【摘要】發(fā)展“地攤經濟”正當其時，“地攤經濟”創(chuàng)業(yè)門檻低、失敗風險低以及商品價格低，可以吸引至少六類人群就業(yè)，還能促進出口轉內銷。但同時，社會和公共行政機關要對“地攤經濟”業(yè)態(tài)所具有的明顯的負外部性給予充分關注，重燃熄滅的煙火。要想實現(xiàn)“地攤經濟”的有序發(fā)展，既要借鑒國外成功經驗，賦予其合理的存在空間，也要“真刀實槍”地做好長期規(guī)制，實現(xiàn)規(guī)則在前。

【關鍵詞】“地攤經濟” 保就業(yè) 新冠肺炎疫情

【中圖分類號】F724 【文獻標識碼】A

2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議閉幕后，李克強總理在回答記者提問時提到“我們西部有個城市，按照當?shù)氐囊?guī)范，設置了3.6萬個流動商販的攤位，結果一夜之間有10萬人就業(yè)。”同一天央視發(fā)布了一條消息：為適應常態(tài)化疫情防控形勢，中央文明辦在今年全國文明城市測評指標中，已明確要求不將占道經營、馬路市場、流動商販列為考核內容。一夜之間，“地攤經濟”家喻戶曉。這里的“地攤經濟”是指通過擺地攤獲得收入來源而形成的經濟形式，可以分為包括個體工商戶的廣義“攤販經濟”和僅指無固定場所無證無照狹義的流動攤販。

發(fā)展“地攤經濟”正當其時，“地攤經濟”創(chuàng)業(yè)門檻低、失敗風險低以及商品價格低，可以吸引至少六類人群就業(yè)，還能促進出口轉內銷

有序放開“地攤經濟”來得恰逢其時。當前，新冠肺炎疫情正在全球蔓延，大量以外貿為生的企業(yè)面臨著海外訂單縮減，乃至取消。酒店、餐飲等服務業(yè)為了開源節(jié)流、生存下去，一些企業(yè)調到了“節(jié)能模式”，已經出現(xiàn)裁員的現(xiàn)象，以此確保企業(yè)在關鍵時期能夠存活下去，也有一些企業(yè)已經關門倒閉，從而導致失業(yè)和面臨失業(yè)的人員在增加。疫情之下，店鋪經濟遭受重壓，倒閉、關店、退租之后，“地攤經濟”或成為失業(yè)人員再就業(yè)的首選。“地攤經濟”作為城市邊緣的一種邊緣經濟主要代表為流動攤販，一直被認為是影響市容環(huán)境的關鍵因素，甚至被貶稱為城市“牛皮癬”。但“地攤經濟”有其獨特優(yōu)勢，就是能夠廣泛吸納就業(yè)。

“地攤經濟”本身具有“三低”特質，使它具有一些獨特優(yōu)勢。一是創(chuàng)業(yè)門檻低，沒有店鋪租金的壓力，沒有太高的學歷、技能要求，很多人支個小攤、打開私家車后備箱就能賣貨；二是失敗風險低，船小好調頭，從業(yè)者即便失利也能迅速“滿血復活”；三是商品價格低，能讓居民擁有更多選擇，享受更多實惠。相對于其他成本高、前期投入大的行業(yè)，低成本、低風險的“擺地攤”，為疫情下急需現(xiàn)金流止血的創(chuàng)業(yè)者提供了一個就業(yè)、創(chuàng)業(yè)新思路?；蛟S，在未來相當長的一段時間里，“地攤經濟”將成為店鋪經濟的前置商業(yè)形態(tài)：想開店？先擺攤。通過擺攤驗證需求后，再慢慢開店壯大。

一般研究認為，我國主要有六類勞動者受不同原因驅使投身到“地攤經濟”當中：一是為了逃離低工資、高強度的工廠或服務業(yè)部門的工人；二是為了緩解種田收入不足和農村貧困生存壓力以及向往城市生活的農民；三是下崗工人、殘障者、流浪漢、刑滿釋放人員等就業(yè)困難群體；四是為了應對和克服生意失敗、經營困難的個體經營者；五是為了彌補低工資，兼職擺地攤維持生計的城市工薪階層；六是特殊需要或具備特殊技能為實現(xiàn)自己的愿望或滿足心靈需要參與擺攤的人。而且對于“地攤經濟”，有研究者認為在各個環(huán)節(jié)都將迎來一波新的創(chuàng)業(yè)機會，也就是說“地攤經濟”還能帶來創(chuàng)業(yè)，形成新的產業(yè)鏈，并促進出口轉內銷擴大內需，減少出口依賴；提升產品生產和服務水平。

產業(yè)鏈的完善表現(xiàn)在上游供應鏈：商品的研發(fā)、設計、生產、采購等；中游的品牌：在電商、實體店、直播帶貨之外，地攤將可能成為一種新零售形態(tài)，與之對應也可能誕生一批新的商品品牌；下游的渠道：以地攤為核心的零售及零售“新基建”服務；第三方服務：營銷、支付、貨架、物流倉儲、物業(yè)等服務。

社會和公共行政機關要對“地攤經濟”業(yè)態(tài)所具有的明顯的負外部性給予充分關注，重燃熄滅的煙火

第一，擾亂城市交通秩序，城市流動攤販經營的特點是在城市人流多的交通主干道扎堆經營，極易造成人員與車輪的堵塞問題，進而釀成交通事故；第二，環(huán)境污染問題，城市流動攤販在出售食品與副食品的過程中，可能會將所制造的垃圾隨處丟棄，攤販招徠客人時大聲吆喝，制造噪音污染，影響周邊居民正常的生產與生活，出售的食品，有的可能沒有經過規(guī)范化處理，影響公共衛(wèi)生安全；第三，欺詐經營與產品質量問題，鑒于攤販經營不固定的性質，產品的質量問題可能難以保證，而且買賣過程中，可能會出現(xiàn)缺斤少兩等欺詐經營行為，損害消費者的權益；第四，公共安全問題，堵塞公共建筑安全出口，例如，大型劇院、體育賽事場館、大型百貨大樓的安全疏散通道，這些公共場所的安全通道如果被堵塞，在發(fā)生火災、爆炸、有毒氣體泄露的情況下極易造成人員踩踏的悲劇，增加公共安全的隱患；第五，“地攤經濟”業(yè)態(tài)由于監(jiān)管困難，部分可能涉及違法商品買賣。例如，出售管制刀具、仿真槍支、違禁藥品、虛假發(fā)票等違法商品，增加社會安全隱患。

如何平衡城市秩序與攤販利益？如何消解攤販的負外部性？如何平衡人們外出消費的交通、人身安全、飲食安全等成本與攤販的利益？把這些細節(jié)放在一起，就是一個龐大而系統(tǒng)的城市治理工程。凡事皆有兩面，過嚴監(jiān)管，壓制經濟活力。過松監(jiān)管，容易放大問題。這考驗著每一個城市的管理智慧?？磥恚?ldquo;地攤經濟”有序發(fā)展，既要賦予其合理的存在空間，也要“真刀實槍”地做好長期規(guī)制。別“一禁了之”剛走，“放任不管”又來稱霸。

繼2020年3月15日成都出臺“五允許一堅持”服務措施后，5月28日又發(fā)布《成都市城市管理委員會關于建立城市管理“八項機制”深化柔性管理服務助力“六保”任務落實落地的意見》，深入推進柔性管理服務。“五允許一堅持”的升級版對原有措施進行細化和補充，這可以說是精細化管理的樣本，什么能做、什么不能做，一目了然。許許多多城市在謀劃在開放，攤販獲得了重生。

人間處處有煙火，各國攤販管理的三種類型：放任式、引導式以及普遍采取的管理式或許可證式

世界各國，無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，無論是大都會還是小城鎮(zhèn)，無論是核心區(qū)還是邊街小巷，都有固定的或者是流動的攤點。各國不僅都允許攤販的存在，還形成不同的制度予以規(guī)范和保護?？梢詫傌湽芾砟Ｊ絼澐譃樗姆N類型。第一種為放任式，以國際大都會著稱的泰國首都曼谷的攤販管理模式為代表，但放任式并不是完全不管。在曼谷，從最繁華的商業(yè)街到偏僻的居民區(qū)，處處都可以看見城市流動攤販的身影。曼谷有專門的部門對攤販進行登記與管理，但非法的比合法登記的攤販多，政府管理攤販的理念是：弱勢群體的生存權比市容重要，也比市民走路的便利更重要，不讓其擺攤設點也許會引發(fā)類似于偷搶等治安案件，危害整個社會的穩(wěn)定，于是采取的管制方式是放任式或半放縱狀態(tài)的，對于沒有得到許可的攤販即使被查處也只能處以不超過500泰銖的罰款，且不能沒收經營物品與工具。

第二種為引導式，以韓國和菲律賓的攤販管理為代表。在韓國只要在申請加入“小攤主協(xié)會”獲得批準后就可以開始經營，一般是沒有稅收。韓國政府對攤販的管理總體上采用區(qū)域管理的辦法，將市區(qū)分為三類：第一類絕對禁止區(qū)域，包括主干道、火車站、汽車站、廣場人行道等區(qū)域；第二類是相對禁止區(qū)域，在這里對攤位的規(guī)模、擺攤的時間和經營范圍有嚴格的規(guī)定；第三類是誘導區(qū)域，一般包括和住宅區(qū)分離的城市外圍的空地，車輛通行很少的河溪兩側道路，經過長時間形成的傳統(tǒng)市場內的道路。但對經營時間有一定的限制。菲律賓首都馬尼拉的攤販多為出售一些當?shù)靥厣称罚@些經營活動多作為攤販家庭收入的主要來源。一方面，政府對攤販經營者提出一些要求，主要是保持經營場所的整潔、遮蓋熟食、只占用一半的人行道，征得沿街商店店主的同意方可在其門口經營；另一方面，政府在攤販經營集中的地點提供可供飲用的水源進行食品加工與器具清洗，補助可防止灰塵與昆蟲的手推車，不定期進行食品抽查，保證食品安全。

第三種為管理式或許可證式，這是普遍采取的對攤販管理的方式。在英國，對攤販經營行為進行立法與管理的權限在地方，在英格蘭與威爾士地方政府都頒布相關法令，要求街頭攤販取得當?shù)卣慕洜I許可，并與韓國一樣對街道作三類劃分，根據(jù)不同區(qū)域類型控制攤販數(shù)量或收取稅費。美國同樣也要求攤販提前向經營地市當局提出申請，但對營業(yè)時間、營業(yè)地點和營業(yè)方式都有種種規(guī)定。任何人只要提供個人證件、聯(lián)系地址與電話、貨物的合法來源、合作者之間的書面協(xié)議書等資料信息，只需數(shù)周就可以獲得批準。在華盛頓、紐約等大城市，市政當局規(guī)劃出一些露天的攤販點，供民眾申請，一些商業(yè)區(qū)也會在周末被規(guī)劃成跳蚤市場，供攤販經營，一些大型的商場也提供一定比例的攤販經營點，攤販需要交稅，對“非法攤販”警察記錄身份等相關信息，并依據(jù)所違反的規(guī)定開具罰單，但不沒收物品。

要想實現(xiàn)“地攤經濟”的有序發(fā)展，既要賦予其合理的存在空間，也要“真刀實槍”地做好長期規(guī)制，實現(xiàn)規(guī)則在前

第一，城市治理理念的變革和升華，保留城市應有的“煙火氣”。城市是人民城市，人民需要怎么樣的城市更多的由這個城市的人民來決定。城市規(guī)劃、建設、管理乃至風格，地方人大要征求市民意見，人大要主導。城市管理者要更多關注城市歷史、城市內涵，關注居住在此的人民的喜怒哀樂，既要城市“面子”，更要人民群眾實際生活幸福這個“里子”，而關乎民生的攤點攤販的存在是核心，是“里子里的里子”。

第二，要落實城市治理權限主要在地方在城市，有《中華人民共和國立法法》為依據(jù)。中央過多干預城市具體如何治理，如何規(guī)劃，如何管理馬路，顯然不符合央地權限劃分原則，缺少了城市特色和競爭。中央文明辦不再把街道、市容市貌、擺攤設點等作為文明城市建設的指標，給了一個進一步厘清央地事權的契機，抓緊清理城市管理法律法規(guī)規(guī)章，下放和明確城市管理權限。

第三，建立攤販簡易登記制度。借鑒法國經驗，在法國，流動攤販經營證照的辦理非常便捷，本人直接辦理、郵寄或者網(wǎng)上投寄都行，符合法律條件的經營者，還可以依據(jù)相同的渠道申請補助、貸款和減免稅，只要滿足法規(guī)要求的條件，經營者足不出戶，便可辦好一切減免手續(xù)。我國根據(jù)分級分類管理原則，由省市級政府制定流動攤販登記表和登記證，由攤販本人在互聯(lián)網(wǎng)或到街道城管機構進行登記，登記事項只需姓名、身份證號、住所、聯(lián)系電話、經營項目、營業(yè)社區(qū)即可，登記和登記證僅收取成本費。我國流動攤位基本可以劃分為五類：第一類是流動飲食攤點和水果攤點，第二類是流動百貨，第三類是流動菜農和果農，第四類是書籍文玩，第五類是修理與服務。從流動攤位經營事項與公眾利益關系的角度看，飲食類攤位事關消費者的飲食安全，必須對其進行規(guī)范化管理。而除此之外的流動攤位，則允許其在法律禁止經營和特許經營范圍外自行變更營業(yè)范圍。

第四，攤販管理要遵循公開、平等和競爭的原則，應對諸如黃金地段租賃者“坐地起價”，攤位費畸高等問題。政府要科學規(guī)劃，哪些街道哪些地段可以占道，哪些時間段可以搞馬路市場，流動商販的活動區(qū)域如何劃定，一方面要科學，要滿足攤販最大程度的需要；另一方面，要預見并盡可能避免與居民發(fā)生的矛盾糾紛。還要將在哪兒可以擺攤、有多少攤位、攤位開放時間等信息通過網(wǎng)絡、媒體、現(xiàn)場公開。馬路等公共區(qū)域規(guī)劃為攤位區(qū)域的，可以參照對共享單車劃黃線的管理辦法對攤販實施管理。對于有數(shù)量限制或經營條件較好的地方，應當引入平等競爭機制，同時為了限制相對強大的商人壟斷有利的經營攤位和環(huán)境，應當建立向貧困戶、低保家庭和有其他特殊需要的群體傾斜的制度。對于經營有一定規(guī)模，經濟效益較好的商戶，應當勸導其登記為個體工商戶。

第五，攤位使用要不要交費，不能一概而論，對于相對偏僻的街頭巷尾和城鄉(xiāng)結合部，使用公共空間應當遵循免費使用原則。而對于中心區(qū)域和次中心區(qū)域，為避免過于擁擠和爭搶，除給予特殊人群以照顧外，可以采取隨機抽簽以及交使用費的形式，使用費與公共停車費一樣收繳入國庫，用于管理費用支出。對于集體土地或已經轉讓土地使用權的國有土地在遵守相關法律法規(guī)的基礎上用于攤點的，可以走市場化道路適當收取管理費，避免諸如攤位租賃費畸高等現(xiàn)象的發(fā)生。

（作者為中國政法大學行政法研究所副所長、法學院教授，政府法治研究院教授）

責編/謝帥 美編/王夢雅

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