【摘要】正確認識政府與市場的關(guān)系，是確立財政事權(quán)的理論前提，是國家治理體系的核心構(gòu)成要素，也是理順政府間財政關(guān)系的邏輯起點和前置條件。完善中央和地方財政關(guān)系，是全面深化改革和全面推進依法治國的內(nèi)在要求，實施更大規(guī)模減稅降費是應(yīng)對當前經(jīng)濟下行壓力的關(guān)鍵之舉，調(diào)整中央與地方收入劃分改革是落實減稅降費政策的重要保障。新時代需要財政理論創(chuàng)新，以充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，促進財政收支平衡，緩解地方收支矛盾，化解地方財政風(fēng)險。

【關(guān)鍵詞】財政消費稅  國家治理    

【中圖分類號】D669    【文獻標識碼】A

疫情讓中央和地方財政關(guān)系迎來了進一步調(diào)整優(yōu)化的窗口期。近來，隨著一攬子減稅政策落地，對一些財政脆弱的地方而言，或?qū)⒂瓉硪惠喰驴简?。中央與地方財政關(guān)系主要表現(xiàn)為中央政府與地方政府之間財政、財力劃分及其相互制約關(guān)系。黨的十九大報告提出，加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。這為理順央地財政關(guān)系、深化財政體制改革指明了方向。國務(wù)院發(fā)布的《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》（以下簡稱《方案》）提出“后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方……將部分在生產(chǎn)（進口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來源，引導(dǎo)地方改善消費環(huán)境”，一時間引起社會的廣泛關(guān)注。在近年來政府實施大規(guī)模減稅降費政策的特殊背景下，此方案的直接目的是要“支持地方政府落實減稅降費政策、緩解財政運行困難”，達到“理順中央與地方財政分配關(guān)系”的長遠目標。在這份《方案》中，明確提出了“保持現(xiàn)有財力格局總體穩(wěn)定”“建立更加均衡合理的分擔機制”和“穩(wěn)步推進健全地方稅體系改革”三項改革原則，相應(yīng)地提出了“保持增值稅‘五五分享’比例穩(wěn)定”“調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔機制”和“后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”三項政策舉措，并提出了相關(guān)工作要求，對于科學(xué)構(gòu)建我國中央和地方政府財政關(guān)系具有重大意義。特別值得一提的是，上述三項改革原則既涉及總體格局的定位，也有關(guān)鍵性的收支分擔機制設(shè)計，還有較為具體明確的地方稅體系改革指向，體現(xiàn)出很好的頂層設(shè)計理念。

中央與地方的收入劃分是中央和地方財政體制的重要方面，也是國家治理體系的重要組成部分

黨的十八大報告首次明確提出了“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重要理論論斷。黨的十九大報告進一步提出了“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”的財政改革的基本目標。可以說，《方案》就是落實黨中央制定的基本財政改革目標的一個重要舉措。深刻理解此項財稅改革舉措背后的經(jīng)濟邏輯，對于我們把握改革機遇，積極主動有為地穩(wěn)步推進財政制度改革，具有重要意義。

中央和地方財政關(guān)系對我國政府的經(jīng)濟行為產(chǎn)生了重要影響。在我國經(jīng)濟發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)中，政府發(fā)揮著非常重要的作用。中央政府在提供全國性基礎(chǔ)公共服務(wù)方面起著決定性作用。我國經(jīng)濟幾十年的持續(xù)高速增長，很大程度上得益于全國性交通設(shè)施建設(shè)和通訊網(wǎng)絡(luò)設(shè)施實現(xiàn)了人流、物流和信息流的大規(guī)模快速流動。很顯然，全國性基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，與持續(xù)、強有力的中央財政投入密切相關(guān)。目前，不少地方政府的基本公共服務(wù)主要依賴中央財政的轉(zhuǎn)移支付，而轉(zhuǎn)移支付制度在效率和公平方面都存在諸多難題?！斗桨浮返耐瞥?，在增強地方財政可持續(xù)能力的同時，也會逐漸減輕中央財政轉(zhuǎn)移支付的巨大壓力。

與此同時，我國各級地方政府也在推動各地經(jīng)濟發(fā)展方面產(chǎn)生舉足輕重的影響。近幾十年的改革歷程表明，地方政府通過持續(xù)不斷地提供地方公共產(chǎn)品，幫助本地經(jīng)濟實體擴大生產(chǎn)經(jīng)營范圍，引導(dǎo)本地產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，不斷提升地方經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量，成為推動中國經(jīng)濟增長的不可忽視的重要力量。鑒于我國的特殊國情和改革邏輯，我國政府尤其是各級地方政府仍將在經(jīng)濟發(fā)展中起重要作用。

合理和穩(wěn)定的中央和地方財政關(guān)系，不僅有利于充分發(fā)揮中央政府在全國公共服務(wù)體系中的基礎(chǔ)性保障作用，而且有利于規(guī)范和引導(dǎo)地方政府的經(jīng)濟行為，增強地方財政的供給和保障能力。由于我國的增值稅收入約占稅收收入總額的三分之一（2018年和2017年國內(nèi)增值稅收入占當年稅收收入的比例都已達到39%），因此《方案》將增值稅收入“五五分享”的劃分比例，從原來臨時性的過渡安排明確為長期性的制度安排，對于構(gòu)建穩(wěn)定的中央和地方財政關(guān)系意義重大，而且影響深遠。特別是，這一基礎(chǔ)性的中央和地方財政體制安排，必將進一步影響省以下各級地方政府的財政關(guān)系。

長期以來，我國省及省以下各級地方政府的財政關(guān)系處于規(guī)范性不強、透明度不高、穩(wěn)定性不足和法制化缺失的狀態(tài)，很大程度上削弱了基層地方政府的財政供給和保障能力，導(dǎo)致地區(qū)基本公共服務(wù)水平差異擴大，尤其是經(jīng)濟相對落后地區(qū)的改革服務(wù)水平長期得不到提高，社會公眾的獲得感大打折扣。因此，應(yīng)該在穩(wěn)定的中央和地方財政體制的總體框架下進一步理順省以下地方政府間的財政關(guān)系，持續(xù)推動財政制度的優(yōu)化完善?！斗桨浮吩谕七M配套改革的工作要求中明確提出，各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府要結(jié)合本地實際，在《方案》確定的中央與地方收入劃分改革措施到位后，進一步改革和完善省以下財政管理體制，理順省以下各級政府間收入劃分關(guān)系，均衡省以下地區(qū)間財力，促進基本公共服務(wù)均等化。這表明，省以下政府財政體制的改革將進一步深入開展。2016年8月16日國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》。按照該意見，中央和地方的財政事權(quán)和支出責(zé)任有了較為明確的劃分原則和標準，但省以下各級政府的財政事權(quán)和支出責(zé)任卻沒有形成規(guī)范性制度，在現(xiàn)實中導(dǎo)致基層政府壓力過大甚至難以為繼的情況?！斗桨浮返耐瞥觯沟帽据嗀斦w制的深化改革與過去不同，是先從各級政府事權(quán)與支出責(zé)任的劃分開始，再到中央和地方的收入劃分并逐步擴展到省以下各級政府的收入劃分。相信隨著政府間財政事權(quán)、支出責(zé)任以及收入劃分改革的逐步落實到位，財政體制改革會加快步伐，最終將形成科學(xué)合理和穩(wěn)定可靠的政府財政關(guān)系。

企業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展的決定性力量?！斗桨浮诽岢龅母黜椄母锱e措對于優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境和促進企業(yè)的發(fā)展都具有積極的作用。除了穩(wěn)定增值稅收入分享“五五比例”保持不變以外，《方案》提出的調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔機制這一舉措將直接影響企業(yè)能否充分享受政府大規(guī)模減稅降費的政策紅利。雖然中央和地方政府對于增值稅的減稅分擔比例與收入共享比例一致的制度安排在理論上是合理的，但在地方財政壓力加大的情況下，為了防止地方因無法按照原定“五五比例分擔”而導(dǎo)致當?shù)仄髽I(yè)不能充分享受增值稅減稅的好處，《方案》提出了三項政策舉措，一是“增值稅留抵退稅由地方分擔的部分（50%）調(diào)整為先負擔15%”，這顯然有利于直接減輕地方政府的短期財政壓力；二是“其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔”，這就為企業(yè)全部獲得增值稅留抵退稅奠定了財政支付基礎(chǔ)，這樣連同前一項舉措，企業(yè)應(yīng)該能夠全部獲得規(guī)定的減稅政策紅利；三是地方政府“墊付多于應(yīng)分擔（35%）的部分由中央財政按月向企業(yè)所在地省級財政調(diào)庫”，這實際上就是中央政府通過向企業(yè)所在地省級財政的投入，來支持當?shù)卣鋵崪p稅政策。這“三招組合拳”政策舉措，在保持中央和地方財政分擔機制總體框架不變的前提下，既緩解了地方政府的財政壓力，又保障了企業(yè)能夠及時完整地獲得減稅政策紅利，可謂一舉三得；反映出高層政府繼續(xù)實施大規(guī)模降費減稅政策，推動中國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的堅強決心和高超的政策設(shè)計智慧。

“后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”是一項令人關(guān)注的重要改革措施

消費稅是我國稅制體系的重要組成部分。2016年至2018年消費稅的收入都超過了1萬億元。消費稅的征稅對象包括卷煙、酒、小汽車、珠寶玉石和貴重首飾、游艇、成品油、電池和涂料等15類消費品，主要在生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)和進口環(huán)節(jié)征收，收入全部歸中央政府?！斗桨浮诽岢?，“按照健全地方稅體系改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產(chǎn)（進口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來源，引導(dǎo)地方改善消費環(huán)境”。相對于《方案》前兩個舉措，“后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”不再局限于上下級政府間的內(nèi)部財力分配，而是著眼于地方稅源建設(shè)的長遠謀劃，通過將征稅環(huán)節(jié)從生產(chǎn)進口起始環(huán)節(jié)后移到終端零售消費環(huán)節(jié)，將原來屬于中央稅的部分消費稅收入轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸€(wěn)定的財政收入。

首先，這一稅制改革將對地方政府的經(jīng)濟行為產(chǎn)生重要影響。與在生產(chǎn)起始環(huán)節(jié)征收消費稅的制度相比，在零售消費環(huán)節(jié)征收消費稅，將有利于引導(dǎo)地方政府將招商引資的注意力從生產(chǎn)者逐步轉(zhuǎn)向消費者。要吸引消費者到本地消費，就需要有良好的公共服務(wù)設(shè)施、舒適的消費環(huán)境和優(yōu)質(zhì)可靠的產(chǎn)品。由于消費者具有很強的地區(qū)流動性，因此，為了留住消費者，不同的地方政府會展開良性競爭，從而推動地方政府更加注重消費環(huán)境的持續(xù)打造和不斷升級改善，推動社會經(jīng)濟生態(tài)的良性發(fā)展。由于稅目和稅率的決定權(quán)掌握在國家立法機關(guān)，地方政府不能通過提高稅率和擴大征稅范圍的方法來增加消費者的負擔，反而有可能為吸引消費者而采取類似財政補貼的優(yōu)惠措施。

其次，對于企業(yè)來說，消費稅征收制度的改變將迫使企業(yè)更加注重產(chǎn)品和相關(guān)服務(wù)的質(zhì)量。在生產(chǎn)起始環(huán)節(jié)征收消費稅，生產(chǎn)企業(yè)和進口企業(yè)作為納稅主體，只要產(chǎn)品實現(xiàn)銷售，就需要繳納稅收，當產(chǎn)品在零售環(huán)節(jié)積壓而沒有進入消費環(huán)節(jié)之前，這部分稅款其實是由企業(yè)承擔或者墊付的，相當于增加了生產(chǎn)企業(yè)和進口企業(yè)的經(jīng)營成本。在零售環(huán)節(jié)征收消費稅以后，一方面，生產(chǎn)企業(yè)和進口企業(yè)不再作為納稅主體，無需繳納稅收；另一方面，零售企業(yè)只有在最終將商品銷售給消費者時才納稅，也無需墊付稅收。因此，終端征收消費稅的方式，有利于減輕企業(yè)的經(jīng)營負擔。

最后，在零售終端征收消費稅還有利于將消費品價格與稅款剝離開來，從而既可以增加稅收透明度，保障公眾的稅收知情權(quán)，也便于明確真實地傳遞稅收政策的意圖，有利于引導(dǎo)社會公眾理性消費。因此，對于消費者而言，消費稅征收環(huán)節(jié)后移，也有著不可忽視的影響。

基于上述分析，我們可以看到，在構(gòu)建科學(xué)合理和穩(wěn)定可靠的中央和地方財政關(guān)系方面，《方案》對于規(guī)范各級政府的經(jīng)濟行為，增強其履行公共管理職責(zé)和提供公共服務(wù)水平，創(chuàng)造更加有利于經(jīng)濟增長的營商環(huán)境；對于逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，促進高質(zhì)量經(jīng)濟增長；對于減輕企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營負擔，強化企業(yè)發(fā)展的原動力和提高產(chǎn)品質(zhì)量改善服務(wù)水平；對于保障社會公眾的稅收知情權(quán)，擴大消費者的選擇權(quán)，促進社會公眾的理性消費，都有重要的積極作用，并將產(chǎn)生深遠的影響。

《方案》背后雖然具有深刻的經(jīng)濟邏輯，但要使這種內(nèi)在的經(jīng)濟邏輯得以充分展開，還需要政治制度和法律制度的相應(yīng)調(diào)整。長期以來，財政體制改革一直處于徘徊不前的狀態(tài)，其重要原因就在于其具有很強的政治內(nèi)涵。政府財政體制的背后，就是中央政府所代表的全體人民的根本利益和各級地方政府所代表的當?shù)厝嗣竦木植坷嬷g的關(guān)系，既涉及各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，又涉及各種收入的劃分，因此，政府財政關(guān)系表現(xiàn)出非常復(fù)雜的狀況。當前構(gòu)建新發(fā)展格局，財政政策要更加積極有為、注重實效，保障重大項目建設(shè)資金，注重質(zhì)量和效益。《方案》的改革措施若能落實到位，政府財政體制的改革就將有實質(zhì)性推進。而隨著政府財政體制改革的逐步深化和拓展，相關(guān)的政治制度也會逐步改善。從更長遠和更深層次的角度看，中央和地方以及各級地方政府的財政關(guān)系，唯有通過不斷改革取得共識性成果，并將這些改革成果以法律的形式固定下來，才能得以穩(wěn)定并進而形成國家治理的重要基礎(chǔ)和支柱。我們期待，未來中國的財政法治建設(shè)能將財政體制改革的成果通過立法的方式為社會所共享，最終將中央與地方財政關(guān)系背后的經(jīng)濟邏輯、政治邏輯和法律邏輯充分對接而成為一個互相支持和補充的不可分割的整體性國家治理基礎(chǔ)。

（作者為上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院教授）

責(zé)編／賈娜    美編／宋揚

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