【摘要】村干部制度是鄉(xiāng)村治理體系的核心組成部分?;卩l(xiāng)政村治的基層治理二元結(jié)構(gòu),村干部具有角色上的二重性特征。村干部職業(yè)化作為一種制度創(chuàng)新正在全國(guó)推廣,造成村干部的國(guó)家性加強(qiáng)和群眾性弱化,不利于基層治理能力提升。在未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期,農(nóng)村基層治理要繼續(xù)保持鄉(xiāng)政與村治二元結(jié)構(gòu),村干部制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)服務(wù)于村民自治體制激活,村干部職業(yè)化應(yīng)保持在一定限度。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村體制 村干部角色 村干部職業(yè)化 【中圖分類(lèi)號(hào)】C912.82 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
村干部是連接國(guó)家與農(nóng)民的紐帶,村干部制度是鄉(xiāng)村治理體系的核心組成部分。改革開(kāi)放之后,我國(guó)農(nóng)村逐步建立起以村民自治為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)政村治基本治理架構(gòu)。村干部的角色定位、職能發(fā)揮與選拔培養(yǎng),與村民自治實(shí)踐緊密相關(guān)。當(dāng)前,一些地區(qū)推行村干部職業(yè)化改革。圍繞此所引發(fā)的爭(zhēng)論,反映出理論界與政策界對(duì)于基層治理體制走向的不同判斷。在未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期,農(nóng)村基層治理會(huì)繼續(xù)保持鄉(xiāng)政與村治二元結(jié)構(gòu),村干部制度改革應(yīng)當(dāng)服務(wù)于村民自治體制激活,村干部職業(yè)化應(yīng)保持在一定限度。
村干部的職能定位
村干部被定義為“干部”,是相對(duì)于廣大群眾而言的。按照村民自治體制,農(nóng)民投票選舉群眾自治活動(dòng)。村級(jí)組織被設(shè)置為群眾自治組織,是延續(xù)了我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施的基層“簡(jiǎn)約治理”模式,既保障國(guó)家意圖在基層實(shí)現(xiàn),又極大地節(jié)約了治理成本。改革開(kāi)放以來(lái),國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系調(diào)整,推動(dòng)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型,進(jìn)而引發(fā)了村干部的角色變化。
2000年國(guó)家啟動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn),2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅。稅費(fèi)改革從根本上改變國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系。稅費(fèi)改革之前,國(guó)家向農(nóng)村提取資源,農(nóng)民向國(guó)家上繳農(nóng)業(yè)稅,并通過(guò)繳納“三提五統(tǒng)”來(lái)承擔(dān)基層公共治理成本。農(nóng)業(yè)收入有限,上世紀(jì)90年代以來(lái),農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步越來(lái)越重,鄉(xiāng)村工作的難度越來(lái)越大。除此之外,計(jì)劃生育政策執(zhí)行也是這一時(shí)期的鄉(xiāng)村中心工作。一方面,農(nóng)業(yè)稅費(fèi)屬于國(guó)家政策規(guī)定的農(nóng)民“義務(wù)”,計(jì)劃生育政策也屬于基本國(guó)策,兩項(xiàng)工作都體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)農(nóng)民的強(qiáng)制性,都需要村干部去執(zhí)行,國(guó)家對(duì)農(nóng)民的強(qiáng)制性因此而轉(zhuǎn)化為村干部與農(nóng)民的對(duì)立性。另一方面,村干部來(lái)源于村莊熟人社會(huì),是由村民推選出來(lái)的,村干部執(zhí)行國(guó)家政策時(shí),還需考慮村莊實(shí)際情況,需要適當(dāng)照顧村民利益。村干部既要代表國(guó)家執(zhí)行政策,又要代表農(nóng)民利益,村干部具備二重身份。站在國(guó)家角度,村干部是“代理人”,站在村莊角度,村干部是“當(dāng)家人”,村干部能否處理好這二重角色,影響基層治理形態(tài)。
村干部作為“代理人”與作為“當(dāng)家人”的角色沖突,反映稅費(fèi)改革前國(guó)家與社會(huì)的對(duì)立性關(guān)系。上世紀(jì)90年代中后期。針對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重問(wèn)題,國(guó)家采取了釜底抽薪的農(nóng)業(yè)稅取消政策。稅費(fèi)改革之后,國(guó)家不再向農(nóng)民收錢(qián),與此同時(shí),計(jì)劃生育政策執(zhí)行難度隨著農(nóng)民生育觀念的逐步轉(zhuǎn)變而減輕,國(guó)家對(duì)村干部的依賴程度降低。配合著農(nóng)村稅費(fèi)改革,國(guó)家啟動(dòng)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革,精簡(jiǎn)鄉(xiāng)村工作人員,壓縮基層權(quán)力空間,鄉(xiāng)村治理進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)代。村干部作為國(guó)家“代理人”的角色弱化。同時(shí),隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)民的強(qiáng)制工作變少,農(nóng)民對(duì)于村干部的庇護(hù)性需求降低,村干部的“當(dāng)家人”角色也逐步淡化。這一時(shí)期村干部扮演著“信息員”角色,主要職能是做一些上傳下達(dá)工作,如合作醫(yī)療和新農(nóng)保代收代繳。黨的十六屆五中全會(huì)提出社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo),國(guó)家通過(guò)資金投入來(lái)積極建設(shè)發(fā)展鄉(xiāng)村,目的是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。近年來(lái),國(guó)家開(kāi)展美麗鄉(xiāng)村建設(shè),實(shí)施精準(zhǔn)扶貧,并最終確立鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。國(guó)家投資是鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ),鄉(xiāng)村建設(shè)還需要發(fā)揮農(nóng)民的主體性。村級(jí)治理的中心工作是將農(nóng)民組織起來(lái)利用國(guó)家資源來(lái)建設(shè)和發(fā)展鄉(xiāng)村。此外,稅費(fèi)改革之后,國(guó)家提出了服務(wù)型政府建設(shè)。圍繞城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化目標(biāo),國(guó)家實(shí)施公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋,村干部構(gòu)成公共服務(wù)下鄉(xiāng)的最后一環(huán)。隨著基層服務(wù)型組織建設(shè)推進(jìn),村干部承擔(dān)起公共服務(wù)“代辦員”角色。
鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的二元性,決定了村干部角色的二重性。鄉(xiāng)村治理形態(tài)演變,推動(dòng)村干部職能定位變化。隨著國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系從提取資源轉(zhuǎn)變?yōu)檩斎胭Y源,村干部自身所包含的角色矛盾,由之前的代理國(guó)家意志與代表農(nóng)民利益的沖突,轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)農(nóng)民與組織農(nóng)民的沖突。能否兼顧“組織者”與“代辦員”的二重角色,構(gòu)成評(píng)判當(dāng)前村干部制度建設(shè)的基本標(biāo)準(zhǔn)。
村干部職業(yè)化的動(dòng)力機(jī)制
村干部職業(yè)化最早是在我國(guó)局部地區(qū)實(shí)踐的一種地方性做法。當(dāng)前,它作為一種制度創(chuàng)新形式正在全國(guó)逐步推廣。
改革開(kāi)放后,基于“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社組織架構(gòu),我國(guó)建立農(nóng)村鄉(xiāng)村組三級(jí)治理體系。國(guó)家行政體系最低延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),村組干部未納入行政事業(yè)管理體系,村組干部屬于“半脫產(chǎn)”性質(zhì)。他們兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與基層管理,以“務(wù)工補(bǔ)貼”形式獲得干部報(bào)酬。村干部的“半脫產(chǎn)”性質(zhì),體現(xiàn)了村級(jí)治理體系的半正式性。
實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后,社會(huì)放活,商品經(jīng)濟(jì)也逐步興起,農(nóng)村基層管理工作減少。村民自治圍繞農(nóng)業(yè)統(tǒng)籌生產(chǎn)和農(nóng)村公共品供給展開(kāi),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有季節(jié)性,兼職化的村干部制度設(shè)置完全勝任農(nóng)村工作需要。一些地區(qū)存在例外,如蘇南地區(qū)。改革開(kāi)放后,蘇南地區(qū)在原社隊(duì)企業(yè)的基礎(chǔ)上興辦集體企業(yè),將農(nóng)村勞動(dòng)力和資金組織起來(lái),以集體形式參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。上世紀(jì)八九十年代,蘇南等一些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展,村村點(diǎn)火,各村都開(kāi)辦企業(yè)。與其他地區(qū)村干部的事務(wù)減少不同,蘇南地區(qū)的村干部需要負(fù)責(zé)集體企業(yè)日常管理工作,這些地區(qū)很早就走上了村干部專職化管理模式。
20世紀(jì)90年代中后期,沿海地區(qū)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速,國(guó)家征地推動(dòng)部分地區(qū)的村莊治理轉(zhuǎn)型。受城鎮(zhèn)化輻射,沿海地區(qū)的農(nóng)村基層管理,逐步脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn),村莊治理朝著社區(qū)化方向演變。在長(zhǎng)三角和珠三角等一些地區(qū)出現(xiàn)了城市化帶,城鄉(xiāng)要素高度流動(dòng),城鄉(xiāng)走向一體化,城市社區(qū)治理模式開(kāi)始輻射到鄉(xiāng)村,村干部職業(yè)化制度在這類(lèi)地區(qū)開(kāi)始逐步推廣。
伴隨著外來(lái)人口大量涌入,這些沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基層工作量增加,村干部職業(yè)化一定程度上適應(yīng)了當(dāng)?shù)匦蝿?shì)。與之相對(duì),中西部地區(qū)出現(xiàn)人財(cái)物流出趨勢(shì),村莊逐步走向“空心化”。稅費(fèi)改革之后,中西部農(nóng)民大量外出務(wù)工,務(wù)工收入在農(nóng)民家庭收入中占比越來(lái)越高,農(nóng)業(yè)從主業(yè)變成副業(yè)。中西部地區(qū)開(kāi)始出現(xiàn)無(wú)人當(dāng)村干部的問(wèn)題,突出表現(xiàn)在農(nóng)村精英流失,很多地區(qū)變成能力不強(qiáng)的人留在農(nóng)村當(dāng)干部,造成基層組織弱化。無(wú)人當(dāng)村干部的主要原因是報(bào)酬較低。稅費(fèi)改革之前,中西部地區(qū)村干部每年獲得的務(wù)工補(bǔ)貼很低,一年一兩千元。當(dāng)時(shí),農(nóng)村家庭主要收入來(lái)源于農(nóng)業(yè),這些兼職村干部農(nóng)忙搞生產(chǎn),農(nóng)閑搞村莊管理,在農(nóng)業(yè)收入之外獲得一筆村干部務(wù)工補(bǔ)貼,成為村莊經(jīng)濟(jì)收入的中上層。稅費(fèi)改革之后,村干部報(bào)酬納入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,一些地區(qū)逐步提高村干部待遇,部分地區(qū)村干部年收入超過(guò)萬(wàn)元。但是,由于農(nóng)村家庭收入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件變好,村干部務(wù)農(nóng)加“誤工補(bǔ)貼”兩項(xiàng)收入達(dá)不到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民家庭平均收入水平,當(dāng)村干部無(wú)法維持在村莊中的經(jīng)濟(jì)地位,一些地區(qū)的農(nóng)村老干部抱怨說(shuō),“當(dāng)干部變成了貧困戶”。
在此背景下,中西部開(kāi)始推行村干部職業(yè)化改革,主要措施包括三個(gè)方面。一是提高村干部待遇。二是推動(dòng)村干部年輕化、專業(yè)化,鼓勵(lì)能人返鄉(xiāng)擔(dān)任村干部,選聘一批大學(xué)生作為后備干部培養(yǎng)。三是規(guī)范村干部管理制度,推行干部坐班制,要求村干部“朝九晚五”上班,按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)管理辦法考核村級(jí)日常工作。
村干部職業(yè)化的實(shí)踐成效
顯然,提高村干部報(bào)酬能直接提升村干部的經(jīng)濟(jì)待遇,從而破解無(wú)人當(dāng)村干部的問(wèn)題。調(diào)查發(fā)現(xiàn),一些中西部地區(qū)出現(xiàn)了新一輪村莊“精英替代”現(xiàn)象,一批年輕干部逐步走上村莊政治舞臺(tái),農(nóng)村基層治理主體弱化現(xiàn)象有所緩解。村干部職業(yè)化解決了農(nóng)村基層治理中的部分問(wèn)題,但是沒(méi)有解決根本問(wèn)題。當(dāng)前農(nóng)村基層工作圍繞著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略展開(kāi),國(guó)家出臺(tái)農(nóng)村農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展政策來(lái)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。站在基層治理目標(biāo)來(lái)看,村干部職業(yè)化存在如下問(wèn)題:
一是造成農(nóng)村基層組織進(jìn)一步懸浮。伴隨著村干部待遇提高,基層政府加強(qiáng)對(duì)村干部工作的考核,一些地區(qū)仿照政府部門(mén)考核方式,實(shí)施村級(jí)“百分制”考核辦法,村級(jí)工作全盤(pán)納入規(guī)范化管理。職業(yè)化村干部的工作動(dòng)力主要來(lái)自于上級(jí)監(jiān)督考核和激勵(lì),村級(jí)組織由對(duì)下負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕菍?duì)上負(fù)責(zé),造成村級(jí)組織與村莊社會(huì)脫節(jié)。二是加劇基層治理的事務(wù)主義邏輯。一些地區(qū)農(nóng)村人口大量流出,隨著農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系逐步完善,需要村級(jí)組織統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的事務(wù)也不多,村莊治理任務(wù)伴隨著農(nóng)村“空心化”而減輕。調(diào)查發(fā)現(xiàn),一些地區(qū)村干部主要精力用于應(yīng)付上級(jí)交辦的信息統(tǒng)計(jì)、表格填寫(xiě)等方面工作,鄉(xiāng)村治理被形式主義工作填滿。三是造成村莊治理去公共性。職業(yè)化的村干部追求穩(wěn)定性。沿海一些地區(qū),村干部每年報(bào)酬高達(dá)十多萬(wàn)元,高于當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)就業(yè)收入水平。村干部類(lèi)似本地白領(lǐng)職業(yè)。這些職業(yè)化的村干部按照企業(yè)上班的邏輯來(lái)做村級(jí)工作,循章辦事,不觸及基層社會(huì)矛盾,不去組織動(dòng)員群眾,村莊內(nèi)部缺乏利益調(diào)平機(jī)制,村莊治理公共性弱化。四是加重基層政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。沿海地區(qū)地方政府財(cái)力較為雄厚,有條件維持村干部職業(yè)化管理體制。中西部地區(qū)地方政府財(cái)力不足,按照社會(huì)就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為村干部提供報(bào)酬,加大當(dāng)?shù)刎?cái)政負(fù)擔(dān)。
完善村干部制度的著力點(diǎn)
村干部職業(yè)化對(duì)于全面提升基層治理能力,存在很大的局限性?;貧w基層體制來(lái)看,村干部職業(yè)化會(huì)改變村級(jí)組織的半正式性,將村級(jí)組織從群眾自治組織變成基層政府行政體系的延伸,消極基層自治的制度空間。與之同步,村干部也失去角色上的二重性,自上而下的國(guó)家性加強(qiáng),村干部的群眾性喪失,鄉(xiāng)村治理走向行政化。
從村干部的職能發(fā)揮上看,一方面,職業(yè)化的村干部有利于國(guó)家公共服務(wù)下鄉(xiāng),他們能夠較好地扮演公共服務(wù)“代辦員”角色。另一方面,對(duì)上負(fù)責(zé)的村干部缺乏組織動(dòng)員群眾的積極性,村莊內(nèi)生公共治理因此就缺少了組織者,村民自治能力喪失,基層事務(wù)離開(kāi)國(guó)家便無(wú)法自我消化,加重了國(guó)家治理負(fù)擔(dān)。完善村干部制度建設(shè),需要綜合考慮農(nóng)村現(xiàn)狀、鄉(xiāng)村發(fā)展方向和基層體制設(shè)置等因素,需注意以下幾點(diǎn):
一是堅(jiān)持鄉(xiāng)政村治基本體制不變。隨著國(guó)家能力增強(qiáng),鄉(xiāng)村治理進(jìn)入到強(qiáng)國(guó)家時(shí)代,國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層事務(wù)的干預(yù)加強(qiáng)。盡管如此,國(guó)家治理不能完全替代基層治理。鄉(xiāng)村治理改革要避免國(guó)家治理對(duì)基層治理的替代,避免出現(xiàn)強(qiáng)國(guó)家、大政府和弱社會(huì)局面。提升鄉(xiāng)村治理能力的關(guān)鍵在于,借助國(guó)家力量輸入來(lái)激活基層內(nèi)生力量,以達(dá)到國(guó)家治理能力與基層治理能力同步加強(qiáng)局面。在此總體格局下,村干部必須保持角色二重性,村干部職業(yè)化不等于村干部“行政化”。
二是兼顧地區(qū)與村莊差異。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)高度分化,地區(qū)之間和不同村莊之間的基層工作存在差異。大體存在三種類(lèi)型的村莊治理。第一類(lèi)是沿海和城市近郊的高度城鎮(zhèn)化村莊,村級(jí)治理與城市社區(qū)治理接近,事務(wù)性工作占主導(dǎo)地位,這類(lèi)村莊對(duì)村干部的服務(wù)能力要求較高,村干部職業(yè)化程度高一些。第二類(lèi)是極少數(shù)存在集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的村莊,對(duì)村干部的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力要求高一些。第三類(lèi)是占全國(guó)70%以上的一般村莊,以農(nóng)業(yè)為主,這類(lèi)村莊維持底線治理,借助國(guó)家資源輸入來(lái)開(kāi)展基層治理活動(dòng),對(duì)村干部組織動(dòng)員群眾的能力要求較高。
三是區(qū)分主職干部與一般干部。主職干部包括村書(shū)記和村主任,負(fù)責(zé)全面工作,對(duì)他們的綜合能力要求較高。其他一般干部負(fù)責(zé)日常事務(wù)性工作,對(duì)具體業(yè)務(wù)能力要求較高,他們的職業(yè)化程度要高一些。
四是重視“中農(nóng)治村”。廣大中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū),隨著人口流出和土地經(jīng)營(yíng)退出,鄉(xiāng)村內(nèi)生出一些經(jīng)營(yíng)機(jī)會(huì),如土地規(guī)?;?jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)供給、農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)、農(nóng)資銷(xiāo)售等,從事這類(lèi)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的農(nóng)民構(gòu)成村莊里的“中堅(jiān)農(nóng)民”。這個(gè)群體的利益在村,社會(huì)關(guān)系在村,擁有豐富的村莊社會(huì)資本,他們適合擔(dān)任村干部。當(dāng)前,一些地區(qū)推行村干部坐班制,不允許村干部兼業(yè),造成“中農(nóng)”村干部流失,對(duì)基層治理不利。
五是穩(wěn)妥推行能人治村。為破解農(nóng)村基層治理主體弱化問(wèn)題,一些地區(qū)穩(wěn)妥推行能人治村政策,鼓勵(lì)村莊精英返鄉(xiāng)當(dāng)村干部。這類(lèi)做法在少數(shù)具備市場(chǎng)開(kāi)發(fā)條件的村莊具有吸引力,而對(duì)于大部分村莊吸引力有限。另外,能人治村有可能損害集體利益和基層民主,需加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)管工作和基層民主建設(shè)。
六是放寬村干部任職年齡。一些地區(qū)片面追求村干部年輕化和高學(xué)歷,規(guī)定村干部達(dá)到六十歲必須辭職。人為將一些能力強(qiáng)、群眾基礎(chǔ)好的老干部排斥在外,損害了基層治理能力。如果將農(nóng)村干部定位為“不脫產(chǎn)”干部,定位為群眾自治組織者,則不必在年齡上卡死。尤其是在廣大中西部地區(qū),允許六十歲以上且身體健康的人擔(dān)任村干部,也未嘗不可。
(作者為武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博導(dǎo))
責(zé)編/李一丹 美編/王夢(mèng)雅