【摘要】經過20年的西部大開發(fā)，我國西部地區(qū)整體發(fā)展水平已經得到巨大提升，但發(fā)展不平衡不充分問題依然突出，鞏固脫貧攻堅任務依然艱巨，與東部地區(qū)發(fā)展差距依然較大，維護民族團結、社會穩(wěn)定、國家安全任務依然繁重，仍然是全面建成小康社會、實現社會主義現代化的短板和薄弱環(huán)節(jié)。從國內外經濟形勢看，新時代推進西部大開發(fā)形成新格局，就要在區(qū)域經濟發(fā)展上打造新方位。

【關鍵詞】西部大開發(fā) 新時代 新方位 【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A

西部地區(qū)是中國區(qū)域經濟格局當中的后發(fā)地區(qū)，這一區(qū)域經濟發(fā)展一直具有特殊的意義。改革開放之后，西部地區(qū)與同一時期的東部沿海地區(qū)發(fā)展的差距不斷拉大，區(qū)域協調發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)。1999年底，中央提出進行西部大開發(fā)，優(yōu)化宏觀格局迎來新的機遇。2020年5月，《中共中央 國務院關于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》發(fā)布，為“十四五”時期的西部大開發(fā)指明了新的方向，具有重要現實意義和深遠歷史意義。

20年西部大開發(fā)歷程回顧

1999年西部大開發(fā)戰(zhàn)略的提出，是改革開放以來貫徹“兩個大局”戰(zhàn)略的重要舉措，對中國區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略具有關鍵性的影響，可以從以下幾方面回顧。

西部大開發(fā)的空間基礎。中國東南地區(qū)地狹人稠、西北地廣人稀是中國自古以來的現實情況。1935年，中國地理學家胡煥庸教授提出“璦琿—騰沖線”，即后世所稱的“黑河—騰沖線”“胡煥庸線”，廓清了中國人口地理的重要分界，成為中國區(qū)域空間格局劃分的重要依據。“胡煥庸線”主要描述了中國人口密度在不同地區(qū)的分布，其中全國96%的人口分布在線之東南，線之西北的人口數量只占4%。

1999年，我國啟動西部大開發(fā)戰(zhàn)略，“西部”的地理范圍大體就是依據“胡煥庸線”以西廣大地區(qū)為基礎所形成的地域。從行政區(qū)域看，包括了當時的西南地區(qū)的5個省區(qū)市和西北地區(qū)5個省區(qū)，以及廣西和內蒙古兩個自治區(qū)。西部大開發(fā)政策覆蓋面積約為685萬平方公里，占全國國土面積的71.4%。2002年末，該區(qū)域人口為3.67億人，占全國的28.8%。2003年，國內生產總值22660億元，占全國的17.1%。西部地區(qū)自然資源豐富，市場潛力大，戰(zhàn)略位置重要。但由于歷史、自然、社會等原因，西部地區(qū)經濟發(fā)展相對落后，人均GDP僅相當于全國平均水平的2/3，還不到東部地區(qū)平均水平的40%，因此迫切需要加快改革開放和現代化建設的步伐。

西部大開發(fā)戰(zhàn)略模式與背景條件。英國經濟學家羅森斯坦—羅丹提出，落后地區(qū)的開發(fā)需要有一個強大的外部力量對其經濟發(fā)展產生足夠大的推動作用，需要投入大量的外部資本，推動落后地區(qū)各行業(yè)的發(fā)展。鑒于地區(qū)經濟發(fā)展過程中的產業(yè)整體性和相互影響的特點，也就是鑒于存在外部經濟的不可分性特點，需要在各個領域產生強大的推動力。在這種外部性特征下，很容易看出社會基礎設施建設的重要性。社會基礎設施應優(yōu)先于其他生產性的投資，率先達到一定的規(guī)模，形成有利于經濟發(fā)展的外部性，同時帶動相關產業(yè)的發(fā)展。多部門的同時投資能夠引發(fā)不同產業(yè)部門之間的相互需求，帶動互補產業(yè)發(fā)展，形成全面合力開發(fā)。根據上述理論我們可以發(fā)現，西部大開發(fā)采用基礎設施先行、特色產業(yè)跟進的戰(zhàn)略模式，是充分考慮了我國西部地區(qū)經濟社會發(fā)展特點所提出的全面振興的戰(zhàn)略。當時我國西部地區(qū)社會經濟水平落后、交通等基礎設施水平較低，面積廣大而且人口眾多，不是孤立地開發(fā)幾座礦山、興辦幾家企業(yè)就能帶動得起來的。西部大開發(fā)的目標是社會經濟發(fā)展水平的總體上升，人民生活水平的提高，生態(tài)環(huán)境的改善和邊疆國土的安全與穩(wěn)定。因此，全面振興戰(zhàn)略是要西部的政治、經濟、教育、文化、科技、經濟社會環(huán)境和生活生產方式都向沿海地區(qū)相似的目標推進，實現現代化。

我國的西部地區(qū)有很強的地域性特點，并從資源分布、人文特色、生態(tài)環(huán)境等多方面表現出來。鑒于西部地區(qū)面積廣大、發(fā)展條件差異大，西部大開發(fā)應該有重點地選擇一些資源富集或交通沿線或有較大帶動力的城市進行重點布局。這些地區(qū)的特點是往往已經具備了一定的產業(yè)基礎，歷史積淀比較多，有條件保證投資效果，同時，在國內外投資方面也有一定的優(yōu)勢。

西部大開發(fā)的成效。從2001年到2010年，西部大開發(fā)的重點是調整產業(yè)結構，做好基礎設施、生態(tài)環(huán)境、科技教育等基建工作，做好老少邊窮地區(qū)的工作，建立和完善社會主義市場經濟體制，挖掘培育特色產業(yè)，打造重點地區(qū)性增長點，改善投資環(huán)境，控制住生態(tài)環(huán)境的惡化，著力培育經濟良性循環(huán)能力，大力招商引資，著力建設一批標志性工程，確保西部大開發(fā)有個良好的開局。

從2011年到2020年，在前期基礎設施、制度建設和結構調整的基礎上，西部地區(qū)進入加速發(fā)展階段，這一階段的主要任務是鞏固提高已有基礎，發(fā)展壯大特色產業(yè)，培育現代化產業(yè)體系，推進經濟和市場發(fā)展的全面升級，提升區(qū)域布局水平，形成多個帶動力強且層次結構合理的增長極，實現經濟增長的提升。

根據國家發(fā)改委發(fā)布的相關信息，通過20年的時間，西部12省(區(qū)、市)的GDP從1999年1.5萬億元增加到2019年20.5萬億元，占全國比重達到20.7%，提高了約3.6個百分點。年均增長10.9%，高于全國平均水平?；A設施中的交通運輸網絡拓展加密，空間可達性提升。截至2019年底，西部地區(qū)鐵路營業(yè)里程5.6萬公里，其中高鐵9630公里，高鐵已連接西部大部分省會城市和70%以上的大城市?，F代產業(yè)體系基本形成，建成了一批國家重要的能源基地、資源深加工基地、裝備制造業(yè)基地和戰(zhàn)略性新興產業(yè)基地。人民生活水平持續(xù)提高，2019年西部城鎮(zhèn)和農村居民人均可支配收入分別達到3.5萬元和1.3萬元，是1999年的6.5倍和7.8倍。這些成就的取得，為新時代的西部大開發(fā)積累了堅實的物質基礎。

新時代繼續(xù)做好西部大開發(fā)的8個重要新方位

2020年5月，《中共中央 國務院關于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”）發(fā)布，強化舉措推進西部大開發(fā)形成新格局，是黨中央、國務院從全局出發(fā)，順應中國特色社會主義進入新時代、區(qū)域協調發(fā)展進入新階段的新要求，統(tǒng)籌國內國際兩個大局作出的重大決策部署。黨的十九大后，實現區(qū)域協調發(fā)展已經成為國家經濟發(fā)展中的重要議題，新時代繼續(xù)做好西部大開發(fā)是我國貫徹新發(fā)展理念，建設現代化經濟體系的重要一步。

從發(fā)展條件看，經過20年的發(fā)展，西部地區(qū)整體上已經得到巨大的提升，具備了較為雄厚的物質基礎，但西部地區(qū)發(fā)展不平衡不充分問題依然突出，鞏固脫貧攻堅任務依然艱巨，與東部地區(qū)發(fā)展差距依然較大，維護民族團結、社會穩(wěn)定、國家安全任務依然繁重，仍然是全面建成小康社會、實現社會主義現代化的短板和薄弱環(huán)節(jié)。從國內外經濟形勢看，進一步開發(fā)西部能夠帶動內需，推動我國經濟增長。因此，新時代推進西部大開發(fā)形成新格局，就要在區(qū)域經濟發(fā)展上形成新的方位。

新方位之一：交通基礎設施建設的新方位

交通基礎設施不完善是很多地區(qū)經濟落后、發(fā)展緩慢從而抑制了生產性工業(yè)企業(yè)建立的原因。西部地區(qū)交通基礎設施的建設程度，決定了經濟騰飛的可能與否，也決定了經濟發(fā)展的最大體量。經過20年的大開發(fā)，西部的交通基礎設施已經發(fā)生了質的飛躍。例如，西部地區(qū)的人均公路里程已經超過了東部地區(qū)和中部地區(qū)。《指導意見》強調要加強橫貫東西、縱貫南北的運輸通道建設，拓展區(qū)域開發(fā)軸線，提出了川藏鐵路、沿江高鐵、渝昆高鐵、西（寧）成（都）鐵路等重大工程項目。

由此我們可以看出，新一輪西部大開發(fā)，交通設施建設不是在空白地上畫圖，而是在現有基礎上提升。新時期交通基礎設施建設的新方位：一是通道建設，包括西部內陸與東部沿海地區(qū)的通道，保證國家東部與西部、特別是與新疆地區(qū)的聯系暢通；同時也包括南北聯系的通道，把西部的南北國土串聯起來。二是樞紐建設，西部地區(qū)的客貨流樞紐尚未全部建設起來，以中心城市為核心的綜合運輸樞紐的建設，對西部大開發(fā)的意義是十分重大的。三是注重效果，提高單位土地面積上的交通線路的里程，要求從公益性或準公益性項目的建設出發(fā)，規(guī)劃交通線的建設；提高西部地區(qū)交通運行效率，讓管理水平上一個新的臺階。

新方位之二：產業(yè)體系發(fā)展的新方位

縱觀《指導意見》對推動形成西部地區(qū)的現代化產業(yè)體系的部署，我們可以發(fā)現，發(fā)揮比較優(yōu)勢、產業(yè)集群化發(fā)展、培育新動能、促進信息技術應用是幾個主題詞。

廣大的西部地區(qū)，無論是過去還是現在，其最大的優(yōu)勢都是資源豐富，而資源優(yōu)勢也是培育新動能的目標所在。西部大開發(fā)中的經濟發(fā)展。不可能離開發(fā)展資源產業(yè)。需要解決的關鍵問題是如何將資源優(yōu)勢轉化為產業(yè)優(yōu)勢，怎樣通過資源加工提高產品的價值量。重新審視資源型產業(yè)。我們看到全球有眾多通過發(fā)展資源產業(yè)而成功進行了區(qū)域開發(fā)的例子，比如，加拿大、澳大利亞等國的資源產業(yè)產值至今仍然在國民經濟中占據很大的比重。所以，我國西部大開發(fā)當然也可以發(fā)展資源產業(yè)，開發(fā)資源做東部和中部制造業(yè)的資源基地。所謂“開發(fā)資源是殖民地經濟”的論調是站不住腳的，問題在于如何發(fā)展而不是能不能發(fā)展。川南、陜北、東疆的天然氣，呼包鄂榆、寧夏、新疆、貴州的煤炭，攀西的釩鈦磁鐵礦，川西、滇西、黃河上游的水力資源，塔里木、陜北、青海的石油，等等，都具有成為主導產業(yè)的資源優(yōu)勢。開發(fā)優(yōu)勢資源，讓西部地區(qū)的經濟跨上一個新臺階。

產業(yè)集群化發(fā)展是東部地區(qū)和中部地區(qū)改革開放以來的成果經驗所在。西部地區(qū)的產業(yè)集群化，需要走出自己的路子來。浙江自發(fā)式的產業(yè)集群化發(fā)展模式、廣東專業(yè)鎮(zhèn)式的產業(yè)集群化發(fā)展模式、河南政府規(guī)劃產業(yè)集聚區(qū)的發(fā)展模式，哪一種方式在西部更有基礎、更適合西部區(qū)域經濟發(fā)展的實際，尚缺少明確的判斷。但是，產業(yè)集群化發(fā)展無疑是新時期西部產業(yè)發(fā)展的必由之路。因為在西部這樣廣大的地域，產業(yè)發(fā)展只有按照帶狀的分布、點狀的聚集才能最充分利用空間資源，也才能取得最好的效果。

新方位之三：旅游業(yè)發(fā)展的新方位

西部地區(qū)旅游資源豐富，高山大川、森林草原、大江大河大峽谷、名勝古跡、風土民情等對中外旅游者有巨大的吸引力，發(fā)展旅游業(yè)具有相當大的潛力，旅游業(yè)也有能力成為其優(yōu)勢產業(yè)。西部大開發(fā)以來，西部地區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展很快，對經濟發(fā)展的作用也很突出。旅游業(yè)本身包括觀光、休閑、度假，還可以拓展出會議、健康、養(yǎng)老、文化產業(yè)，組織體育、教育、科技等活動。

深化旅游資源開發(fā)、信息共享、行業(yè)監(jiān)管、公共服務、旅游安全、標準化服務等，是旅游業(yè)發(fā)展的方向。提升旅游服務水平是西部地區(qū)目前的當務之急。當前，西部地區(qū)的觀光線路大體上已經形成，下一步的重點是向旅游專業(yè)化的方向發(fā)展，可以規(guī)劃若干度假城、會議城、文化城、體育城、科學城等，提升旅游的檔次，提高游客的舒適度，也提高旅游的經濟效益。特別需要提出的，西部大多數旅游區(qū)都需要走出僅僅依靠門票收費的階段，向旅游產品的廣度進軍。實現這個目標靠的是服務，不是其他。

新方位之四：制造業(yè)發(fā)展新方位

西部地區(qū)中的一些省、市、區(qū)有很好的制造業(yè)基礎，具備一些規(guī)模較大的骨干企業(yè)，在西安、重慶、成都、蘭州、昆明和烏魯木齊等地，已經形成了制造業(yè)的產業(yè)中心。

依托現有制造業(yè)的發(fā)展基礎，這些地區(qū)可以引進發(fā)展部分高新技術產業(yè)，通過高新技術產業(yè)與其他產業(yè)的融合、帶動和配套等，提升區(qū)域制造業(yè)科技水平，繼而提升區(qū)域整體制造業(yè)的產品質量、技術水平、設備水平、運營水平和企業(yè)管理水平，形成地區(qū)自我發(fā)展的可持續(xù)力量。積極鼓勵創(chuàng)辦個體、私營、股份制等企業(yè)，增強對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的支持力度。

在某些西部地區(qū)的制造業(yè)當中，軍工技術和產業(yè)有相當的基礎，生產體系較完善，產品競爭力較強，完全可以發(fā)展為地區(qū)的主導產業(yè)。在這方面要考慮加大“軍轉民”和“軍民融合”，同時加強科技攻關力度，增強產品競爭力。案例方面，可以借鑒美國用軍工產業(yè)帶動西部開發(fā)的經驗。

新方位之五：對外開放與沿邊經濟的新方位

《指導意見》提出：推動西部地區(qū)對外開放由商品和要素流動型逐步向規(guī)則制度型轉變。同時提出落實好外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度，有序開放制造業(yè)，逐步放寬服務業(yè)準入，提高采礦業(yè)開放水平。我們知道，西部地區(qū)具備優(yōu)越的對外貿易條件，通過發(fā)展對外貿易帶動邊疆經濟的大發(fā)展，是西部開發(fā)的重要手段。對外貿易的發(fā)展會促進基礎設施的建設并提高其使用效益，增大產品需求，擴大對外開放程度，促進西部區(qū)域經濟融入國際經濟。其中，西南地區(qū)可重點加大與東南亞地區(qū)的貿易往來，將云南作為西南對外貿易窗口；西北地區(qū)直接面對中亞國家，可沿歐亞大陸橋到達西亞與歐洲，對外貿易的地理范圍更加廣闊，在這一區(qū)域，應將新疆建設成為面向西面各國的對外貿易基地。

沿邊地區(qū)的口岸貿易是西部地區(qū)對外開放的重要組成部分。西部沿邊地區(qū)包括內蒙古、新疆、西藏、云南和廣西五個省級行政區(qū)，邊境線很長。選擇一些區(qū)位優(yōu)勢明顯、工商業(yè)基礎較好、有戰(zhàn)略發(fā)展意義的口岸作為改革重點，支持其在開發(fā)開放方面先行先試，推動口岸管理向“負面清單”管理轉變，是推進對外開放的先行地區(qū)。我們要特別關注高度受地理距離約束的公路和鐵路口岸。沿邊省區(qū)（含東北三?。┕房诎兜臄盗空既珖?4.5%，而鐵路口岸數量也占全國的60%。從另一個角度看，公路口岸和鐵路口岸與境外邊疆城市往往有直接往來，在口岸國界線兩側可以進行高強度的經濟社會交往，相對空運口岸和水運口岸具有較大的發(fā)展?jié)摿?。我?016年的進出口商品中通過公路進出口總值占所有運輸方式的17.2%，僅次于水路和航空運輸方式。同時沿邊空運口岸數量也迅速增長，到2016年達到32.9%。考慮沿邊地區(qū)地理環(huán)境的因素，鐵路口岸也是應該重點關注的。

新方位之六：扶貧開發(fā)的新方位

2020年是我國全面建成小康社會目標實現之年，是全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)收官之年。我國的扶貧開發(fā)將進入到新的階段。鞏固脫貧成果，推進鄉(xiāng)村振興，對下一階段的西部大開發(fā)來說，是必須完成的硬任務。西部地區(qū)是全國扶貧的重點區(qū)域。由于西部的深山區(qū)、石山區(qū)、荒漠區(qū)、高寒山區(qū)、黃土高原區(qū)、地方病高發(fā)區(qū)以及水庫庫區(qū)等十分集中，扶貧開發(fā)的難度很大。

2020年后的扶貧重點，仍然是西部地區(qū)，尤其是集中在“三區(qū)三州”地區(qū)。西部扶貧的重點，需要注重培育內生動力。包括加強對于相對貧困地區(qū)交通、能源、水利、通信和物流等基礎設施建設，重視通過農村公路的建設來改善區(qū)域生產與生活條件，開通鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村客運線，有效保證農民在城鄉(xiāng)之間順暢流動。加強水資源的地區(qū)調配和節(jié)水設施的建設，規(guī)劃和建設全局性的跨流域調水工程，從根本上解決這些地區(qū)的用水問題。依托當地的優(yōu)勢資源，推動清潔能源開發(fā)建設。加大力度實現城鄉(xiāng)寬帶全域覆蓋，完善農村快遞攬收配送網點建設，加強貧困地區(qū)物流的硬件和軟件的投入力度，實現“工業(yè)品下鄉(xiāng)”和“農產品進城”的雙向流通。注重精神幫扶，增加相對貧困地區(qū)的人力資本。充分利用當地要素資源稟賦優(yōu)勢，拓展延長相關產業(yè)鏈。創(chuàng)新產業(yè)扶貧模式。注重提升少數民族地區(qū)等特殊區(qū)域的內生發(fā)展動力。

新方位之七：生態(tài)環(huán)境建設的新方位

從西部大開發(fā)啟動，中央就十分重視西部地區(qū)環(huán)境保護。到2010年的第二個十年的西部大開發(fā)規(guī)劃，更是把環(huán)境問題上升到了首要的問題。十八大、十九大之后，中央把生態(tài)文明建設上升到國家新發(fā)展理念，“綠水青山就是金山銀山”的思想，更是對西部的環(huán)境保護提出了更高要求。截至2019年底，西部地區(qū)累計實施退耕還林還草1.37億畝，森林覆蓋率進一步提高。草原、濕地等重要生態(tài)系統(tǒng)得到有效保護和恢復，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。2019年全國的森林覆蓋率為23%，西部地區(qū)的森林覆蓋率也在原來的基礎上有很大提升。

面對即將到來的“十四五”時期，西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設的新方位是什么？《指導意見》指出，要結合西部地區(qū)發(fā)展實際，打好污染防治標志性重大戰(zhàn)役，實施環(huán)境保護重大工程，構建生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。筆者以為，從西部地區(qū)來講，重大工程應當包括長江上游地區(qū)、黃河上游地區(qū)、京津風沙源地區(qū)等，這些地區(qū)都是生態(tài)脆弱區(qū)，一旦發(fā)生問題，就將影響到整個東部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。建立分區(qū)管控體系，是鞏固生態(tài)建設成果的需要，有利于生態(tài)重點區(qū)域建立完善的生態(tài)補償機制。

新方位之八：空間結構的新方位

新時代，中央提出西部大開發(fā)突出強調其“新格局”。筆者認為，“新格局”的關鍵是空間結構的新變化與新形態(tài)。我們知道，伴隨著對西部地區(qū)產業(yè)發(fā)展認識的不斷深化，產業(yè)選擇的空間已經大大拓展。西部資源產業(yè)的深加工化，成功的案例主要是在煤炭產業(yè)和石油化工產業(yè)，比如，煤化工產業(yè)的發(fā)展成為西北大部分地區(qū)的產業(yè)選擇的窗口。然而，也有一些產業(yè)部門并不適合原料生產之后的就地深加工，如部分有色金屬產業(yè)部門，就存在這樣的情況。而現代加工制造業(yè)的進入，是產業(yè)領域拓展的重要方向。手機、筆記本電腦、汽車制造、摩托車制造、軍工生產等，使西部產業(yè)發(fā)展擺脫資源束縛成為可能。我們也發(fā)現，產業(yè)空間布局的變化與城市空間布局的變化相適應。成渝、關中、呼包鄂、北部灣等四個城市群已經成為支撐西部發(fā)展的主要支點，生產要素的聚集也變得不可逆轉?？臻g布局的完善還有兩個亮點沒有點亮：一是蘭（州）西（寧）城市群，二是天山北坡城市群。作為“十四五”規(guī)劃期間的重要戰(zhàn)略任務，點亮這兩個城市群，使之成為西部大開發(fā)的第五和第六支點，未來的空間優(yōu)化就一氣呵成了。

（作者為中國人民大學應用經濟學院教授、博導）

【參考文獻】

①鄧翔、李雙強、袁滿：《西部大開發(fā)二十年政策效果評估——基于面板數據政策效應評估法》，《西南民族大學學報(人文社科版)》，2020年第1期。

②任保平、張倩：《 西部大開發(fā)20年西部地區(qū)經濟發(fā)展的成就、經驗與轉型》，《陜西師范大學學報(哲學社會科學版)》，2019年第5期。

責編/谷漩 美編/王夢雅

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