【摘要】政府在借力網(wǎng)絡信息技術(shù)實現(xiàn)公共服務數(shù)字化轉(zhuǎn)型的同時，雖然極大地提高了服務的便捷性和可及性，但也產(chǎn)生了服務的不均衡和不公平性問題。因此，如何跨越“數(shù)字鴻溝”保障公共服務普惠性成為推進公共服務均等化的關(guān)鍵問題?？蓮募涌祉攲釉O(shè)計、強化中層機制支撐和夯實底層保障基礎(chǔ)方面出發(fā)跨越“數(shù)字鴻溝”，保障基本公共服務的普惠性。
【關(guān)鍵詞】公共服務 “數(shù)字鴻溝” 均等化 普惠性
【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A
新冠肺炎疫情凸顯公共服務均等化的緊迫性
黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾發(fā)生了關(guān)鍵性變化。這一變化顯示要逐步縮小居民收入差距、實現(xiàn)基本公共服務均等化，尤其是區(qū)域、城鄉(xiāng)之間要協(xié)調(diào)發(fā)展。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”戰(zhàn)略深入實施的背景下，我國通過云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等信息技術(shù)融入政府公共服務供給過程，不僅極大地提高了公共服務供給效率和質(zhì)量，也拓展了公共服務供給便利性和可及性。
2020年突如其來的新冠肺炎疫情讓全國人民以“宅”的形式進行防控。在人們幾乎停止“流動”的這段時期，人民警察、醫(yī)護人員、社區(qū)人員等在一直默默的付出和堅守，大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字化技術(shù)為其提供了強有力的支持，在疫情播報、疫情防控宣傳、線上診療、應急物資保障、后期的復工復產(chǎn)上發(fā)揮了巨大的作用。同時，居民的生活并沒有停擺，大家逐步在適應一種全新的“數(shù)字化”生活方式，每天利用互聯(lián)網(wǎng)了解疫情消息，進行各種“無接觸式”在線活動：購物、看病、買票、咨詢、培訓、上課等?？梢哉f，疫情期間數(shù)字化技術(shù)對于社會各個主體均已成了一種重要的生存需求。
但是我們也遺憾地看到，由于信息基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟水平、客觀條件限制等方面因素，導致一些貧困和落后地區(qū)人口、農(nóng)村人口、老年人口等弱勢群體無法享受數(shù)字化服務的便利。這暴露了真實的數(shù)字鴻溝問題，對我國政府的數(shù)字化治理能力提出了重要挑戰(zhàn)，讓我們深思：政府在利用數(shù)字化提高公共服務便利性和可及性的同時，如何跨越“數(shù)字鴻溝”來保障公共服務的普惠性？
公共服務正加快向“數(shù)字化”轉(zhuǎn)型
當前，數(shù)字經(jīng)濟已成為經(jīng)濟社會創(chuàng)新增長的重要動力?，F(xiàn)代信息技術(shù)迭代加速和“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略的深入推進，催生了政府公共服務向“數(shù)字化”轉(zhuǎn)型。全國各地如火如荼地開展了各種數(shù)字化公共服務建設(shè)，比如浙江省的“最多跑一次”改革，貴州省的“云上貴州”建設(shè)，廣東省的“數(shù)字政府”改革等等。據(jù)國家發(fā)改委有關(guān)負責人透露，至2020年2月底，我國國家電子政務外網(wǎng)、國家數(shù)據(jù)共享交換平臺等基礎(chǔ)設(shè)施相繼建成，累計發(fā)布了1300項面向全國的數(shù)據(jù)共享服務接口，支撐跨部門跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享交換量達697億條次，初步實現(xiàn)了“網(wǎng)絡通”和“數(shù)據(jù)通”。這些創(chuàng)新措施極大地提高了服務質(zhì)量，展現(xiàn)了當前我國數(shù)字政府建設(shè)的成效，也體現(xiàn)了數(shù)字化建設(shè)正在開啟政府治理的重大變革。
這次疫情的突發(fā)使全社會經(jīng)歷了一場數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐的洗禮，更讓政府面臨一場治理能力現(xiàn)代化的大考。在疫情防控的關(guān)鍵時刻，各地政府充分利用現(xiàn)有的信息基礎(chǔ)優(yōu)勢，借力云計算、大數(shù)據(jù)以及人工智能等數(shù)字化技術(shù)，極大地提升了政府治理能力的效能和水平。比如，在疫情排查上，天津、南昌、包頭等地陸續(xù)啟動了曙光云疫情信息管理系統(tǒng)，借力云計算和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)對疫情進行了實時分析和精準上報。在企業(yè)復產(chǎn)復工的疫情防控上，通過該平臺密切檢測和預警復工企業(yè)的員工健康情況，打通了復工企業(yè)、企業(yè)員工與街道社區(qū)、政府之間的職能整合。此外，由國家政務平臺推出的“全國健康碼”為個人在全國自由流動提供了數(shù)字化的健康憑證，打通了各地復工的最后一公里通道，也為防止疫情第二次暴發(fā)發(fā)揮了重要作用。
這場疫情大考讓政府深刻地體會到數(shù)字化的價值，加快了政府在城市治理和公共服務方面的數(shù)字化轉(zhuǎn)型的步伐，也為未來建設(shè)“數(shù)字政府”“智慧城市”打下堅實的基礎(chǔ)。
公共服務數(shù)字化建設(shè)面臨“數(shù)字鴻溝”問題
在公共服務數(shù)字化建設(shè)取得巨大成效的同時，逐漸暴露出數(shù)字化公共服務發(fā)展中的不均衡問題。2020年第45次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2020年3月，我國9.04億網(wǎng)民中，使用在線政務服務的網(wǎng)民用戶數(shù)量為6.94億，占整體網(wǎng)民數(shù)量的76.8%。此外，我國智能手機普及率為69%，大約有5億人不會使用智能手機。也就是說，目前我們?nèi)匀挥胁簧俟姳慌懦跀?shù)字化公共服務覆蓋范圍之外，這表明我國政府數(shù)字化公共服務在發(fā)展推進過程中出現(xiàn)了“數(shù)字鴻溝”，最終降低了服務的普惠性。主要表現(xiàn)在以下幾方面：
一是加劇發(fā)展不平衡性。囿于不同地區(qū)在地理位置、自然資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會經(jīng)濟基礎(chǔ)等方面的差異，不同地區(qū)之間存在一定程度的發(fā)展不平衡現(xiàn)象。由此，不同地區(qū)在網(wǎng)絡基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和網(wǎng)絡技術(shù)等數(shù)字化公共服務建設(shè)所依賴的基礎(chǔ)性條件方面存在著巨大發(fā)展差異。數(shù)字化公共服務建設(shè)可能會拉大地區(qū)間的發(fā)展差距，進一步加劇地區(qū)發(fā)展不平衡。
二是強化社會不公平感。“數(shù)字鴻溝”強化了不同地區(qū)、城鄉(xiāng)之間和不同群體間公共服務效率和質(zhì)量的對比度和距離感，加劇不同地區(qū)和城鄉(xiāng)內(nèi)部不同群體間在公共服務可及性和可享性方面的不公平感，存在誘發(fā)個體心理問題、群體沖突與矛盾等風險。此外，“數(shù)字鴻溝”實際上會加劇弱勢群體（即缺乏基本的信息通信技術(shù)技能群體）的數(shù)字劣勢，導致社會成員之間在信息獲取、身份認同、權(quán)益維護等方面形成差異，致使弱勢群體陷入到數(shù)字化時代獨有的“數(shù)字貧困”之中。
三是誘發(fā)“信息孤島”問題。當公共服務數(shù)字化和電子政務發(fā)展到一定階段，則可能面臨“信息孤島”問題。“信息孤島”一般形成在信息共享、信息交互和有效利用階段。由于電子政務主體的自身信息產(chǎn)量以及信息挖掘技術(shù)的差異性，必然會得到信息不對等的情況，因此會出現(xiàn)不同政府部門信息來源彼此獨立、信息平臺相互排斥、信息處理難以關(guān)聯(lián)互動、信息運用不能互換共享的信息壁壘和信息堵塞現(xiàn)象，致使不同層級、不同序列的政府部門之間難以實現(xiàn)有效數(shù)字化協(xié)同而陷入“信息孤島”。
努力跨越“數(shù)字鴻溝”實現(xiàn)公共服務均等化
隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的普及，公共服務的數(shù)字化發(fā)展駛?cè)肓丝燔嚨?，當前種種跡象也表明“數(shù)字鴻溝”的問題日趨嚴重。若任由“數(shù)字鴻溝”的持續(xù)擴大，無疑會加大公共服務的不充分和不均衡性。因此，如何跨越“數(shù)字鴻溝”、實現(xiàn)公共服務均等化則是最關(guān)鍵的問題。
公共數(shù)字服務均等化意味不同地區(qū)，城鄉(xiāng)之間，不同社群之間尤其是弱勢群體等根據(jù)其需求能平等、公平、普遍使用公共數(shù)字服務。也即讓每個公民特別是弱勢群體能便利地使用公共、免費、均等的數(shù)字服務。這迫切需要我們在充分審視當前問題基礎(chǔ)上，結(jié)合戰(zhàn)略目標制定切實可行的應對策略，以彌合公共服務面臨的“數(shù)字鴻溝”，進一步提高公共服務可及性和普惠性。
首先，加快數(shù)字公共服務均等化的頂層設(shè)計。對公共服務均等化進行頂層設(shè)計既符合黨和國家戰(zhàn)略要求，也能夠為應對和彌合“數(shù)字鴻溝”問題提供頂層指導。
一是要著力完善公共服務均等化的戰(zhàn)略設(shè)計。公共服務頂層戰(zhàn)略設(shè)計完善程度在很大程度上決定著基本公共服務均等化推進順利程度，是促進公共服務均等化供給的重要保障。國家應當對現(xiàn)階段公共服務均等化建設(shè)現(xiàn)狀和“數(shù)字鴻溝”問題展開充分調(diào)研和分析，善于從其他國家、地區(qū)的戰(zhàn)略設(shè)計中汲取經(jīng)驗，進而針對公共服務均等化推進面臨的主要問題制定完善和應對措施，為實施戰(zhàn)略提供可靠而科學的決策依據(jù)。
二是要制定公共服務均等化建設(shè)的法律和政策細則。國家應當站在頂層設(shè)計角度，結(jié)合公共服務均等化推進情況，對既有相關(guān)法律法規(guī)和政策予以細化、完善和優(yōu)化，必要情況下可基于實際需要對相關(guān)法規(guī)政策進行修訂。此外，針對基本公共服務均等化過程中出現(xiàn)的新問題、新情況，特別是數(shù)字化公共服務建設(shè)所帶來的“數(shù)字鴻溝”問題，要加快制定兼具針對性和有效性的專門性法規(guī)政策，從而為提高公共服務普惠性提供有力的法規(guī)政策保障。
其次，促進數(shù)字公共服務均等化的機制改革。公共服務供給機制的優(yōu)化可從這幾個方面進行。
一是要引入多元公共服務供給主體。傳統(tǒng)公共服務供給模式下，公共服務供給基本被公共部門所壟斷，既缺乏有效競爭也加重了政府負擔。當前浙江、廣東等地都在加快推進數(shù)字化政府建設(shè)，把運營權(quán)交給企業(yè)，政府僅僅對服務進行使用、評價和監(jiān)督。通過吸納企業(yè)、慈善組織（服務型公益組織）、志愿者等多元主體參與治理，形成結(jié)構(gòu)上互動、功能上互補、機制上互聯(lián)的機制。多元供給模式既可以借助市場和社會主體力量實現(xiàn)公共服務適度競爭以提高供給質(zhì)量和效率，也可以積極利用市場和社會主體的信息技術(shù)優(yōu)勢和服務遞送能力，實現(xiàn)點對點的精準化服務供給，最終縮小直至彌合“數(shù)字鴻溝”。
二是要著力提升服務內(nèi)容質(zhì)量。提升公共服務內(nèi)容質(zhì)量最為關(guān)鍵的一點就是要實現(xiàn)從粗放式內(nèi)容供給到精準化內(nèi)容供給。也就是說，針對服務地區(qū)、服務群體的不同，公共服務供給主體可基于供給對象的服務獲取能力提供差異化供給。比如，利用現(xiàn)代信息技術(shù)區(qū)分出公共服務需求較強的群體與需求較弱的群體，進而針對其需求提供差異化的服務內(nèi)容。這樣既有助于提高公共服務普惠性也有助于提升服務滿意度。
三是要重點調(diào)整公共服務方式。數(shù)字化時代，公共服務供給應當摒棄傳統(tǒng)分散式供給方式，要結(jié)合網(wǎng)絡信息技術(shù)對相關(guān)服務需求與內(nèi)容要求予以整合歸類，以一種整合式的、一體化的方式供給服務。這就需要多元公共服務供給主體間加強協(xié)同配合、提高數(shù)據(jù)整合與共享程度，以確保公共服務需求的精準整合，為實現(xiàn)精準化的整合式供給奠定基礎(chǔ)。
四是要重視共公共服務評價。來自公共服務接受者和享用者的服務評價不僅是公共服務效果反饋的重要方式，也是保障公共服務均等化、高質(zhì)量供給的重要途徑。這要求公共部門重視服務信息公開，并為社會公眾評價、反饋和監(jiān)督提供制度化的參與渠道。與此同時，也要將普通百姓對數(shù)字化公共服務的評價和滿意度放到重要的位置上，作為考量公共服務供給質(zhì)量的重要標準甚至是優(yōu)先標準。
最后，完善數(shù)字公共服務均等化的保障措施。數(shù)字公共服務均等化除了需要頂層設(shè)計指導和中間機制支撐之外，還需要必要的保障性措施推進公共服務均等化戰(zhàn)略順利實施。
一是大力推進信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是縮小“數(shù)字鴻溝”的物質(zhì)基礎(chǔ)。由于我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運營成本也存在差異化。一般來說，落后偏遠地區(qū)、貧困農(nóng)村地區(qū)的信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營成本相對較高，電信公司對此的投資意愿低。在這種情況下，政府應進行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局。可以有計劃地先為貧困和落后地區(qū)建立基本的信息基礎(chǔ)設(shè)施，包括農(nóng)村電話、廣播、有線電視和因特網(wǎng)等?？梢越档褪召M標準，讓信息網(wǎng)絡覆蓋范圍更寬更廣。
二是要適度加大公共服務均等化的財政投入。囿于不同地區(qū)不同群體公共服務需求存在高度異質(zhì)性，也就決定了公共服務均等化供給實際上是一種差異性的均等化。比如，貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后，獲取信息能力差，再加之高額的信息使用費，很多貧困地區(qū)用戶根本享受不到信息資源的便利性。政府可以加大對貧困地區(qū)用戶的優(yōu)惠政策，降低信息的費用。因此加大對信息技術(shù)使用的財政投入就成為保障公共服務均等化的必然要求。
三是要注重開展信息教育和專業(yè)人才培養(yǎng)。由于信息技術(shù)發(fā)展迅速，許多公眾感覺自己跟不上技術(shù)發(fā)展的步伐，超出了他們學習和跟蹤信息的能力，進而讓他們產(chǎn)生一種被社會遺棄的感覺。因此有必要通過各種大眾傳播媒體、各類信息機構(gòu)和其他多樣化的方式，廣泛持久地宣傳信息知識。同時，還需要加大對教育和科研的投入，在中小學等基礎(chǔ)教育領(lǐng)域開展信息技術(shù)和網(wǎng)絡技術(shù)課程，培養(yǎng)本土的優(yōu)秀信息專業(yè)人才。加強對公眾信息和網(wǎng)絡技能的培訓，并能為老年人及受教育程度低的人群所掌握，把信息教育轉(zhuǎn)變?yōu)榻K身學習的過程。
可以說，隨著信息技術(shù)的不斷革新和數(shù)字化進程的不斷加快，數(shù)字公共服務的不均衡性將日益明顯。如果我們不能足夠重視，認真對待并有效控制，“數(shù)字鴻溝”問題將愈演愈烈。只有跨越“數(shù)字鴻溝”，保障公共服務的普惠性才能使廣大人民享受國家數(shù)字化治理改革的紅利。
（作者為中南大學公共管理學院教授、博導；中南大學公共管理學院博士研究生周付軍對本文亦有貢獻）
【注：本文系湖南省智庫專項委托（第二批）重點項目“新時期我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化及其應用路徑研究”（項目編號：17ZWB13）的研究成果】
【參考文獻】
①陳國戰(zhàn)：《網(wǎng)絡普及背景下的數(shù)字鴻溝問題》，《教育傳媒研究》，2016年第2期。
②周向紅：《從數(shù)字鴻溝到數(shù)字貧困：基本概念和研究框架》，《學?！?，2016年第4期。
③陳文：《政務服務“信息孤島”現(xiàn)象的成因與消解》，《中國行政管理》，2016年第7期。
責編/于洪清 美編/楊玲玲
