智慧城市建設(shè)要聚焦深度目標(biāo)

自從1989年美國(guó)使用信息化城市概念以來(lái)，與智慧城市有關(guān)的概念非常多元，也幾次迭代。國(guó)外分別有過(guò)數(shù)字城市（Digital city）、智能城市（Intelligent city）、虛擬城市/信息城市（Virtual city/information city）、知識(shí)城市（Knowledge based city）等多種概念。但總體上，國(guó)外學(xué)者共同理解智慧城市的三大角度，是基本被認(rèn)可的，即：基于利用信息與通信技術(shù)（ICT），改善和改變城市的生活和工作；基于人的教育、學(xué)習(xí)和知識(shí)（包含來(lái)自于大數(shù)據(jù)的知識(shí)發(fā)現(xiàn)），驅(qū)動(dòng)智慧城市內(nèi)在發(fā)展；基于治理和政策，強(qiáng)調(diào)政府與其他主體之間合作的智慧城市運(yùn)行機(jī)制。

2016年12月15日，國(guó)務(wù)院頒布的《“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃》，提出將“新型智慧城市建設(shè)行動(dòng)”作為“十三五”期間國(guó)家信息化的“優(yōu)先行動(dòng)”之一，要求新型智慧城市建設(shè)到2020年要取得顯著成效，“形成無(wú)處不在的惠民服務(wù)、透明高效的在線政府、融合創(chuàng)新的信息經(jīng)濟(jì)、精準(zhǔn)精細(xì)的城市治理、安全可靠的運(yùn)行體系”。為了規(guī)范和推進(jìn)新型智慧城市建設(shè)，國(guó)家發(fā)展改革委、中央網(wǎng)信辦、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委于2016年12月發(fā)布了新型智慧城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，一級(jí)指標(biāo)主要包含惠民服務(wù)、精準(zhǔn)治理、生態(tài)宜居、智能設(shè)施、信息資源、網(wǎng)絡(luò)安全、改革創(chuàng)新、市民體驗(yàn)等八項(xiàng)。

總體上看來(lái)，我國(guó)新型智慧城市建設(shè)目標(biāo)框架是全維的，但不同目標(biāo)的達(dá)成度與重要性有著非常大的差異。以新型智慧城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系為例，惠民服務(wù)、精準(zhǔn)治理應(yīng)該是核心目標(biāo)；智能設(shè)施、信息資源、網(wǎng)絡(luò)安全、改革創(chuàng)新等基本屬于保障條件；另外，市民體驗(yàn)對(duì)于精準(zhǔn)治理這類基于大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的智慧深度應(yīng)用體驗(yàn)不深，反而對(duì)于基于政務(wù)數(shù)據(jù)整合共享的惠民服務(wù)感受頗深。這樣評(píng)估的結(jié)果，容易引導(dǎo)比較淺層的智慧規(guī)劃和建設(shè)。筆者認(rèn)為，智慧城市建設(shè)要引導(dǎo)到智慧治理這樣的深度目標(biāo)上來(lái)。

智慧城市是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)智慧治理的場(chǎng)域支撐

智慧治理是一種從數(shù)字治理發(fā)展而來(lái)的善治形式，涉及政府本身的數(shù)字化治理、數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理和智慧社會(huì)治理等多方面內(nèi)容。同時(shí)，智慧治理主要包含有兩層含義: 其一，智慧治理是一種思維方式，強(qiáng)調(diào)治理行為和過(guò)程的智慧性，即“整體觀照，從人類整體和未來(lái)考慮問(wèn)題，追求利益和占有的適度化和道德化”；其二，智慧治理是一種治理方案，通過(guò)信息和通信技術(shù)使國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)得以更好地溝通、互動(dòng)和協(xié)作，表現(xiàn)為一種技術(shù)治理和數(shù)據(jù)賦能。

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)智慧治理的內(nèi)涵表述尚未統(tǒng)一，但已有三個(gè)層面的解讀方式：一是信息技術(shù)層面，強(qiáng)調(diào)智慧治理的運(yùn)作，需要通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)人、物、網(wǎng)絡(luò)的相互聯(lián)通與互動(dòng)；二是實(shí)踐模式層面，認(rèn)為智慧治理可以成為“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代背景下政府創(chuàng)新社會(huì)治理模式的重要途徑；三是功能價(jià)值層面，認(rèn)為智慧治理能夠整合優(yōu)化公共數(shù)據(jù)信息，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的精準(zhǔn)化與智能化。盡管不同學(xué)者對(duì)于智慧治理的概念內(nèi)涵理解層面有差異，但是都側(cè)重強(qiáng)調(diào)智慧治理需要借助現(xiàn)代信息技術(shù)，特別是基于大數(shù)據(jù)、人工智能來(lái)實(shí)現(xiàn)良好的治理目標(biāo)。

當(dāng)前我國(guó)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，從數(shù)字治理升級(jí)到智慧治理，需要尋找場(chǎng)域支撐，否則容易成為無(wú)根之木。智慧城市這種場(chǎng)域支撐，就自然跟政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型需求關(guān)聯(lián)起來(lái)。根據(jù)大數(shù)據(jù)分析原理，在這一結(jié)合模型中，要強(qiáng)調(diào)城市數(shù)據(jù)中心（城市大腦）的大數(shù)據(jù)賦能，驅(qū)動(dòng)數(shù)字化治理升級(jí)，通過(guò)不斷推進(jìn)城市數(shù)據(jù)中心（城市大腦）的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)向數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理和智慧社會(huì)治理的價(jià)值溢出。從這個(gè)意義說(shuō)，智慧城市的智慧治理應(yīng)用水平，取決于智能中樞系統(tǒng)——城市數(shù)據(jù)中心（城市大腦）的建設(shè)水平，從而形成數(shù)據(jù)、算力與算法平臺(tái)，聚焦大數(shù)據(jù)的采集、交流、整合與開(kāi)發(fā)利用。

補(bǔ)齊我國(guó)智慧城市建設(shè)的短板和不足

新冠肺炎疫情是對(duì)于我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)巨大考驗(yàn)，也是針對(duì)我國(guó)智慧城市建設(shè)的一次大考?；谥贫葍?yōu)勢(shì)，我國(guó)有力控制了疫情蔓延，并取得了疫情防控的重大戰(zhàn)略成果；但在此過(guò)程中，我國(guó)智慧城市的建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度卻表現(xiàn)不一。如2019年12月3日，有媒體曾刊發(fā)文章關(guān)注武漢在特大城市智慧治理路徑方面進(jìn)行的探索，稱贊這讓人民群眾實(shí)實(shí)在在受了益。然而，在此次疫情防控過(guò)程中，武漢及至湖北各地的智慧城市建設(shè)及其智慧治理的作用，表現(xiàn)并不突出。

相對(duì)而言，杭州智慧城市的“數(shù)字治堵”“數(shù)字治城”“數(shù)字治疫”則發(fā)揮了較好的作用。其中，通行全國(guó)的“健康碼”，就是出自杭州“城市大腦”的產(chǎn)物。2020年2月9日杭州余杭區(qū)率先推出“健康碼”；2月16日，國(guó)務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦指導(dǎo)加快研發(fā)全國(guó)統(tǒng)一的疫情防控健康碼系統(tǒng)，前后只用了7天時(shí)間，表現(xiàn)出數(shù)據(jù)治理的“中國(guó)速度”；3月中旬，全國(guó)絕大部分地區(qū)“健康碼”已可實(shí)現(xiàn)“一碼通行”。3月31日，習(xí)近平總書記到杭州城市大腦運(yùn)營(yíng)指揮中心考察時(shí)，對(duì)杭州市運(yùn)用城市大腦提升交通、文旅、衛(wèi)健等系統(tǒng)治理能力的創(chuàng)新成果表示肯定，并指出“運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動(dòng)城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，前景廣闊”。

我們要看到，此次疫情防控需要的大數(shù)據(jù)支撐，往往不是一個(gè)一城一地的數(shù)據(jù)中心（城市大腦）能夠?qū)崿F(xiàn)的。主要原因包括以下兩方面：一是超過(guò)了智慧城市的數(shù)據(jù)采集范圍，是全國(guó)各地的大數(shù)據(jù)整合；二是在大數(shù)據(jù)分析處理上，要更多借助通信企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的力量。這也暴露出智慧城市建設(shè)方面的三大問(wèn)題：一是智慧城市建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)不夠完善；二是智慧城市的數(shù)據(jù)中心（城市大腦），或者說(shuō)智慧平臺(tái)建設(shè)緩慢；三是高端信息化人才的缺失和培養(yǎng)機(jī)制不完善。另外，在滿足善治特征的智慧治理方面，現(xiàn)代技術(shù)盡管帶來(lái)簡(jiǎn)約高效的工作績(jī)效，但同時(shí)也引發(fā)了數(shù)據(jù)泄露、通訊竊聽(tīng)、統(tǒng)計(jì)披露、消費(fèi)分析等侵犯公民隱私權(quán)益的現(xiàn)象。如何有效保障公民的信息安全，如何更深層次上促進(jìn)人文關(guān)懷，如何應(yīng)用現(xiàn)代技術(shù)與政府職能有機(jī)融合的理念重塑，通過(guò)政府智慧治理實(shí)現(xiàn)更好為公眾服務(wù)的目標(biāo)宗旨，是下一步智慧城市建設(shè)需要思考和解決的重要問(wèn)題。

綜上所述，智慧城市建設(shè)需要有更加核心化的目標(biāo)，引導(dǎo)建設(shè)內(nèi)容向縱深延展，發(fā)揮智慧治理中的場(chǎng)域支撐作用，完善頂層設(shè)計(jì)、優(yōu)化智慧平臺(tái)、加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)、解決安全保障和注重人文關(guān)懷，這樣才可能在發(fā)生類似新冠肺炎疫情等重大突發(fā)公共事件時(shí)經(jīng)受住考驗(yàn)。

【本文作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、電子政務(wù)研究所所長(zhǎng)】

參考文獻(xiàn)

[1]顏佳華、王張華：《數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理與智慧治理概念及其關(guān)系辨析》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2019年第5期。

[2] 沈費(fèi)偉：《智慧治理：“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的政府治理變革新模式》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》，2019年第4期。

責(zé)編：司文君 / 賀勝蘭

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