摘 要:當(dāng)前，地方政府為了應(yīng)對(duì)量大、面廣、復(fù)雜度高的基層治理事務(wù)，逐步將目光聚焦到大數(shù)據(jù)和智能技術(shù)，希望用技術(shù)手段切入基層治理的組織內(nèi)核和管理過(guò)程，實(shí)現(xiàn)技術(shù)為基層治理賦能的目的。但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，智能技術(shù)的介入反而使基層處于更多的問(wèn)題和壓力之下，這與智能化社會(huì)建設(shè)的初衷相悖。鑒于此，如何順應(yīng)社會(huì)治理的理路和發(fā)展規(guī)律，使智能化技術(shù)做到在實(shí)戰(zhàn)之中管用、基層干部愛(ài)用、人民群眾受用，是當(dāng)前亟需深入討論的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞:基層治理 智能技術(shù) 能力赤字 條塊關(guān)系

【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)基層治理越來(lái)越重視。在許多城市的治理創(chuàng)新方案中，都采用各種方法強(qiáng)化基層的治理力量。例如：北京通過(guò)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的方式，提升基層協(xié)同條線職能部門的能力；上海推行“五權(quán)下放”等下沉式改革，并提出要對(duì)基層治理進(jìn)行“加減乘除”，意在切實(shí)為基層“賦權(quán)增能”。這些創(chuàng)新舉措依靠自上而下的壓力和動(dòng)員機(jī)制，從外部作用于常規(guī)化的治理運(yùn)行體系。然而，隨著創(chuàng)新方案的深入實(shí)施，從點(diǎn)到面的推廣，從短時(shí)間向長(zhǎng)時(shí)段的延伸，創(chuàng)新動(dòng)力時(shí)常面臨損耗，創(chuàng)新績(jī)效也隨之遞減。這說(shuō)明，我們?nèi)匀蝗狈σ粋€(gè)可持續(xù)、制度化的，并能與原有體制有機(jī)共生的機(jī)制，從而推動(dòng)治理重心向基層傾斜和下沉。

在此背景下，我們逐步將目光聚焦到大數(shù)據(jù)和智能技術(shù)，希望抓住技術(shù)治理的“牛鼻子”，用技術(shù)手段切入基層治理的組織內(nèi)核和管理過(guò)程，實(shí)現(xiàn)技術(shù)為基層治理賦能的目的。當(dāng)前，技術(shù)手段在基層治理中日益頻繁而深入的運(yùn)用，正在深刻改變著基層治理的圖景。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，智能化治理在基層的賦能效應(yīng)，在不少場(chǎng)景中得到了顯現(xiàn)。但是，從整體上來(lái)說(shuō)，賦能基層、下沉權(quán)力的創(chuàng)新設(shè)計(jì)并未完全實(shí)現(xiàn)，智能化技術(shù)在賦予基層治理新動(dòng)能的同時(shí)，也給基層治理帶來(lái)了新壓力。

智能技術(shù)介入基層治理帶來(lái)的變化

從“下限治理”到“上限治理”

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)治理問(wèn)題的總體特征是量大、面廣、復(fù)雜度高。根據(jù)一貫的“屬地原則”，治理事項(xiàng)由基層兜底處理，許多個(gè)性化、復(fù)雜化的問(wèn)題，以及久拖未決的社會(huì)痼疾，都逐漸下沉積淀在基層。面對(duì)如此多的治理任務(wù)，基層實(shí)際上采取的措施是有限度地解決部分問(wèn)題，形成了“下限治理”模式，即只要問(wèn)題不傷及穩(wěn)定的大局，就暫時(shí)保留原樣，在保證“不出事”的前提下?tīng)?zhēng)取“出成績(jī)”。這種治理模式實(shí)際上是保住下限、維持現(xiàn)狀的“滿意型治理”，而不是爭(zhēng)取解決所有問(wèn)題的“理想型治理”。

把問(wèn)題折疊包裹在一定時(shí)空之內(nèi)，與問(wèn)題共存的同時(shí)爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，這是中國(guó)基層治理的智慧。智能技術(shù)的介入打破了這一穩(wěn)定狀態(tài)。首先，智能技術(shù)使?jié)摲诨鶎拥母鞣N問(wèn)題被逐一“發(fā)現(xiàn)”，甚至顯性化、表象化和數(shù)據(jù)化；其次，上級(jí)通過(guò)智能技術(shù)可以更加順暢快速地將任務(wù)需求傳遞到基層，這種智能化的扁平模式，在提升效率的同時(shí)也使基層壓力陡增；最后，隨著現(xiàn)代通訊技術(shù)的飛速發(fā)展，廣大市民通過(guò)熱線電話、網(wǎng)上評(píng)價(jià)等方式就可以傳達(dá)訴求、提出批評(píng)，政治參與能力得到極大提升。

這樣，原有與問(wèn)題共存的“下限治理”，有可能演變成除惡務(wù)盡、非黑即白的“上限治理”?，F(xiàn)在的實(shí)情是，技術(shù)為基層治理賦能，提升了基層發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題和收集問(wèn)題的能力。但實(shí)際上，基層治理最缺的并不是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的“眼睛”，而是解決問(wèn)題的“手腳”。原本為基層治理賦能的智能技術(shù)，反而使基層處于更多的問(wèn)題壓力、更透明的外部監(jiān)督，以及更復(fù)雜的情境之中。簡(jiǎn)言之，智能技術(shù)試圖為基層治理賦能的同時(shí)，也意外增加了基層治理的壓力。

從“彈性治理”到“剛性治理”

基層治理直接與人打交道，而個(gè)體的差異化特征十分明顯，人的需求和感受復(fù)雜多變，治理難題的解決又時(shí)常受制于資源、體制和規(guī)則的約束。因此，基層治理要取得良好效果，就必須保持彈性化特征。具體來(lái)說(shuō)，需要將自上而下的管理要求轉(zhuǎn)換為靈活的治理方法，一事一議的具體安排，保持較高的個(gè)性化程度；基層事務(wù)的難度和復(fù)雜程度很高，事務(wù)處置力度比較適宜采取滿意原則，有限度的治理往往能夠取得更好的效果；基層治理單靠一種力量往往無(wú)法取得良好效果，依法治理的有效推行，還需要情與理等社會(huì)機(jī)制的相互支撐和強(qiáng)化，采用“情理法”并用的多元治理方式。總之，個(gè)性化、有限度和“情理法”多元手段構(gòu)成了基層治理的彈性化特征。

智能技術(shù)從外部的介入，明顯降低了基層治理的彈性，剛性化程度開(kāi)始提升。具體表現(xiàn)在，智能技術(shù)的下沉，將自上而下認(rèn)定的普遍性治理任務(wù)，通過(guò)透明和監(jiān)督機(jī)制下放到基層，而普遍性問(wèn)題實(shí)際上與基層的個(gè)性化需求不相吻合。智能技術(shù)將治理目標(biāo)和治理過(guò)程置于透明和可監(jiān)督可追溯的平臺(tái)之上，導(dǎo)致基層無(wú)法就治理方法和治理深度進(jìn)行自由裁量。而市民通過(guò)熱線電話、網(wǎng)上平臺(tái)等進(jìn)行政務(wù)評(píng)價(jià)監(jiān)督，又傳遞和加大了基層徹底解決問(wèn)題的壓力。智能化自帶的透明化、留痕技術(shù)，促使基層嚴(yán)格依循法律章程辦事，導(dǎo)致非正式資源和力量無(wú)法發(fā)揮作用，最終喪失基層治理本身的優(yōu)勢(shì)?？梢哉f(shuō)，在智能技術(shù)的介入下，彈性化的基層治理開(kāi)始朝剛性化的方向演變，不僅加大了基層的工作壓力，而且降低了基層治理自由裁量的積極性和能動(dòng)性，最終拉低了治理績(jī)效。

從“塊治理”到“條塊治理”

我國(guó)基層治理模式帶有很強(qiáng)的屬地主義特征。上級(jí)以“發(fā)包”的方式，將維護(hù)穩(wěn)定和促進(jìn)發(fā)展的任務(wù)委托給基層治理主體，并以行政地域?yàn)榍逦倪吔?，?duì)基層實(shí)行屬地考核。這種以“塊”為主的模式，其好處是有清晰的責(zé)任主體，明確的責(zé)任邊界，以及可衡量、可比較的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。在兜底式的“塊治理”模式下，雖然基層主體承擔(dān)了巨大的壓力，但是也形成了基層負(fù)責(zé)、上級(jí)考核下級(jí)的有效治理體系。

智能技術(shù)的引入明顯在改變這一版圖，突出表現(xiàn)在智能化治理的推行，往往由上級(jí)政府之中某個(gè)具體的職能部門負(fù)責(zé)，智能技術(shù)因而帶有條線職能的工作意圖和痕跡。一方面，智能化技術(shù)具有透明性、監(jiān)督性和留痕特征，在其加持下，條線職能部門對(duì)基層治理的影響力得到實(shí)質(zhì)性的提升。原有的基層包干、屬地管控的模式，被自上而下的條塊所穿透。另一方面，由于技術(shù)因素的加入，原有條塊之間的矛盾和糾葛，不僅進(jìn)一步強(qiáng)化，而且更加公開(kāi)和顯性化。依循技術(shù)而下沉的職能部門影響力，使基層包干型“塊治理”，變化成為條塊糾葛，形成“條條”負(fù)責(zé)出題，“塊塊”負(fù)責(zé)執(zhí)行的局面。在此新局面下，基層雖然依舊負(fù)有屬地責(zé)任，但是其治理的積極性和動(dòng)員資源、協(xié)同行動(dòng)的能力都在降低?？梢哉f(shuō)，當(dāng)前的智能化治理為基層賦能，更多的表現(xiàn)為條線職能部門下沉指揮的能力得到增強(qiáng)，但是離賦能基層的目標(biāo)依然遙遠(yuǎn)。

智能時(shí)代基層治理“能力赤字”的內(nèi)在成因

采用智能化技術(shù)的最終目的是提升治理效能，做到在實(shí)戰(zhàn)之中管用、基層干部愛(ài)用、人民群眾受用。要做到這三“用”，關(guān)鍵還在于智能化的巨大投入，是否能夠轉(zhuǎn)化為基層治理主體更好的工作氛圍、更強(qiáng)的治理能力，以及更厚實(shí)的治理基礎(chǔ)。當(dāng)前的實(shí)情是，基層的治理責(zé)任和壓力日趨增大，基層開(kāi)始不堪重負(fù)。原因何在？是不是近年來(lái)我國(guó)基層治理能力水平在下降？實(shí)際的情況恰恰相反。當(dāng)前，隨著對(duì)基層重視程度的日益提高，政策傾斜力度加大，資源投入增加，人員素質(zhì)改善，基層治理能力得到了實(shí)質(zhì)性提升。那么，基層為什么依然存在“能力赤字”，而且有不斷擴(kuò)大之勢(shì)？我們認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)技術(shù)賦能的目的，首先應(yīng)搞清楚當(dāng)前基層能力缺失的內(nèi)在原因是什么，基層缺乏的具體能力又是什么？

條塊關(guān)系多年來(lái)無(wú)法理順。我國(guó)的治理現(xiàn)代化創(chuàng)新，“下沉式”戰(zhàn)略和賦予基層更多調(diào)動(dòng)權(quán)力是發(fā)展的主基調(diào)。但是，條塊關(guān)系的調(diào)整依然面臨巨大困難，下沉式改革中，下來(lái)基層最多的還是工作任務(wù)，尤其是在智能技術(shù)的加持下，下沉任務(wù)更細(xì)、更實(shí)、更迅速，而且更加透明公開(kāi)，監(jiān)督力度更嚴(yán)格。在理論上，條塊矛盾不僅僅是職能部門是否履職、基層是否盡責(zé)這樣表面化的問(wèn)題，其內(nèi)在關(guān)系是我國(guó)治理體系的上下級(jí)制度安排問(wèn)題，更進(jìn)一步說(shuō)，是治理層級(jí)和治理規(guī)模的規(guī)劃設(shè)定問(wèn)題。這些根本性的問(wèn)題，導(dǎo)致了基層責(zé)權(quán)不匹配，小馬拉大車，無(wú)限責(zé)任、有限能力，等等。

法治化環(huán)境建設(shè)任重道遠(yuǎn)。法律是維護(hù)社會(huì)秩序的準(zhǔn)繩，也是維持社會(huì)有序運(yùn)行的“保護(hù)神”，法治化是社會(huì)治理最有效最根本的方式。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在發(fā)展型模式下，依靠明智的政策和行政指令、靈活機(jī)動(dòng)的動(dòng)員和協(xié)同機(jī)制，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了超越型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但是，這一進(jìn)程也造成了相當(dāng)高的社會(huì)治理成本，我們離法治化的軌道仍然有較遠(yuǎn)的距離。對(duì)法人組織責(zé)權(quán)利的約束不清晰，使得一旦出現(xiàn)治理問(wèn)題，會(huì)自然流向基層治理主體。此外，對(duì)自然人的約束監(jiān)督不力，社會(huì)誠(chéng)信制度有待建立，面對(duì)個(gè)人趨利避害的輕微不良行為，法律往往不能責(zé)眾。這些都成為基層社會(huì)治理中“最難啃的骨頭”，為基層增添了額外的治理負(fù)擔(dān)。

超負(fù)荷的社會(huì)治理成本。在很短的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)城市實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)足發(fā)展，但是，歷史舊賬還來(lái)不及消化，日積月累的不良習(xí)慣還來(lái)不及清理，不平衡的發(fā)展模式還來(lái)不及糾偏?？焖侔l(fā)展模式的擠壓效應(yīng)，導(dǎo)致城市基層的治理任務(wù)艱巨。其中，貧富差距巨大、社會(huì)階層懸殊、思想認(rèn)識(shí)迥異的人群要朝朝暮暮生活在相對(duì)有限的城市空間內(nèi)，其社會(huì)摩擦成本必然由基層治理承擔(dān)。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家治理的策略極度重視人民群眾的感受，自上而下的公共服務(wù)壓力和監(jiān)督力度越來(lái)越強(qiáng)。而基層治理是直接面對(duì)人民群眾的工作，雖然城市中的人民是抽象的，但是每個(gè)人是具體的。個(gè)人的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、思想認(rèn)識(shí)水平、對(duì)服務(wù)與福利的期待感，以及瞬時(shí)心理情緒都存在巨大差異，要持續(xù)獲得廣大人民群眾的好評(píng)，實(shí)在是一件不容易的事情。

智能技術(shù)為基層治理賦能的現(xiàn)實(shí)路徑

總結(jié)以上，基層治理的“能力赤字”主要來(lái)源于公共治理機(jī)制的責(zé)權(quán)配備不合理，法治化環(huán)境有待建設(shè)，超常規(guī)發(fā)展擠壓出超負(fù)荷社會(huì)治理成本。那么，在目前的情況下，通過(guò)智能技術(shù)為基層治理賦能的可行方法和現(xiàn)實(shí)路徑又在哪里？本文認(rèn)為，最關(guān)鍵的一點(diǎn)還是要深刻理解中央關(guān)于社會(huì)治理的定位，之所以是治理而不是管理，說(shuō)明了社會(huì)治理本身所蘊(yùn)含的工作奧秘和巨大潛能。所謂社會(huì)治理的智能化，不應(yīng)該將社會(huì)治理又拉回到社會(huì)管理的老路子，做成強(qiáng)化版的社會(huì)管理。否則，智能化不僅不能解決當(dāng)前面臨的難題，反而會(huì)激化現(xiàn)存問(wèn)題。智能化不能賦能、反而增壓的做法，是與智能化社會(huì)建設(shè)的初衷相悖的。智能化建設(shè)，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)治理的理路和發(fā)展規(guī)律，為基層治理所用，為社會(huì)治理服務(wù)。

智能化建設(shè)的推行，首先要厘清內(nèi)部工作關(guān)系，切實(shí)為基層減負(fù)。在目前的體制機(jī)制下，謀求結(jié)構(gòu)性、體系化地解決問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的。減負(fù)可以讓基層騰出精力處理更為緊要的事務(wù)，這樣的減負(fù)就是增能。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，基層承擔(dān)相應(yīng)的工作負(fù)擔(dān)是合理的，但是也存在一些不合規(guī)定、不合情理，甚至是毫無(wú)價(jià)值、毫無(wú)必要的無(wú)厘頭形式主義工作。極少數(shù)部門也會(huì)“習(xí)慣性”摔包、“條件反射式”下派任務(wù)。如何遏制這些屢禁不止的現(xiàn)象？智能化應(yīng)當(dāng)發(fā)揮充分發(fā)揮其透明化、易監(jiān)督、可留痕的特征，有效執(zhí)行基層的“權(quán)力清單”和“工作清單”，使派單更加科學(xué)，評(píng)估更加合理，合作更加公平。

智能技術(shù)手段應(yīng)發(fā)揮功效，替代處理基層部分工作。在基層治理的繁復(fù)工作中，各種信息的收集整理、輸入分析占用了大量的工作精力。智能技術(shù)的推出，尤其是神經(jīng)元感知系統(tǒng)、智能計(jì)算研判預(yù)警系統(tǒng)、自動(dòng)派單處置系統(tǒng)等，形成了一個(gè)具體事務(wù)的處理閉環(huán)。智能技術(shù)的升級(jí)，也可以歸并原來(lái)多達(dá)幾十種的數(shù)據(jù)信息庫(kù)，一次收集、一次入庫(kù)、多次使用，將在很大程度上減輕基層大量的工作負(fù)擔(dān)。

智能化有助于提升基層統(tǒng)籌社會(huì)治理的戰(zhàn)略性能力。近年來(lái)，基層往往疲于奔命，忙于應(yīng)付具體而瑣碎的事務(wù)，系統(tǒng)性的謀劃和戰(zhàn)略發(fā)展能力明顯下降。而社會(huì)治理的智能化為提升基層的戰(zhàn)略性治理能力提供了“新武器”。隨著智能化建設(shè)擴(kuò)容升級(jí)，尤其是“社區(qū)云”等信息庫(kù)的完善，有利于基層治理主體對(duì)轄區(qū)內(nèi)的規(guī)模底數(shù)、情況變化、規(guī)律趨勢(shì)、預(yù)警研判等形成更為清晰的認(rèn)知，從而為提升基層的戰(zhàn)略性治理能力奠定基礎(chǔ)。也就是說(shuō)，社會(huì)治理的智能化，不僅是為上級(jí)通過(guò)高科技方法發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和布置任務(wù)提供便利，更應(yīng)該將智能化的“武器”交給基層，提升基層的靈敏感知、靈活調(diào)配以及戰(zhàn)略決策能力。只有發(fā)揮出基層治理主體的能動(dòng)性和積極性，才能實(shí)現(xiàn)基層治理的持續(xù)創(chuàng)新、長(zhǎng)治久安。

智能化應(yīng)當(dāng)著力挖掘“治理”本身的題中應(yīng)有之義。之所以需要治理，說(shuō)明人類公共問(wèn)題單靠政府機(jī)構(gòu)、執(zhí)法部門是難以完全解決的。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆森提出，治理的核心要義是保持一種良好的秩序。也就是說(shuō)，要通過(guò)治理推進(jìn)部門機(jī)構(gòu)之間的良性協(xié)同互動(dòng)，推進(jìn)國(guó)家、社會(huì)與個(gè)人的充分合作。智能化治理的工作路徑不是要解決所有的難題，而是創(chuàng)造一種良好的秩序、良好的氛圍。換句話說(shuō)，不能讓智能化將政府打造成“電子警察”或“電子保姆”，而是要升級(jí)技術(shù)手段，優(yōu)化治理氛圍，這樣一來(lái)，人民群眾的幸福感就會(huì)不斷得到提升。社會(huì)治理的智能化在做好框架性的頂層設(shè)計(jì)、平臺(tái)構(gòu)造之后，技術(shù)手段的設(shè)計(jì)權(quán)應(yīng)當(dāng)交給基層?；鶎釉O(shè)計(jì)的智能技術(shù)，應(yīng)當(dāng)服務(wù)于治理水平的提升和治理內(nèi)涵的挖掘，具體表現(xiàn)在促進(jìn)各個(gè)治理組織的協(xié)同參與、促進(jìn)人與人的直接交流，即提升基層社區(qū)的團(tuán)結(jié)水平和連接程度。

【上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授，中國(guó)城市治理研究院研究員】

責(zé)編：羅 婷 / 司文君

聲明：本文為《國(guó)家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國(guó)家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。