【摘要】改革開放以來，我國扶貧事業(yè)頻頻交出舉世矚目的成績單，中國方案、中國經驗成為世界各國借鑒的對象。2020年是脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝年，即使遭遇新冠肺炎疫情，但黨和政府依舊作出按時完成全面脫貧的承諾。全面建成小康社會后，時代提出了反貧困的新命題。在新命題下，反貧困政策也應有所轉變。未來的反貧困政策應以基本公共服務均等化為目標，政府應制定城鄉(xiāng)一體化新戰(zhàn)略，將鄉(xiāng)村振興與反貧困工作接軌，為實現(xiàn)共同富裕奠定基礎。

【關鍵詞】新冠肺炎疫情 脫貧攻堅戰(zhàn) 反貧困 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

自改革開放以來，我國系統(tǒng)化的扶貧工作已經走過四十多年，貧困發(fā)生率從1978年的97.5%降至2018年的1.7%。2020年是脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝年，即使新冠肺炎疫情給我國和全球經濟發(fā)展帶來巨大影響，但黨和政府仍堅守承諾，出臺數項政策，通過掛牌督戰(zhàn)、增加專項扶貧資金規(guī)模等方式確保貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽。不僅如此，消除極端貧困也是聯(lián)合國千年發(fā)展計劃的目標之一，黨和政府提出的全面脫貧承諾體現(xiàn)了大國擔當。按照世界銀行的有關標準，中國為全球減貧事業(yè)作出的貢獻超過了70%（以百分比來衡量），是世界上已經完成聯(lián)合國千年發(fā)展計劃中反貧困目標的國家之一。

我國脫貧攻堅取得決定性成就

改革開放后，我國的扶貧工作經歷了開發(fā)式扶貧、綜合式扶貧、精準扶貧三個階段，扶貧政策不斷完善，扶貧體系趨于全面，扶貧理念不斷升級。1978年，我國在農村推行家庭聯(lián)產承包責任制，大量農民依靠政策紅利及經濟發(fā)展的溢出效應實現(xiàn)脫貧致富。此后，隨著綜合國力的不斷增強，我國反貧困工作不斷升級，開始了有重點的扶貧，即扶貧工作瞄準點從縣縮小到村，最后縮小到人。

第一，區(qū)域性整體貧困基本得到解決，進入脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝年?？v向對比，貧困人口大規(guī)模減少，貧困發(fā)生率大幅度降低。以現(xiàn)在的貧困標準衡量，改革開放初期的貧困人口數量為7.7億，貧困發(fā)生率接近100%。而根據國家統(tǒng)計局最新數據，2019年末全國農村貧困人口已降至551萬人，貧困發(fā)生率離“0”僅有一步之遙。不僅如此，我國也從初期的整體性貧困轉向特點區(qū)域貧困，東部地區(qū)已經率先實現(xiàn)基本脫貧。

第二，貧困群眾收入水平大幅度提高，貧困地區(qū)生產生活條件大大改善，自主脫貧能力得到提升?？v向看，從1997年到2019年，貧困人口人均收入增長近十倍。橫向看，貧困地區(qū)農村居民人均可支配收入、人均消費支出與全國農村平均水平的差距逐漸縮小。不僅如此，農村基礎設施也有了顯著改善。截至2018年，在“村村通”基本實現(xiàn)的情況下，電力也基本實現(xiàn)全覆蓋，絕大部分貧困地區(qū)的自然村都能使用電話，有線電視、寬帶的配備率也超過80%。貧困地區(qū)在基礎設施方面進一步追趕非貧困地區(qū)，差距不斷縮小。

第三，貧困地區(qū)的公共服務水平不斷提升，貧困人口的福利水平得到極大改善。提升貧困人口的人力資本水平，是增強自主脫貧能力、阻斷貧困代際傳遞的重要手段。為進一步提升貧困地區(qū)的教育水平，我國實施義務教育“全面改薄”工程，不斷增加貧困地區(qū)教育資金投入。同時，為了緩解因病致貧問題，我國開始推行新型農村合作醫(yī)療政策，設立醫(yī)療救濟基金，對醫(yī)療保障死角或力度不夠的地方進行補充保障，擴大社會保障的范圍和程度。

第四，對貧困的理解逐漸深化，扶貧理念不斷升級，中國特色反貧困理論應運而生。首先，反貧困工作的關注點從單維拓展到多維。在扶貧工作開始初期，生存性貧困是需要解決的重點，收入是貧困治理的唯一目標。隨著扶貧工作的深入開展，收入不再是貧困人口的唯一追求。貧困人口對美好生活的向往得到黨和政府的重視，教育、醫(yī)療、就業(yè)成為扶貧重點。其次，扶貧方式從“大水漫灌”轉變?yōu)?ldquo;精準滴灌”。扶貧的焦點從貧困縣一步步縮小到貧困村再到貧困人口，并在此基礎上進一步提出“六個精準”和“五個一批”。隨著“幫扶誰”“誰來扶”“怎么扶”等問題得到深刻回答，我國扶貧思想逐漸走向成熟。

全面建成小康社會后的反貧困新命題

在脫貧攻堅任務即將完成之際，新冠肺炎疫情的出現(xiàn)帶來了新的挑戰(zhàn)，例如貧困勞動力外出務工受阻、扶貧產品銷售受阻、扶貧項目開工受阻等。若這些問題得不到及時解決，貧困人口的收入將減少，為減貧工作帶來困難。同時需要明確，脫貧攻堅任務全面完成并不意味著貧困被徹底消滅，而是反貧困工作進入全新階段，面臨新挑戰(zhàn)和新命題。

首先，城鎮(zhèn)化不僅帶來勞動力的流轉，還可能帶來貧困的流轉。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，流動人口數量不斷增加，農民工因為城鄉(xiāng)差距成為潛在的貧困人口，而戶籍制度門檻又使其難以獲得保障。流動人口在農村時可以依靠耕地進行農業(yè)生產，在農村標準下并非貧困人口，但流轉到城市后，失去土地這項生產資料，又受教育水平限制，能獲取的勞動報酬低于城市中位數。不僅如此，城市生活成本高于農村，使得進城務工人員容易成為城鎮(zhèn)標準下的貧困人口。目前我國的扶貧工作分為城鄉(xiāng)兩線展開，城市的扶貧工作主要由社會保障部門負責，農村則是由各級各地的扶貧開發(fā)領導小組辦公室負責。城鄉(xiāng)扶貧工作雖然并行，但并不統(tǒng)一，城市低保標準高于農村低保標準。收入處于兩者差額間的進城務工人員，因為收入高于農村低保標準，無法得到農村扶貧系統(tǒng)的幫扶，又由于戶籍限制，無法領取城鎮(zhèn)最低生活保障。同時，青壯年外出務工所導致的農村老齡化、農村空心化，也會造成留守家中的老人與子女脫貧難度增加。

其次，在脫貧攻堅戰(zhàn)即將取得勝利的時刻，現(xiàn)有以滿足溫飽為主要目標的扶貧標準應有所改變。過去四十多年，我國扶貧工作瞄準的主要是絕對貧困，農村貧困人口是扶貧工作的主要對象，判斷貧困的依據為人均純收入這一指標。聯(lián)合國開發(fā)署已經著手構建多維貧困指數，從自然條件、精神條件、個人能力等角度來考察貧困的形成原因，從健康、教育和生活水平等來衡量貧困的程度。雖然我國各級政府已經將非收入維度納入貧困治理中，“兩不愁、三保障”的扶貧目標體現(xiàn)了反貧困從單維視角向多維視角的轉變，但貧困標準尚未完成從收入單一維度向涵蓋收入、教育、健康等多種維度的轉變。扶貧目標與貧困標準的不匹配，不利于扶貧實踐的深入。科學制定貧困標準是緩解市場經濟帶來的分配不公的措施之一，是建成社會主義現(xiàn)代化強國的必然要求。只有從多個角度全面理解貧困，在實踐中認識貧困并賦予貧困合理內涵，制定合適的貧困標準，才能讓反貧困工作跟上時代步伐。

最后，全面脫貧的實現(xiàn)離不開返貧現(xiàn)象的根除。返貧問題出現(xiàn)的本質在于貧困的脆弱性。對于剛剛脫貧成功的貧困人口而言，任何外部的沖擊，乃至政策傾斜的消失都會造成返貧。比如，對于剛脫貧不久的家庭而言，新冠肺炎疫情是一次巨大災難。雖然大部分貧困縣都屬于低風險地區(qū)，但疫情導致多數在外務工的農村勞動力無法返工，而許多農產品又因為物流問題滯留產地，極大地影響了農村脫貧人口的營收，使其返貧。需要注意的是，頻繁的返貧還會損害脫貧的內生動力。“扶貧—脫貧—返貧”的怪圈會極大地挫傷貧困人口擺脫貧困的積極性，帶來消極的心理暗示。“等靠要”等思想一旦形成，將大大增加反貧困工作的難度。因此，應通過建立返貧預警機制、設立脫貧觀察期等措施降低返貧率。

2020年后我國反貧困政策的轉型及展望

第一，努力克服疫情影響，在做好疫情防控的同時打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。要做到分區(qū)分級精準施策，對于疫情較輕的地區(qū)，應根據當地狀況，在保證疫情不反彈的情況下，加快推進全面脫貧工作；在疫情較重的地區(qū)，在做好疫情防控的同時，創(chuàng)新反貧困的工作方式（可以借助互聯(lián)網），開辟扶貧新道路。要盡快恢復貧困地區(qū)的物流運輸，解決農產品滯銷問題，為扶貧產業(yè)發(fā)展打好基礎。要優(yōu)先支持貧困人口外出務工，鼓勵企業(yè)多招用貧困人口；對于難以外出務工的貧困人口，可以設立專項資金支持其在鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。要重點關注因疫致貧返貧人口，密切跟蹤受疫情影響的貧困人口，落實兜底保障等幫扶措施，確保其基本生活不受影響。

第二，在絕對貧困治理已近尾聲、未來貧困性質出現(xiàn)轉變的情況下，需要改變原有的城鄉(xiāng)二元扶貧框架，建立城鄉(xiāng)一體化的扶貧體制，制定統(tǒng)一的政策。首先，新的貧困格局需要新的扶貧戰(zhàn)略，應構建與其相適應的新體制。各地各級政府需將城鄉(xiāng)各自的扶貧部門統(tǒng)一起來，統(tǒng)一規(guī)劃目標、統(tǒng)一制定政策，實現(xiàn)真正的互聯(lián)互通。同時，應構建城鄉(xiāng)一體的貧困救助體系，積極解決進城務工人員的貧困問題。其次，隨著貧困問題突破經濟層面，擴展到教育、醫(yī)療等多個層面，以往碎片化的扶貧管理與整體推進扶貧工作的要求之間的矛盾日益凸顯，綜合性的貧困治理機制亟待建立。對此，應將現(xiàn)有的碎片化的社會保障中分立的多種制度體系整合，實現(xiàn)“五個統(tǒng)一”：保障對象的統(tǒng)一、保障標準的統(tǒng)一、待遇水平的統(tǒng)一、管理體系的統(tǒng)一以及經費來源的統(tǒng)一。需要強調的是，扶貧體系做到一體化并不意味著城鄉(xiāng)貧困標準的絕對統(tǒng)一。城鄉(xiāng)貧困線的劃定應由地區(qū)實際經濟狀況、人民群眾生活狀況決定，城鄉(xiāng)差距的客觀性決定了短期內城鄉(xiāng)貧困線的差異性。當然，從長期來看，城鄉(xiāng)貧困標準的一致化是必然趨勢。但在當下，不應該為了實現(xiàn)扶貧體系一體化強行統(tǒng)一城鄉(xiāng)貧困標準。

第三，推動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，向著城鄉(xiāng)之間社保、教育、醫(yī)療等公共服務一體化進程邁進?；竟卜站然c減貧工作在內在邏輯上有很強的一致性，尤其是在貧困問題朝著相對性、多維性轉變的現(xiàn)實情況下。因此，將實現(xiàn)基本公共服務均等化融入反貧困工作，是一項必然要求。對此，首先，應加大國家層面的財政轉移支付力度，以外生力量彌補內生不足。在教育上，應在貧困地區(qū)普及學前教育，保障貧困兒童的受教育權利并著力提高貧困地區(qū)的義務教育水平。同時，應拓寬教育范圍，增加貧困人口對職業(yè)教育的認知度，并發(fā)展職業(yè)教育。在醫(yī)療上，應加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務站密度，保證其擁有提供基本醫(yī)療服務的能力，實現(xiàn)小病小痛在家門口解決。同時，應進一步提高醫(yī)療保險報銷比例，擴大醫(yī)療保險報銷范圍，真正解決“看病難”“看病貴”等問題。其次，應創(chuàng)新公共服務提供方式，加大城鄉(xiāng)之間公共資源的共享程度。可以借助現(xiàn)代化通信技術，讓農村人口也享受到城市人口所享受的公共服務。最后，應構建政府主導、社會多方參與的公共服務體系。政府可以出臺政策、提供補貼，引導市場力量進入貧困地區(qū)，為貧困人口提供教育、醫(yī)療等方面的服務，填補先天不足。

第四，推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，為貧困地區(qū)發(fā)展提供持續(xù)動力。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，體現(xiàn)了黨對“三農”問題認識的深化，為農村工作指明了前進方向。脫貧攻堅是鄉(xiāng)村振興的基礎，鄉(xiāng)村振興是脫貧攻堅的后續(xù)，不從貧困中走出來何談振興，從貧困走出后停滯不前則容易返貧。“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”是鄉(xiāng)村振興的總要求，也是2020年后扶貧工作的主線。要做到產業(yè)興旺，就要因地制宜，幫助貧困地區(qū)打造特色產業(yè)。對此，首先，要優(yōu)化配置農村生產要素。要有組織、有計劃地進行農業(yè)生產，將當地有比較優(yōu)勢的農產品作為重點培育對象，在適度規(guī)模經營的基礎上形成規(guī)模經濟效益。同時，應對優(yōu)質農產品進行深度發(fā)展，延長產業(yè)鏈，增加附加值。其次，要促使現(xiàn)代生產要素從農村到城市的單向流動轉變?yōu)槌青l(xiāng)之間的雙向流動，引入農業(yè)現(xiàn)代化所需要的人才、資本以及管理經驗，提高農業(yè)競爭力。最后，要充分挖掘農業(yè)的多種功能，實現(xiàn)第一產業(yè)與第三產業(yè)的深度融合，使鄉(xiāng)村旅游成為農村經濟的新增長點，提高農業(yè)的增收增效能力。當然，在實現(xiàn)“產業(yè)興旺”的同時，也不能忘記“生態(tài)宜居”。山清水秀的風景是一筆有形財富，是鄉(xiāng)村相對于城市的比較優(yōu)勢。因此，應加強把控農業(yè)污染，提升化肥農藥利用率，對廢棄物進行合理再利用。只有考慮到環(huán)境與資源承載力的發(fā)展，才是可持續(xù)的發(fā)展，才能實現(xiàn)“生活富裕”的目標。

（作者為對外經濟貿易大學公共管理學院教授、博導；對外經濟貿易大學公共管理學院本科生肖瓏妍對此文亦有貢獻）

【注：本文系社會科學基金項目“多維貧困視閾下財政支出減貧的作用機制和動態(tài)效應研究”（項目編號：19BJY229）階段性成果】

【參考文獻】

①張騰、藍志勇、秦強：《中國改革四十年的扶貧成就與未來的新挑戰(zhàn)》，《公共管理學報》，2018年第4期。

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③葉興慶、殷浩棟：《從消除絕對貧困到緩解相對貧困：中國減貧歷程與2020年后的減貧戰(zhàn)略》，2019年第12期。

④李小云、許漢澤：《2020年后扶貧工作的若干思考》，《國家行政學院學報》，2018年第1期。

責編/孫渴 美編/楊玲玲

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