摘 要:“網(wǎng)格化管理”將行政轄區(qū)劃分為若干單元進(jìn)行“小區(qū)域治理”，其管理主體橫跨多個部門，可以更為精準(zhǔn)地把控和防范社會風(fēng)險，提高公共產(chǎn)品供給的精細(xì)化程度。另一方面，在實踐過程中，這種管理方式在設(shè)計理念、執(zhí)行措施和實際效果方面也存在若干問題和爭議。在未來發(fā)展中，應(yīng)以公共服務(wù)為導(dǎo)向，增加功能性網(wǎng)格員的設(shè)置；弱化行政主導(dǎo)色彩，增強(qiáng)網(wǎng)格化管理的社會性；實施措施要注重技術(shù)性手段和非制度文化相結(jié)合，因地制宜、合理適度地推進(jìn)網(wǎng)格化管理。
關(guān)鍵詞:網(wǎng)格化管理 微觀治理 公共服務(wù) 基層治理
【中圖分類號】D669.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
自2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺”以來，網(wǎng)格化管理已經(jīng)在全國各地大規(guī)模推廣開來，逐漸成為一種具有中國特色的社會治理新模式。
網(wǎng)格化管理在中國的重要性
所謂“網(wǎng)格化管理”，主要是地方政府以街道、社區(qū)為基礎(chǔ)，按一定的地域面積或人口戶數(shù)將行政轄區(qū)劃分為一個個單元網(wǎng)格進(jìn)行管理。這種模式的首要特點是將行政轄區(qū)劃分為若干單元網(wǎng)格進(jìn)行“小區(qū)域治理”，其管理的區(qū)域不局限于傳統(tǒng)的社區(qū)，網(wǎng)格化管理的主體往往橫跨多個部門和機(jī)構(gòu)，涉及居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、消防、工商、公安等。在社會利益分化加劇和經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入深水區(qū)的背景下，這種管理模式可以更為精準(zhǔn)地把控和防范各類社會風(fēng)險，可以作為傳統(tǒng)社區(qū)管理的有效補(bǔ)充，符合地方維護(hù)基層社會穩(wěn)定的需求。其次，在城鎮(zhèn)人口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大和超大型小區(qū)日益增多的背景下，城市基層的公共服務(wù)也面臨一定的壓力，主要表現(xiàn)為人口異質(zhì)性的增強(qiáng)使得居民公共服務(wù)需求的差異越來越大，社區(qū)服務(wù)很難滿足全部居民的需求。
在一些地方推行網(wǎng)格化管理的具體實踐中，網(wǎng)格員們不僅需要認(rèn)真排查各種問題，而且需要積極與網(wǎng)格內(nèi)的居民進(jìn)行溝通交流，并對接相關(guān)職能部門，協(xié)助他們解決困難并滿足群眾需求。從效果上看，這種方式將公共服務(wù)問題分解到小網(wǎng)格內(nèi)進(jìn)行解決，提高了公共產(chǎn)品供給的規(guī)范化與精細(xì)化。目前，很多地方的網(wǎng)格化管理實際上將管理和服務(wù)的職責(zé)合二為一，參與者中有很大一部分是社會志愿服務(wù)人員，已經(jīng)不單純是一種管理的方式，開始帶有公共治理的色彩。
從治理結(jié)構(gòu)來看，中國的城市治理長期存在“重宏觀、輕微觀”傾向，導(dǎo)致城市生產(chǎn)與生活體系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會體系之間的張力越來越大，出現(xiàn)了“人的城市化”現(xiàn)象，比如更加注重滿足民眾的幸福感、獲得感、公平感等。網(wǎng)格化是一種治理規(guī)模的細(xì)化，也是城市微觀治理的體現(xiàn)。微觀治理是與宏觀治理相對的概念，宏觀治理更多涉及的是抽象的社會、經(jīng)濟(jì)團(tuán)體，“微觀治理則主要是為特殊公民個體或特殊企業(yè)、社區(qū)，提供能夠滿足其偏好性需求的公共物品和公共服務(wù)，進(jìn)而增進(jìn)其福利”[1]。
按照“街巷定界、規(guī)模適度、無縫覆蓋”的原則，網(wǎng)格化管理填補(bǔ)了基層社會治理中的“真空”和“盲區(qū)”，在層級上，網(wǎng)格化管理位于街道和社區(qū)之下，使得公共服務(wù)供給進(jìn)一步下沉，為全面、充分滿足居民的個性化需求創(chuàng)造了條件。同時，網(wǎng)格化管理重新整合、鏈接了政治資源，在一定程度上也改變了傳統(tǒng)基層行政條塊分割、各自為政、權(quán)責(zé)不清的粗放管理方式，有利于協(xié)調(diào)居民日益多元化和復(fù)雜化的利益訴求。應(yīng)該說，這也是一種基層行政管理體制的改革和創(chuàng)新。
網(wǎng)格化管理實施過程中引發(fā)的思考
網(wǎng)格化模式在中國實施的時間并不長，仍缺乏成熟的經(jīng)驗，很多地方尚處于探索階段，難免產(chǎn)生一些問題和爭論。從社會輿論關(guān)注的焦點看，主要體現(xiàn)在網(wǎng)格化管理的理念、措施、效果等幾個方面。
網(wǎng)格化管理的目的是社會管控還是公共服務(wù)
從實踐中看，很多地方政府將網(wǎng)格化管理視為一種有效的維穩(wěn)工具加以利用，在政策制定和公共宣傳中，類似于“抓好監(jiān)測、做好防控”“小問題不出網(wǎng)格，大問題不出社區(qū)”“以平安穩(wěn)定為主業(yè)”“力爭發(fā)現(xiàn)蛛絲馬跡”“將安全隱患消滅在萌芽狀態(tài)”“消除一切不穩(wěn)定隱患”等語句比比皆是。部分地區(qū)的網(wǎng)格化管理則表現(xiàn)出一定的“社會控制”傾向。街道社區(qū)都將控制流動人口、落實治安巡查等作為自己網(wǎng)格化管理的重要內(nèi)容[2]。甚至部分受訪的網(wǎng)格員也認(rèn)為，網(wǎng)格化管理只是轉(zhuǎn)變了基層維穩(wěn)的方式。地方政府通過管理權(quán)力和社會管理重心下移，借助信息化、數(shù)字化等技術(shù)手段加強(qiáng)了對基層社會的管控[3]。
網(wǎng)格化管理與社區(qū)自治之間是否是此消彼長的關(guān)系
從發(fā)展路徑上看，網(wǎng)格化管理帶有很強(qiáng)的自上而下動員和推進(jìn)的特征，從具體操作上看，“事不出格”的網(wǎng)格化管理在形式上與行政管理中的屬地管理非常接近。網(wǎng)格管理員的招錄、調(diào)配、激勵和績效考核均由相關(guān)政府部門來確定和實施。在很多地方，網(wǎng)格員們被居民視為政府“管理人員”而非專業(yè)服務(wù)人員，民間還有所謂“街頭行政”“街頭官僚”的說法。歷史上看，行政力量日益進(jìn)入日常生活的細(xì)枝末節(jié)，滲入最為私密的個人行動和人際關(guān)系，就會導(dǎo)致社區(qū)自治的能力低下。網(wǎng)格化管理試圖將問題控制在網(wǎng)格內(nèi)，借助政府力量一攬子解決的方式，很有可能削弱社區(qū)的自治力量，形成對政府的依附式發(fā)展。同時，“分片管理、責(zé)任到人”的網(wǎng)格化管理具有明顯的行政壓力型體制的特點，根據(jù)上報的案件量、工作日志量等進(jìn)行考核，導(dǎo)致一些網(wǎng)格員在實際工作中虛假提報案件、編造服務(wù)事項、欺上瞞下等現(xiàn)象層出不窮。目前，網(wǎng)格化管理已經(jīng)在一些地方表現(xiàn)出了“行政吸納社會”的特征，有學(xué)者指出，如果網(wǎng)格繼續(xù)淪為科層體制的延伸，將會進(jìn)一步擠壓社區(qū)的自治空間，從而導(dǎo)致城市基層政權(quán)的“內(nèi)卷化”[4]。
基層社會的良好治理能否單純依靠技術(shù)手段
隨著“單位制”在中國社會管理體系中核心地位的瓦解，政府對社會逐漸實現(xiàn)了由“總體性支配”向“技術(shù)治理”的轉(zhuǎn)變。正如公共管理學(xué)者埃利諾·奧斯特羅姆對“小池塘”現(xiàn)象的經(jīng)典分析，只有公共事務(wù)的邊界清晰，才能提升公共產(chǎn)品供給的效率和質(zhì)量。因此，網(wǎng)格清晰、職責(zé)明確有助于提高國家治理決策的準(zhǔn)確度，也有利于基層政府的績效考核，對應(yīng)于現(xiàn)代科層體制，也是符合邏輯的。單純從這些意義上看，網(wǎng)格化管理在技術(shù)上無疑是合理的。
從各地的創(chuàng)新看，這些先進(jìn)的技術(shù)手段包括社會信息的汲取、分類、統(tǒng)一編碼和儲存，納入地理空間數(shù)據(jù)庫，網(wǎng)格員借助各類通訊設(shè)備進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，將巡查過程中發(fā)現(xiàn)或搜集的動態(tài)信息實時上傳到網(wǎng)格信息服務(wù)中心，并采取“信息收集—研判分類—調(diào)度處置—結(jié)果反饋—評價結(jié)案”的五步閉環(huán)工作流程，或“信息收集—立案受理—任務(wù)派遣—問題處理—結(jié)果反饋—核查結(jié)單”的六步閉環(huán)工作流程予以處理。在這個操作過程中，數(shù)量龐大的個體被簡化為一個個抽象的代碼和符號以保證網(wǎng)格化管理的精確和高效。但是，這種基于外在技術(shù)手段的治理往往會對社區(qū)自身的治理方式產(chǎn)生非常明顯的擠出效應(yīng)，導(dǎo)致傳統(tǒng)的社區(qū)合作精神和契約精神逐漸喪失。簡言之，社區(qū)天然存在的鄰里感情、冷暖關(guān)懷、人情禮儀等社會資本無法被簡化為數(shù)字符號，如果一味堅信數(shù)字技術(shù)的信度與效度，則數(shù)字技術(shù)越發(fā)達(dá)，基層治理就越有可能跌入“陷阱”——管理者不斷完善和嚴(yán)密數(shù)字技術(shù)的指標(biāo)體系和操作程序，其結(jié)果只會增加數(shù)字技術(shù)的形式合理性和治理成本，而無法對治理績效做出更多的邊際優(yōu)化[5]。
另一方面，嚴(yán)格的、程序化的網(wǎng)格化管理與社區(qū)多樣性之間也存在明顯的張力。城市社會學(xué)家麥肯齊指出，社區(qū)的發(fā)展呈現(xiàn)出從簡單到復(fù)雜、從綜合到專門化、從集中到分散的總趨勢，外來侵入和適應(yīng)的持續(xù)過程使發(fā)達(dá)的社區(qū)形成有明確界限的、具有自身特有的選擇性和文化性特征的分區(qū)[6]。隨著中國經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，社區(qū)的分化現(xiàn)象日益明顯。社區(qū)分化包括兩個方面的內(nèi)容：一是社區(qū)在地域大小、人口規(guī)模上出現(xiàn)差別；二是在一些城市出現(xiàn)了“居住分異”現(xiàn)象。有學(xué)者從社會空間分異的角度將中國的社區(qū)劃分為單一式單位社區(qū)、傳統(tǒng)式街坊社區(qū)、演替式邊緣社區(qū)、新型房地產(chǎn)物業(yè)管理型社區(qū)、混合式綜合社區(qū)、民族宗教式文化社區(qū)、“自生區(qū)”或移民社區(qū)等。從實踐中看，各地的網(wǎng)格化管理創(chuàng)新具有趨同化的特點，它們大多崇尚組織結(jié)構(gòu)、管理流程、監(jiān)督考核的標(biāo)準(zhǔn)化而忽略了社區(qū)在歷史傳統(tǒng)、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等方面的差異性，看似統(tǒng)一嚴(yán)密的操作程序?qū)嶋H上可能無法適應(yīng)基層社會治理的復(fù)雜性。
網(wǎng)格化管理減輕還是增大了地方壓力
網(wǎng)格化管理需要增加大量的人力和物力，還需要良好的技術(shù)條件作為支撐，因此這一創(chuàng)新模式的財政投入很大。近年來，網(wǎng)格化管理的成本直線上升。如果財政供給能力不足，則很容易出現(xiàn)“政策走樣”或“制度空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象[7]。此外，網(wǎng)格入戶和電子臺賬的增加使得街道社區(qū)的工作負(fù)擔(dān)加重，網(wǎng)格員們出現(xiàn)職業(yè)倦怠，很難保證定期入戶走訪、第一時間提供服務(wù)，有些地區(qū)甚至出現(xiàn)了網(wǎng)格化管理“走過場”“一陣風(fēng)”的問題。針對某地的一項調(diào)查顯示，社區(qū)居民對“網(wǎng)格化管理”的滿意率從2011年的94%下降到2015年的74%，下降趨勢明顯[8]。
網(wǎng)格化管理模式的調(diào)整完善及其未來走向
以公共服務(wù)為導(dǎo)向，增加功能性網(wǎng)格員的設(shè)置
社會治理的核心在于解決民生問題。從長遠(yuǎn)看，作為微觀治理的一種，網(wǎng)格化管理的導(dǎo)向是明確的，主要目標(biāo)應(yīng)該是公共服務(wù)，通過提升公共服務(wù)的質(zhì)量來促進(jìn)人們的公平感和獲得感的提升，進(jìn)而維護(hù)社會穩(wěn)定。中國城市人口結(jié)構(gòu)的一個重要特征是總?cè)丝谝?guī)模龐大但家庭平均人口規(guī)模偏小，老年人口撫養(yǎng)比也較高。家庭人口規(guī)模偏小和老齡化社會的到來使居民對老人、兒童的陪護(hù)照料、醫(yī)療救助服務(wù)的需求量增長迅速。
《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》中提出社區(qū)提供社會服務(wù)的“四個面向”——面向老年人、兒童、殘疾人、社會貧困戶、優(yōu)撫對象的社會救助和福利服務(wù)；面向社區(qū)居民的便民利民服務(wù)；面向社區(qū)單位的社會化服務(wù)；面向下崗職工的再就業(yè)服務(wù)和社會保障社會化服務(wù)。因此，我們要以居民的公共服務(wù)需求為導(dǎo)向進(jìn)行網(wǎng)格的劃分和優(yōu)化配置。特別是大規(guī)模增加教育、醫(yī)療、看護(hù)等功能性網(wǎng)格員的設(shè)置，為居民提供多元化的高質(zhì)量公共產(chǎn)品。同時，需要重視網(wǎng)格員的職業(yè)培訓(xùn)，完善激勵機(jī)制。很多專職網(wǎng)格員一崗多責(zé)，但待遇偏低，導(dǎo)致人員流動率較高。此外，很多網(wǎng)格員屬于合同工，在從事網(wǎng)格化管理的工作中身份尷尬，難以獲得社會認(rèn)同，影響了工作熱情。因此，需要明確網(wǎng)格員的職能和身份屬性，探索建立專職網(wǎng)格員的職業(yè)上升通道和所有網(wǎng)格員的薪酬待遇增長機(jī)制，保障網(wǎng)格員工作的主動性和積極性。
弱化行政主導(dǎo)色彩，增強(qiáng)網(wǎng)格化管理的社會性
網(wǎng)格化管理的起步階段主要由政府力量來主導(dǎo)，但其目標(biāo)應(yīng)該是提升社區(qū)的自治能力。社會學(xué)家科爾曼觀察到，“政府支持的活動與社會資本之間是一種零和博弈關(guān)系，政府的卷入導(dǎo)致非正式網(wǎng)絡(luò)的衰落，削弱了社會資本”[9]。中國的行政權(quán)力在社區(qū)發(fā)展中長期占據(jù)主導(dǎo)地位，以致社會力量普遍弱化。已有經(jīng)驗表明，“高制度化”和“低政治化”是營造社區(qū)自治的要素之一。
一是要為社會力量大規(guī)模參與網(wǎng)格化管理創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。比如美國制定的社區(qū)發(fā)展合作計劃（Community Development Corporations）、家庭鄰里改革計劃（Neighborhood and Family Initiative）、新未來計劃（New Future Program）；1995年荷蘭出臺的大城市政策（Big Cities Policies）、2000年法國頒布的《社會團(tuán)結(jié)和城市更新法》（SRU）均屬促進(jìn)社區(qū)社會參與的制度設(shè)計。
二是注重培育和孵化社區(qū)社會組織。社會組織體現(xiàn)出的社會性團(tuán)結(jié)可以降低工業(yè)化社會帶給個人的焦慮不安，也是社會穩(wěn)定的重要支持因素[10]。比如日本基層社會極其重視地緣社會關(guān)系的建構(gòu)，以確保基層社會的良性發(fā)展。每個“町”內(nèi)均有社區(qū)性自治組織——“町內(nèi)會”，在行政、文化、社會等多個方面主導(dǎo)社區(qū)的有序發(fā)展。社會力量的參與也可以減輕地方網(wǎng)格化管理的成本。有數(shù)據(jù)表明，美國社區(qū)志愿服務(wù)一年創(chuàng)造的社會經(jīng)濟(jì)價值高達(dá)2250億美元[11]。因此，政府投入的網(wǎng)格化管理資金應(yīng)重點培育公益性、互助性和專業(yè)性的社區(qū)組織，通過社區(qū)組織來溝通社情民意，解決社區(qū)問題。
三是充分利用和發(fā)揮社區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)規(guī)民約、禮俗習(xí)慣等傳統(tǒng)治理資源在協(xié)調(diào)人際關(guān)系、化解基層糾紛方面的積極效用。社會學(xué)家羅伯特·桑普森等人對芝加哥鄰里社區(qū)的研究發(fā)現(xiàn)，暴力犯罪降低更為直接的原因在于非正式的社會控制和居民的凝聚力[12]。
網(wǎng)格化管理應(yīng)注重技術(shù)性手段和非制度文化相結(jié)合
社區(qū)不僅具有地理的或空間的含義，更重要的是，作為一種人的群體，社區(qū)的意義體現(xiàn)在其是社會關(guān)系、共同價值孕育和產(chǎn)生的場域，包括人們的行為、相互交往、公共關(guān)系或促進(jìn)人與人之間親密關(guān)系的社會秩序。社會學(xué)家滕尼斯在區(qū)分社區(qū)與社會時強(qiáng)調(diào)，社會的關(guān)系建立在源于經(jīng)濟(jì)組織模式的理性、效率和契約責(zé)任之上，社會通過非個人的、制度化的規(guī)則約束個人行為和人際關(guān)系。社區(qū)則是由各種禮俗和傳統(tǒng)構(gòu)成的，它通過守望相助的方式把人們聚合在一起，通過來自家庭和鄰居的非正式的規(guī)范約束個人行為。
近年來，隨著大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)的興起，“技術(shù)治國、數(shù)據(jù)治國”已經(jīng)成為一些地方政府推動社會治理的主導(dǎo)思想。但是，技術(shù)往往表現(xiàn)出極強(qiáng)的“非人情化特征”，它可以使人們產(chǎn)生工具理性，卻無法產(chǎn)生親密的社會價值，它可以影響社會管理創(chuàng)新的發(fā)展空間，卻無法決定社會管理的成功與失敗。因此，以技術(shù)化推動治理體系現(xiàn)代化，并不代表治理能力現(xiàn)代化。破解網(wǎng)格化治理的技術(shù)崇拜論，需融合地方性社會實踐，即立足地方性結(jié)構(gòu)場域，需要充分考慮和尊重治理的社會基礎(chǔ)[13]。
推進(jìn)網(wǎng)格化管理需要因地制宜，合理適度，避免盲目照搬經(jīng)驗
在中國，社區(qū)的分化現(xiàn)象較為明顯。網(wǎng)格化管理尤其是網(wǎng)格的劃分需要特別注意到社區(qū)本身所具有的差異性特征，充分考量社區(qū)的風(fēng)俗習(xí)慣、人口結(jié)構(gòu)、歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)水平等因素，避免財政預(yù)算和投入脫離實際，各地方在網(wǎng)格管理制度、政策特別是對網(wǎng)格化管理績效的考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計上都要體現(xiàn)出不同網(wǎng)格的差異性，以防止產(chǎn)生形式主義等各種弊端。
【本文作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授】
注釋
[1]盧小平：《我國政府微觀治理存在的問題與對策》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報》，2011年第6期。
[2]周志忍：《政策擴(kuò)散中的變異及其發(fā)生機(jī)理研究—基于北京市東城區(qū)和S市J區(qū)網(wǎng)格化管理的比較》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》，2014年第3期。
[3]何瑞文：《網(wǎng)格化管理的實踐困擾》，《蘇州大學(xué)學(xué)報》，2016年第1期。
[4]田毅鵬：《城市社會管理網(wǎng)格化模式的定位及其未來》，《學(xué)習(xí)與探索》，2012年第2期。
[5]王雨磊：《數(shù)字下鄉(xiāng):農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的技術(shù)治理》，《社會學(xué)研究》，2016年第6期。
[6][美]R·D·麥肯齊著，宋俊嶺、鄭也夫譯：《人類社區(qū)研究的生態(tài)學(xué)方法》，載R·E·帕克等著：《城市社會學(xué)——芝加哥學(xué)派城市研究》，北京：商務(wù)印書館，2012年。
[7]陳柏峰：《城市基層的網(wǎng)格化管理及其制度邏輯》，《山東大學(xué)學(xué)報》，2018年第4期。
[8]汪善翔：《網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”模式的現(xiàn)實困境與深化路徑—基于舟山市的調(diào)查分析》，《地方治理研究》，2016年第4期。
[9][美]科爾曼著，鄧方譯：《社會理論的基礎(chǔ)（上冊）》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，第298頁。
[10][美]彼得·布勞著，張非等譯：《社會生活中的交換與權(quán)力》，北京：華夏出版社，1988年，第351頁。
[11]于燕燕主編：《中國社區(qū)發(fā)展報告（2007-2008）》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，第169頁。
[12]Sampson, R. J. & Randenbush, S. W. & Earls, F. 1997, Neighborhoods and Violent Crime: A Multilevel Study of Collective Efficacy. Science, No.277, pp. 918-924.
[13]石偉：《找回“米提斯”：網(wǎng)格化治理中的技術(shù)理性與場域耦合》，《寧夏社會科學(xué)》，2020年第3期。
責(zé)編：蔡圣楠 / 臧雪文
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