上，我們的民主集中制在政治學(xué)理論上可以稱為混合。民主和集中，這兩個(gè)在西方人看來(lái)相互對(duì)立的東西，在中國(guó)人看來(lái)是可以混在一起的。兩個(gè)對(duì)立的東西為什么能夠相互并存，這對(duì)中國(guó)人來(lái)說(shuō)并不是問題。

中國(guó)改革開放40多年來(lái)發(fā)生的變化很多，不變中就有民主集中制。民主和集中之間的關(guān)系總是在動(dòng)態(tài)調(diào)整，這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：在民主集中制的憲制結(jié)構(gòu)之下，很多政治關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。

比如說(shuō)中央和地方的關(guān)系，我們實(shí)行單一制或中央集權(quán)制：地方的一把手或者副省級(jí)以上干部都要中央直接考察和任命。中央和地方的關(guān)系表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上則類似聯(lián)邦主義：在城市治理、土地開發(fā)等一系列重大問題上，實(shí)行權(quán)力的分享與共治，并且地方的權(quán)力越來(lái)越大。

在政治與經(jīng)濟(jì)的維度，政府與市場(chǎng)和企業(yè)的關(guān)系上，一方面，我們的政府對(duì)實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活還保有不少直接管理的功能，比如對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的制定和重大投資項(xiàng)目的決策，對(duì)國(guó)有企業(yè)的人事任命等；另一方面，改革開放以來(lái)經(jīng)濟(jì)利益活動(dòng)在政治生活當(dāng)中的作用越來(lái)越大。

在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系上，我國(guó)政府對(duì)政治、法律、民族、宗教等社團(tuán)實(shí)行嚴(yán)格科學(xué)的管理；同時(shí)文化類、經(jīng)濟(jì)類等其他社團(tuán)則實(shí)行登記制，現(xiàn)在登記在冊(cè)的社團(tuán)已經(jīng)超過150萬(wàn)個(gè)。由此可以看到，在民主集中制的政體之下，我們最重要的政治變量、政治關(guān)系和行政關(guān)系，其實(shí)都在不同程度地和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)生各種聯(lián)系。

“好政治”考驗(yàn)治理能力

我們需要重新認(rèn)識(shí)中國(guó)政治的變與不變。不變的是我國(guó)憲法規(guī)定的民主集中制，變的是各個(gè)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性變革。因此，到底什么是政治？我們認(rèn)為政治可以分為兩種，一個(gè)是形式上的政治，就是體制和制度；另外一個(gè)是實(shí)質(zhì)政治，就是治理能力。

美國(guó)政治學(xué)者薩繆爾·亨廷頓說(shuō)過一句話：國(guó)家與國(guó)家之間最大的政治差別不是政治形式，而在于國(guó)家的統(tǒng)治能力。那個(gè)時(shí)候他所說(shuō)的統(tǒng)治能力，今天就叫做治理能力。

我認(rèn)為，民主政治是回避不了的。但是，民主政治離不開權(quán)威和秩序，如果沒有秩序，民主政治就會(huì)被無(wú)理性的民粹勢(shì)力俘虜，甚至變成暴力政治。因此，無(wú)論是民主還是權(quán)威，都離不開法治，法治主義就是一切以法律為準(zhǔn)繩。法治既可以約束民主，也可以約束權(quán)威，它們之間的動(dòng)態(tài)平衡大概就是我們所說(shuō)的“好政治”。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院專聘研究員，國(guó)際關(guān)系學(xué)院院長(zhǎng)、教授）