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范毅:我國城鎮(zhèn)化發(fā)展新趨勢

在城市化快速增長階段,經(jīng)濟增速短期波動對城市化影響并不大,城市化表現(xiàn)為一種社會現(xiàn)象——

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2019年我國城鎮(zhèn)化率為60.6%, 城鎮(zhèn)化發(fā)展正逐步走向成熟,我國城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢是制定新時代城鎮(zhèn)化發(fā)展政策的基本前提,也是制定宏觀經(jīng)濟政策的重要依據(jù)。

典型國家城市化發(fā)展的經(jīng)驗借鑒

城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個社會歷史過程,相關(guān)國家的發(fā)展經(jīng)驗可以為我們做出判斷提供經(jīng)驗借鑒。我們使用世界銀行數(shù)據(jù)庫相關(guān)數(shù)據(jù),選擇經(jīng)歷快速城市化發(fā)展進程的法國、日本與韓國進行比較研究,使用案例國家在城市化進入60%以后的相關(guān)數(shù)據(jù)進行分析。

在上世紀(jì)60年代,法國和日本城市化剛剛超過60%,韓國在1982年城市化率超過60%,都處于快速城市化發(fā)展階段。從1961年起15年間,日本城市化年增長速度保持在0.74-0.94個百分點,高峰與低谷僅相差0.2個百分點;法國和韓國可以分為兩個明顯階段,在兩個階段城市化增長速度有明顯差異,第二階段的增長速度要明顯低于第一階段,但每個階段城市化的增長速度都可以保持在相對穩(wěn)定狀態(tài)。

城市化增長與當(dāng)年的經(jīng)濟增速之間相關(guān)性不強,城市化表現(xiàn)出獨立于短期經(jīng)濟增長的態(tài)勢。日本在上世紀(jì)60年代年經(jīng)濟增速最高為12.9%,最低為-1%,出現(xiàn)了較大波動,但城鎮(zhèn)化率每年增長穩(wěn)定在0.78-0.94個百分點。法國經(jīng)濟增速的波動幅度超過50%,而城市化年增長速度波動并不大。上世紀(jì)80年代,韓國年經(jīng)濟增速最高為13.2%,最低為7%,而城鎮(zhèn)化每年增長穩(wěn)定在1.63-1.88個百分點。由此可見,相對于經(jīng)濟增長速度,城鎮(zhèn)化可以維持相對穩(wěn)定的增長趨勢。

另外,在案例國家城市化快速發(fā)展進程臨近結(jié)束,即將步入城市化成熟階段時,城市化增速會迅速下滑,與之前的增速形成鮮明對比。綜合來看,城市化不僅是經(jīng)濟現(xiàn)象,更是社會現(xiàn)象,城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會的差異是推動城市化發(fā)展的重要動力;在城市化快速增長階段,經(jīng)濟增速短期波動對城市化影響并不大,城市化表現(xiàn)為一種社會現(xiàn)象,可以保持相對穩(wěn)定的增速;隨著城市化的逐漸成熟,城市化增長速度也在逐漸降低,但仍然可以保持相對較高的增長速度直至步入成熟階段,在城市化步入成熟階段后,城市化增速將會快速下滑。

從長期來看,經(jīng)濟因素對城市化發(fā)展質(zhì)量有顯著影響。缺乏經(jīng)濟增長支撐的城市化將帶來一系列嚴(yán)重的社會問題,比如拉美國家的過度城市化和城市病問題,而在城市化達到成熟時,城鄉(xiāng)勞動力生產(chǎn)效率也達到相對均衡的狀態(tài)。

我國城鎮(zhèn)化具備保持較快增長速度的基礎(chǔ)條件

典型國家城市化發(fā)展的經(jīng)驗表明,我國城鎮(zhèn)化保持較快增長的趨勢仍在,城鎮(zhèn)化快速增長的基礎(chǔ)條件仍在。

就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)間偏離較大,結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變動能仍在。人口從農(nóng)村進入城鎮(zhèn),從農(nóng)業(yè)進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè),由此帶來的結(jié)構(gòu)調(diào)整是經(jīng)濟增長的巨大動能。當(dāng)前我國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)之間生產(chǎn)效率差距仍然較大,2018年我國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率為農(nóng)業(yè)部門的4.6倍,而高收入國家的平均水平在2.2-2.5倍,由此意味著勞動力從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的動力非常強勁。2019年我國一產(chǎn)就業(yè)比重為25.1%,2010年以來就業(yè)比重年均下降約1.4個百分點;而一產(chǎn)的產(chǎn)值比重僅有7.1%,2010年以來產(chǎn)值比重年均下降約0.26個百分點。按照目前的速度轉(zhuǎn)變,達到均衡還需要10年以上的時間。相比較于城鄉(xiāng)人口和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)變,就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變相對滯后,這也為未來我國經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了充足動力,我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的動能仍然強勁。但是,也要看到就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變是一個長期過程,就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的難度在不斷加大, 未來城鎮(zhèn)化發(fā)展需要更包容的政策體系。

城鎮(zhèn)化發(fā)展具有較大慣性, 維持較快增長的趨勢仍在。相比經(jīng)濟增長,人口轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化的慣性更大。經(jīng)過近二十年的城鎮(zhèn)化高速發(fā)展,我國城鄉(xiāng)間人口交流日益頻繁,一部分人口已經(jīng)進入城鎮(zhèn),但并未完全納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計口徑, 未來融入城市是大勢所趨,這是城鎮(zhèn)化發(fā)展的慣性所在。比如, 2018年城鎮(zhèn)地區(qū)小學(xué)生數(shù)量占全國小學(xué)生數(shù)量的74.2%,初中生為86.1%。未來現(xiàn)有中小學(xué)生步入勞動年齡,進入勞動力市場,絕大多數(shù)將繼續(xù)留在城鎮(zhèn),對城鎮(zhèn)化增長形成較強支撐。從發(fā)達國家城市化發(fā)展歷程來看,在城市化快速發(fā)展階段,人口從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移存在較大慣性。當(dāng)前我國農(nóng)村人口進城也是為了追求更優(yōu)的公共服務(wù)水平,為了享受城市更多的發(fā)展機會,社會因素對城鎮(zhèn)化起到重要影響, 由此城鎮(zhèn)化發(fā)展存在較大慣性。

經(jīng)濟增長動能發(fā)生轉(zhuǎn)變,對城鎮(zhèn)化發(fā)展支撐作用加強。隨著外部條件的改變和發(fā)展階段的轉(zhuǎn)化, 我國經(jīng)濟增速下滑已不可避免。城鎮(zhèn)化健康發(fā)展離不開經(jīng)濟增長的支撐,這種支撐主要體現(xiàn)在為進城人口提供非農(nóng)就業(yè)機會。當(dāng)前拉動經(jīng)濟增長的動力發(fā)生了根本改變,已經(jīng)由第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)為第三產(chǎn)業(yè),2019年服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重為53.9%,對國民經(jīng)濟增長的貢獻率接近60%。經(jīng)濟增長結(jié)構(gòu)和動力的變化,使得城鎮(zhèn)新增就業(yè)對經(jīng)濟增長的依賴下降。總體來看, “十一五”時期我國GDP每增長1個百分點,城鎮(zhèn)新增就業(yè)在100萬人左右。到2019年,我國GDP增長1個百分點,城鎮(zhèn)新增就業(yè)超過200萬人。城鎮(zhèn)新增就業(yè)和經(jīng)濟增長之間的彈性變大,雖然經(jīng)濟增長速度在下滑,但對城鎮(zhèn)新增就業(yè)的影響不大,城鎮(zhèn)新增就業(yè)也能夠?qū)Τ擎?zhèn)化健康發(fā)展形成支撐。

城鎮(zhèn)化發(fā)展的新特征

“十四五”時期我國城鎮(zhèn)化仍將保持相對較快的增長速度,必須充分考慮城市化快速發(fā)展對經(jīng)濟和社會的影響,同時也要看到城鎮(zhèn)化發(fā)展將呈現(xiàn)出一些新特征,需要在制定城鎮(zhèn)化政策時充分考慮,并做出相應(yīng)調(diào)整。

城鎮(zhèn)間人口流動比重不斷提高。國家統(tǒng)計局農(nóng)民工監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示, 2019年農(nóng)民工總量僅增長0.8%,增速已連續(xù)兩年低于1%,而在外出農(nóng)民工中,年末在城鎮(zhèn)居住的農(nóng)民工人數(shù)沒有增長, 鄉(xiāng)城間人口轉(zhuǎn)移總量已經(jīng)穩(wěn)定甚至出現(xiàn)下降。國家衛(wèi)健委的流動人口監(jiān)測結(jié)果顯示,省內(nèi)縣際流動人口和省際流動人口比重有所上升, 城鎮(zhèn)間流動人口比重上升。我們使用手機信令的監(jiān)測數(shù)據(jù)結(jié)果顯示,2017年在新增跨市域流動人口中,以縣城和市區(qū)作為流出地的比重為36.1%,2018年上升為39.2%,2019年則達到45.1%,呈快速上升趨勢,未來在推進農(nóng)民工市民化的同時,需要更加關(guān)注城鎮(zhèn)間流動人口問題。隨著城鎮(zhèn)間流動人口的增多,在城鎮(zhèn)化發(fā)展模式上,需要從人口進城向滿足城鄉(xiāng)人口的美好生活轉(zhuǎn)變,城鎮(zhèn)化應(yīng)從以農(nóng)村人口落戶城鎮(zhèn)為目標(biāo)轉(zhuǎn)為追求公共服務(wù)和發(fā)展機會全面均等化供給。

大城市承載人口比重上升, 城市出現(xiàn)分化。我國城鎮(zhèn)實行等級化管理體制,優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源集中在高等級大城市中。隨著收入水平提升,人口對美好生活需求更為強烈,優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)是美好生活的最主要內(nèi)容,過去受戶籍制度的限制,行政等級高的大城市進入門檻更高,隨著城鎮(zhèn)化改革的深化, 各類城市的進入門檻在降低,越來越多的人口流向公共服務(wù)水平更高的大城市,也是對美好生活向往的體現(xiàn)。2019年中央財經(jīng)委員會第五次會議提出“中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式”,城市間出現(xiàn)極化現(xiàn)象,在城鎮(zhèn)間流動人口不斷增多, 大城市吸納人口比重上升,城市出現(xiàn)分化成為必然。我們的研究表明,省會城市吸納人口的比重在不斷提高,在一些人口流出地,本地城市吸納人口的比重在下降。

人口老齡化對城鎮(zhèn)化影響加劇,家庭化轉(zhuǎn)移比重提高。據(jù)測算,“十四五”期間我國60歲以上老年人將增加4870萬人,是“十三五”期間的1.35倍,勞動年齡人口減少速度將加快,而轉(zhuǎn)折時期將從2022年開始,2022年進入60歲的人口將超過2000萬,而2021年僅1100萬左右。國家統(tǒng)計局農(nóng)民工監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示,2018年農(nóng)民工平均年齡為40.2歲,比上年提高0.5歲, 本地農(nóng)民工平均年齡已達44.9歲。國家衛(wèi)健委2018年流動人口發(fā)展報告數(shù)據(jù)顯示,老年流動人口規(guī)模在2000年以后增長較快,從2000年的503萬人增加至2015年的1304萬人, 年均增長6.6%。隨著人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變,城鎮(zhèn)戶籍制度改革不斷深入, 我國城鎮(zhèn)化進程中的人口轉(zhuǎn)移將會從以黃金年齡勞動力為主,邁向以核心家庭為主的階段。

城市更新成為城市發(fā)展的重要內(nèi)容。經(jīng)過四十年的城市快速發(fā)展,1981年以來,我國城市建成區(qū)面積擴大了7.3倍,同時出現(xiàn)巨量的城市老舊建筑,舊城更新改造的需求日益明顯。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看,在城市化接近成熟時,城市更新成為城市化的重要內(nèi)容,美國在1949年通過的《住房法》中開始推進城市更新改造,1950年美國城市化率為64%,日本在1969年頒布實施了《都市再開發(fā)法》,當(dāng)年日本城市化率為71%,我國正在接近這個水平,有些地區(qū)已經(jīng)達到這個水平。城市更新不僅是增加對舊城的投入,增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入,還是隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提升,城市居民對美好生活追求的內(nèi)在需求,同時也意味著巨大的投資機會,將提高我國經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

(作者為中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員)

[責(zé)任編輯:焦楊]