摘 要:社區(qū)治理能力是社區(qū)所擁有的、能夠自發(fā)促進(jìn)社區(qū)秩序有序發(fā)展和社區(qū)資源有效利用的能力，它對(duì)推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文基于組織制度視角，分析如何從規(guī)制性、規(guī)范性和文化認(rèn)知性三方面，進(jìn)行城市制度體系的構(gòu)建和完善，以此提升社區(qū)治理能力。

關(guān)鍵詞:治理能力 制度主義 城市社區(qū)

【中圖分類號(hào)】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

城市社區(qū)治理能力是一種城市社區(qū)所擁有的、能夠自發(fā)促進(jìn)社區(qū)秩序有序發(fā)展和社區(qū)資源有效利用的能力。社區(qū)治理能力主要通過三方面表現(xiàn)出來：一是參與城市社區(qū)治理的主體和治理主體之間的交往關(guān)系；二是城市社區(qū)的治理對(duì)象，包括道路、廣場(chǎng)、公共區(qū)域、綠化資源等公共資源；三是參與者對(duì)社區(qū)公共資源的治理活動(dòng)。較高的社區(qū)治理能力表現(xiàn)為：各參與者交往關(guān)系良好，參與結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化；社區(qū)公共資源有效利用，社區(qū)問題逐步解決。

構(gòu)建城市社區(qū)治理能力離不開健全的制度體系。治理能力構(gòu)建的關(guān)鍵在于參與者之間、參與者與公共資源間的“游戲規(guī)則”，即社區(qū)的制度體系。制度通常用來決定誰有資格在某個(gè)領(lǐng)域制定決策，應(yīng)該允許或限制某種行動(dòng)應(yīng)遵循何種程序或規(guī)則、必須提供何種信息，以及如何根據(jù)個(gè)人行動(dòng)給予回報(bào)。健全城市社區(qū)的制度體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，根據(jù)組織制度主義理論，需要從規(guī)制性、規(guī)范性和文化認(rèn)知性三方面進(jìn)行完善。

強(qiáng)制性的規(guī)制制度構(gòu)建

規(guī)制性制度是制約、規(guī)制、調(diào)節(jié)社區(qū)參與者行為的強(qiáng)制機(jī)制，是影響社區(qū)發(fā)展的根本制度。社區(qū)中的規(guī)制制度可歸為以行政管理為主體的國家機(jī)制、以等價(jià)交換為基礎(chǔ)的市場(chǎng)機(jī)制、以公眾參與為代表的社會(huì)機(jī)制三方面。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”。社區(qū)中規(guī)制制度的目標(biāo)是“政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”的國家機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制相互協(xié)調(diào)的協(xié)作共治機(jī)制。

我國城市社區(qū)協(xié)作共治的治理機(jī)制尚未完全建立。現(xiàn)行城市社區(qū)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步演變而來，基層行政主體的行政管理活動(dòng)在社區(qū)治理過程中占據(jù)著主導(dǎo)地位，在項(xiàng)目工程建設(shè)、資源管理、文化建設(shè)、居民活動(dòng)等公共服務(wù)領(lǐng)域都扮演著不可或缺的角色。目前我國的市場(chǎng)機(jī)制尚且不健全，尤其體現(xiàn)在物業(yè)服務(wù)市場(chǎng)。在住房體制改革過程中，隨著房屋產(chǎn)權(quán)由國有或集體所有變?yōu)樗接?，原居住小區(qū)的管理單位也逐步改制為現(xiàn)行的物業(yè)服務(wù)。雖然總體上已完成物業(yè)服務(wù)的市場(chǎng)化改革，但改制后的物業(yè)公司仍然保留很強(qiáng)的行政體制“色彩”。保留對(duì)原居住小區(qū)的物業(yè)管理權(quán)限，在物業(yè)管理的社區(qū)治理活動(dòng)中占據(jù)著主導(dǎo)話語權(quán)。以居民參與、公眾監(jiān)督為主題的社會(huì)機(jī)制發(fā)展不成熟，尤其是以業(yè)主組織為代表的居民自治組織發(fā)展不成熟。各城市業(yè)主組織的組建比率普遍在20-30%左右。即使調(diào)查數(shù)據(jù)顯示上海業(yè)主組織組建比率達(dá)80%以上，但是仍然由于居民參與不足、社區(qū)矛盾大、老年參與者比例高等原因，導(dǎo)致活躍程度普遍較低。

完全依靠行政管理為主的國家力量推動(dòng)，并不利于社區(qū)治理能力的全面發(fā)展，對(duì)基層行政主體也是沉重的負(fù)擔(dān)。因此要加快以業(yè)主組織為代表的居民自治組織的培育，鼓勵(lì)居民自治組織參與社區(qū)治理活動(dòng)，自主管理社區(qū)公共資源，供給公共服務(wù)。同時(shí)暢通居民參與途徑，完善審計(jì)監(jiān)督、信息披露、內(nèi)部監(jiān)督等公眾監(jiān)督機(jī)制，逐步建立起健全的社會(huì)機(jī)制。尤其是要推動(dòng)住房體制改革而來的物業(yè)服務(wù)市場(chǎng)向等價(jià)交換、自愿平等的方向轉(zhuǎn)變，進(jìn)而推動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制在社區(qū)治理過程中產(chǎn)生更好的治理效果。加快城市社區(qū)行政體制改革，減少基層行政主體對(duì)社區(qū)自治活動(dòng)的直接參與和對(duì)社區(qū)組織發(fā)展的干預(yù)，由基層治理活動(dòng)的“行動(dòng)者”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;掌舵人”。

權(quán)威性的規(guī)范制度構(gòu)建

規(guī)范性制度關(guān)注于城市社區(qū)生活中慣例的、可評(píng)估的和義務(wù)性的維度，為社區(qū)參與者提供一種共同的觀念或默認(rèn)知識(shí)，逐漸成為一種自覺遵守的行動(dòng)規(guī)范。規(guī)范性制度主要通過行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、專業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織實(shí)施。

我國社會(huì)組織主要集中在慈善捐贈(zèng)、醫(yī)療衛(wèi)生、綠色環(huán)保等領(lǐng)域，而專門從事社區(qū)發(fā)展的社會(huì)組織數(shù)量少、規(guī)模小、影響力低。例如，雖然上?？偣步M建了8000多個(gè)業(yè)主組織，但是促進(jìn)業(yè)主組織發(fā)展的行業(yè)協(xié)會(huì)（社會(huì)組織）數(shù)量極少。業(yè)主組織主要從事社區(qū)物業(yè)監(jiān)督與管理、項(xiàng)目工程建設(shè)、公共資金管理等專業(yè)活動(dòng)，需要行業(yè)協(xié)會(huì)專業(yè)知識(shí)和專業(yè)能力的指導(dǎo)?，F(xiàn)有部分?jǐn)?shù)量的業(yè)主組織行業(yè)協(xié)會(huì)都是非正式的，無法承擔(dān)起行業(yè)評(píng)估、業(yè)務(wù)交流、資格認(rèn)定、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定等職能，而對(duì)應(yīng)的相關(guān)職能都由基層政府推動(dòng)實(shí)施?；鶎有姓黧w由于自身職能限制，難以實(shí)現(xiàn)建立健全規(guī)范制度體系的社會(huì)功能。社會(huì)組織發(fā)展程度低，不僅影響了社區(qū)中行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范等規(guī)范制度的建立和完善，還影響了其它類型社區(qū)組織的發(fā)展，不利于社區(qū)治理能力的提升。

要健全規(guī)范制度體系，促進(jìn)社區(qū)治理能力提升。加快對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的政策法規(guī)研究，確定行業(yè)協(xié)會(huì)的法律地位，完善促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的政策措施，保障社會(huì)組織的規(guī)范運(yùn)作。發(fā)揮政府的積極作用，制定相應(yīng)的扶持政策，鼓勵(lì)社區(qū)自治組織加強(qiáng)自身建設(shè)，推動(dòng)以行業(yè)協(xié)會(huì)為代表的社會(huì)組織組建和發(fā)展，擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)影響，構(gòu)建完整的規(guī)范制度體系，促進(jìn)社區(qū)治理能力提升。

激勵(lì)性的文化制度構(gòu)建

文化制度的建立和完善能夠改變社區(qū)參與者的認(rèn)知，它是一種僅通過文化傳播就能維持特定組織行為的高度制度化的社區(qū)制度體系。社區(qū)中文化制度通常包括四個(gè)方面：一是行政文化，即外部觀察公共組織的一系列原則與假設(shè)；二是社區(qū)認(rèn)同，即公眾基于對(duì)社區(qū)結(jié)構(gòu)、運(yùn)行規(guī)則的心理認(rèn)同和歸屬感；三是以社區(qū)信任為基礎(chǔ)的社區(qū)精神生活；四是符合倫理道德的社區(qū)倫理規(guī)范。

文化制度對(duì)社區(qū)參與者產(chǎn)生積極或消極的激勵(lì)作用，對(duì)社區(qū)治理活動(dòng)和治理能力產(chǎn)生直接影響。在行政文化方面，行政機(jī)關(guān)積極、主動(dòng)、支持、配合等行政行為會(huì)對(duì)其它社區(qū)參與者產(chǎn)生正面激勵(lì)作用，提升參與社區(qū)治理的積極性；消極、逃避、應(yīng)付、拖拉等“消極”行為方式會(huì)產(chǎn)生相反的影響。在社區(qū)精神生活方面，社區(qū)信任程度高，社區(qū)矛盾相應(yīng)較少，更有利于提升各參與者的交往關(guān)系，提升社區(qū)整體的治理能力；參與者間的不信任關(guān)系通常伴隨著“較差”或“對(duì)立”的矛盾關(guān)系，不利于更好的社區(qū)發(fā)展。在社區(qū)認(rèn)同方面，較高的社區(qū)認(rèn)同會(huì)產(chǎn)生更多的居民參與和公眾監(jiān)督，提升各方參與社區(qū)治理的積極性，提升社區(qū)治理能力。在社區(qū)倫理規(guī)范方面，賄賂、“走后門”等負(fù)面人情關(guān)系常給其他組織或個(gè)人產(chǎn)生負(fù)面激勵(lì)，從而降低參與者積極性，不利于社區(qū)問題解決能力和社區(qū)治理能力的提升。

健全社區(qū)文化制度體系，促進(jìn)社區(qū)治理能力提升。基層行政主體要注重自身行政行為文化建設(shè)，在社區(qū)治理活動(dòng)中，更多展現(xiàn)出主動(dòng)、配合、擔(dān)當(dāng)?shù)姆e極行政行為，以社區(qū)公共價(jià)值利益為目標(biāo)，樹立良好的社會(huì)形象，推進(jìn)社區(qū)治理活動(dòng)。在社區(qū)精神生活方面，通過發(fā)揚(yáng)中國社會(huì)文化傳統(tǒng)、弘揚(yáng)正面的社會(huì)價(jià)值觀、培育正面積極的社會(huì)文化氛圍，提升社區(qū)治理主體參與社區(qū)治理的積極性，促進(jìn)治理能力的提升。加強(qiáng)社區(qū)倫理規(guī)范的構(gòu)建，弘揚(yáng)積極、正面的倫理價(jià)值規(guī)范，引導(dǎo)正確的社會(huì)風(fēng)尚。提升社區(qū)治理能力還需要培育主體意識(shí)、提升居民對(duì)社區(qū)治理的認(rèn)同和關(guān)注度，從而激發(fā)居民參與熱情、提升居民參與度，以此提升社區(qū)治理能力。

【本文作者為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授；本文系國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“制度安排與業(yè)主組織治理能力的關(guān)聯(lián)性研究—基于多維的制度要素分析”（71774107）階段性成果；原上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士生，現(xiàn)重慶市科學(xué)技術(shù)局主任科員孫鋒對(duì)此文有貢獻(xiàn)】

參考文獻(xiàn)

[1]孫鋒、王峰：《城市社區(qū)治理能力:分析框架與產(chǎn)生過程》，《中國行政管理》，2019年第2期。

責(zé)編：董 楠 / 王茂磊

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。