【摘要】每到夏季多雨時期，“逢雨必澇、城市看海”就會成為“重面子還是重里子”的車輪話題。這一城市頑疾久治不愈，除暴雨頻發(fā)外，也有城市化過快、跨部門合作不暢的原因，需從規(guī)劃建設(shè)管理三管齊下，才能徹底治愈“逢雨必澇”的城市頑疾。

【關(guān)鍵詞】逢雨必澇  防汛排澇  內(nèi)澇治理    【中圖分類號】C916    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

自今年6月進(jìn)入主汛期以來，我國南方經(jīng)歷了多輪強(qiáng)降雨過程。“逢雨必澇、城市看海”越來越成為我國大城市經(jīng)常出現(xiàn)的城市病，考驗著城市的防洪排澇能力。城市內(nèi)澇多為降雨量超過城市自身的排水能力，導(dǎo)致地面積水無法排出并引發(fā)城市水災(zāi)。多年來，相關(guān)部門從改造地下管網(wǎng)、建設(shè)“海綿城市”等多角度嘗試治理，但依然反復(fù)發(fā)作。“逢雨必澇”的城市頑疾，為何久治不愈？只有找準(zhǔn)問題癥結(jié)，下大力氣進(jìn)行根治，才能讓城市能夠從容應(yīng)對風(fēng)雨。

城市內(nèi)澇頻發(fā)，誰之過

特大暴雨頻發(fā)是城市內(nèi)澇的主要自然因素。隨著全球氣候變暖加劇，造成全球生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生了變化，各種極端天氣發(fā)生的頻率越來越高。與此同時，隨著城鎮(zhèn)面積的快速擴(kuò)展，“熱島效應(yīng)”“雨島效應(yīng)”也越來越普遍，使特大暴雨在城市區(qū)域更加容易發(fā)生，內(nèi)澇也成為令許多城市“頭痛”的問題。

填湖和地表硬化削弱了雨洪調(diào)蓄分流能力。年年澇，連連澇。除了特殊的氣候原因外，與城市建設(shè)太快有直接關(guān)系。為了追求經(jīng)濟(jì)利益，城市中的濕地、水庫、河流和湖泊被填平用作建筑用地，暴雨時曾經(jīng)具有的調(diào)蓄分流功能被削弱。此外，城市建設(shè)多采用硬地面，忽視透水地面的修建，這也進(jìn)一步加快了地表水流的匯集速度，增加了城市內(nèi)澇的發(fā)生幾率。

跨部門合作不暢，阻礙了治澇效率。內(nèi)澇治理涉及到城建局、交通局、市政管理處、水務(wù)局等部門，需要跨部門聯(lián)動形成合力。然而面對內(nèi)澇難題，有的部門間卻存在溝通不暢、職責(zé)不清的現(xiàn)象。由于缺乏明確的職責(zé)分工定位，導(dǎo)致存在職責(zé)重疊、各自為政的現(xiàn)象，各部門之間尚未形成合力，造成人力、財力、物力的浪費(fèi)和消極被動的局面。治理主體不清晰，多頭指揮大大阻礙了各部門的聯(lián)動配合，延長了救援時間，城市內(nèi)澇治理能力亟待提升。

“對癥下藥”治理城市內(nèi)澇

優(yōu)化城市排水統(tǒng)籌規(guī)劃。內(nèi)澇治理是一個系統(tǒng)性工程，其基礎(chǔ)是科學(xué)的城市發(fā)展模式與合理的排水系統(tǒng)。在進(jìn)行城市規(guī)劃時，不僅要堅持“低沖擊開發(fā)模式”，綜合考慮建筑平面布置、建筑立面、道路、城市景觀、其他配套設(shè)施、排水體制及走向等問題，還要在初始就把平時看不見的“雨水排除”列為城市規(guī)劃的重要內(nèi)容，全面考慮暴雨強(qiáng)度、地形變化、匯水面積、合理“重現(xiàn)期”的選擇、地面徑流系數(shù)、可能出現(xiàn)的凹坑和低洼地段位置、內(nèi)澇風(fēng)險評估、地下“儲水池”的容量和分布等內(nèi)容。

延續(xù)雨污分流排水體制。重視管道之間的功能分工和協(xié)調(diào)配合，將雨水直排，對污水先進(jìn)行去污處理再進(jìn)行排放。該模式能有效延長管道使用壽命，提高排水效率，改善地下水質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境。吸收借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗，進(jìn)行雨洪調(diào)蓄。一是對人行道及綠化帶進(jìn)行“海綿化”設(shè)計。雨水滲透對于降低雨水徑流量、涵養(yǎng)地下水源具有積極效果。小雨時通過透水路面“滲、滯、蓄、凈”，中雨時利用地下綜合管廊排水艙收儲回用，大雨時通過排水艙將雨水排放至河道水體。二是提升雨水自然滲透能力。綠地對于雨水具有良好的吸納削減作用，可規(guī)劃建設(shè)下凹式綠地、植草邊溝來削減綠地徑流，吸收截流附近的地面徑流，以優(yōu)化城市水源聯(lián)網(wǎng)調(diào)度系統(tǒng)。

實施地下管網(wǎng)改造工程。針對老城區(qū)的地下排水管道網(wǎng)，要及時更新維護(hù)及時清淤，對年久失修、失去排水能力的管道及時進(jìn)行更換。如果市政道路在建設(shè)過程中抬高了地勢，則需要充分考慮周邊村鎮(zhèn)地勢低、容易積水的問題，并預(yù)留出水口，建設(shè)相應(yīng)的排澇泵站。在進(jìn)行城市新區(qū)開發(fā)時，提前做好實地調(diào)查，根據(jù)實地情況和對未來情況的預(yù)測，進(jìn)行系統(tǒng)性和前瞻性綜合考慮，使其地下管道鋪設(shè)符合最新的行業(yè)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，與城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)，確保防汛排澇建設(shè)與區(qū)域開發(fā)建設(shè)同步開展。同時，新老城區(qū)地下管道的銜接需要有計劃地實施，使用最新的科技手段和新型材料，使整個城市地下排水系統(tǒng)協(xié)調(diào)合作，避免因銜接不到位而造成的排水障礙。

推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)。地下綜合管廊的管理要實現(xiàn)管網(wǎng)信息化和運(yùn)行智能化。一是結(jié)合舊城有機(jī)更新，營造“呼吸”空間。結(jié)合地鐵建設(shè)、河道治理、道路整治、舊城更新、棚戶區(qū)改造等，將“散居”的管線一次性敷設(shè)到位。市政雨污水系統(tǒng)基本以重力流為主，埋深逐漸加大，當(dāng)雨污水管坡向與地面高程總體差距不大時，利于入廊。二是新建管廊要按規(guī)建設(shè)，使地面地下共同生長。綜合考慮建設(shè)時序、空間分布、建設(shè)規(guī)模等因素，合理布局供水、排水、燃?xì)狻崃?、電力、通信、廣播電視、工業(yè)等八大類地下管線。新建管廊必須設(shè)有專門的檢修口、吊裝口和監(jiān)測系統(tǒng)，方便管網(wǎng)檢修并預(yù)留新增管線的空間。三是引入綜合管廊智能巡檢系統(tǒng)。以移動監(jiān)控平臺實現(xiàn)區(qū)域全覆蓋和主動監(jiān)測，以多設(shè)備集成降低管養(yǎng)成本，以巡檢定位技術(shù)減輕工作負(fù)荷，以智能識別分析技術(shù)提高日常管理效果。提升管廊運(yùn)維的綜合效益，無縫對接智慧城市建設(shè)。

構(gòu)建防汛排澇指揮系統(tǒng)。一是“重點(diǎn)先治，預(yù)防在前”。梳理歷年來容易出現(xiàn)內(nèi)澇的重點(diǎn)區(qū)域和點(diǎn)位，優(yōu)先實施改造提升，再由點(diǎn)擴(kuò)面分步改造，在短時間內(nèi)緩解最為迫切的問題。同時，在極端天氣即將到來之前，組織力量對易澇點(diǎn)進(jìn)行排查，做好防澇準(zhǔn)備。二是啟動暴雨內(nèi)澇預(yù)警系統(tǒng)。暴雨內(nèi)澇預(yù)警系統(tǒng)要區(qū)域全覆蓋，定期排查區(qū)域內(nèi)下穿隧道、河道、低洼道路等易澇點(diǎn)。提高預(yù)測精度，細(xì)化時段雨量指標(biāo)，利用氣象預(yù)報精細(xì)化技術(shù)和山洪災(zāi)害調(diào)查評價成果，依托危險區(qū)水位、流量等監(jiān)測站點(diǎn)數(shù)據(jù)，建立預(yù)報預(yù)警模型。三是培養(yǎng)內(nèi)澇治理跨部門合作。建立災(zāi)害治理信息共享系統(tǒng)，打破信息壁壘，完善信息共享機(jī)制，提高部門間溝通效率。四是優(yōu)化暴雨應(yīng)急響應(yīng)管理。首先，地方政府應(yīng)按照“行政首長負(fù)責(zé)制”及相關(guān)部門“防汛崗位責(zé)任制”的原則，以《中華人民共和國防汛法》及其配套法規(guī)為基礎(chǔ)，提升暴雨預(yù)報精度，分區(qū)調(diào)整預(yù)警指標(biāo)，推行網(wǎng)格化管理，提高應(yīng)急響應(yīng)針對性。其次，通過實戰(zhàn)演練發(fā)現(xiàn)問題，制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H的應(yīng)急預(yù)案，縮短內(nèi)澇發(fā)生時的應(yīng)急響應(yīng)時間。最后，建立應(yīng)急預(yù)案動態(tài)調(diào)整管理制度，建立健全應(yīng)急輿情預(yù)警機(jī)制，切實提高對網(wǎng)絡(luò)輿情的引導(dǎo)應(yīng)對能力。

引導(dǎo)公眾參與內(nèi)澇治理。城市內(nèi)澇治理也需要公眾的廣泛參與，轉(zhuǎn)變公眾對城市內(nèi)澇治理的理念。通過聽證會、信息公開、網(wǎng)上平臺征求建議等形式，讓公眾利用自身的監(jiān)督權(quán)，方便快捷地多渠道參與到內(nèi)澇治理中來，從成果分享者轉(zhuǎn)變?yōu)闉?zāi)害治理參與者。培養(yǎng)災(zāi)害救援的第三方組織。如通過民間志愿者的宣傳、培訓(xùn)，經(jīng)常性開展疏散轉(zhuǎn)移、自救互救等綜合演練，提高公眾的自救互救能力和綜合協(xié)調(diào)能力，增強(qiáng)全社會的防災(zāi)減災(zāi)責(zé)任意識。此外，通過財政補(bǔ)貼和服務(wù)外包，鼓勵社會資本參與城市排水系統(tǒng)建設(shè)工程，鼓勵具有先進(jìn)技術(shù)的企業(yè)承接治理項目。這樣，不僅為城市內(nèi)澇治理提供了資金保障，還可利用市場化手段來提高城市內(nèi)澇治理的工程質(zhì)量。

城市發(fā)生內(nèi)澇有歷史的、現(xiàn)實的原因，而根治則需集合各方面智慧、共同尋求解決之道，更需要城市治理者懷著緊迫感，一任接著一任干，嚴(yán)格按照科學(xué)規(guī)劃一步步推進(jìn)。只有真正把城市的“里子”置于更高階的發(fā)展序列，將“面子”和“里子”置于同等高度，才能改變“逢雨看海”的死循環(huán)。

（作者分別為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)；西南交通大學(xué)副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①夏軍良：《城市防洪排澇體系建設(shè)存在的問題與對策》，《江西建材》，2017年第8期。

責(zé)編/賈娜    美編/楊玲玲

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