【大國小鮮@基層之治】

王麗萍（北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，國家治理研究院研究員）

郭鳳林（北京外國語大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院講師）

在過去幾十年中，政府改革始終與改進(jìn)公共服務(wù)的具體目標(biāo)聯(lián)系在一起。其中，公共服務(wù)似乎不僅已經(jīng)取代了曾經(jīng)主導(dǎo)公共管理的組織相關(guān)研究（組織有效性研究）而成為公共管理的主導(dǎo)問題，也成為公共政策議程中居于突出地位的重要政策議題。與此相關(guān)，什么是更好的公共服務(wù)，以及如何改進(jìn)公共服務(wù)供給，就成為學(xué)術(shù)研究和相關(guān)政策實(shí)踐的重要問題，而社區(qū)則常常被作為改進(jìn)公共服務(wù)的重要主體，被寄托了改進(jìn)公共服務(wù)的角色期待。正如習(xí)近平總書記日前在吉林考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，社區(qū)治理只能加強(qiáng)、不能削弱。”

一般而言，一個社區(qū)是指由共享同一環(huán)境并相互影響的人們所組成的群體。在社區(qū)中，人們分享共同的目標(biāo)、信念、資源、偏好、需要、風(fēng)險(xiǎn)以及其他可能存在的共同的條件，這些特征影響著群體成員的認(rèn)同及其凝聚性水平。

社區(qū)是一個空間概念或地域概念，又不僅僅是一個空間概念和地域概念，其復(fù)雜的社會、文化乃至政治內(nèi)涵使不同社區(qū)有著不同的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和行為特征，對于公共服務(wù)的影響也存在不同程度的差異。因此，作為與公共服務(wù)改革相關(guān)的重要概念和重要主體，“社區(qū)”不僅僅是一個技術(shù)術(shù)語，更是一個有著復(fù)雜而微妙內(nèi)涵的概念。但是，在公共服務(wù)相關(guān)討論中，社區(qū)似乎被視為一個給定的共同條件或背景，其內(nèi)涵及現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)的差異性則往往被有意無意忽略了。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與地方內(nèi)部差異維度上的社區(qū)

社區(qū)首先是一個空間概念或地域概念。這意味著社區(qū)不僅是一個與國家整體或中央相對的局部概念，其所處的具體地理位置及其特點(diǎn)在很大程度上界定著社區(qū)的特性，或者本身就已成為社區(qū)屬性的一部分，因而對社區(qū)具有復(fù)雜的影響。

在影響社區(qū)特性的諸多因素中，社區(qū)所屬地域的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在很大程度上影響著社區(qū)對不同公共服務(wù)的需求狀況，以及在公共服務(wù)供給中的參與能力。在這種意義上，處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同水平上的發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家對于不同的公共服務(wù)有不同的需求（如發(fā)展中國家和地區(qū)在生活用水方面仍然面臨很大挑戰(zhàn)），而社區(qū)對于公共服務(wù)供給相關(guān)問題的回應(yīng)能力也存在不同程度的差異。這一維度是今天有關(guān)社區(qū)與公共服務(wù)相關(guān)討論的一個重要分析視角，也有助于理解不同類型國家和地區(qū)給予社區(qū)參與公共服務(wù)供給的不同意義。

源于20世紀(jì)70年代中后期的公共管理改革，其后更進(jìn)一步發(fā)展為旨在通過管理主義改革，將公共服務(wù)交由私人部門，并以網(wǎng)絡(luò)治理實(shí)現(xiàn)一體化和具有回應(yīng)性的公共服務(wù)。社區(qū)作為網(wǎng)絡(luò)治理的組成部分，在公共服務(wù)供給中發(fā)揮作用，是“分散治理時(shí)代”公共服務(wù)的突出特點(diǎn)，也是發(fā)達(dá)國家面臨經(jīng)濟(jì)緊縮等問題時(shí)“減小政府規(guī)模同時(shí)維持公共福利模式的方式”，在社會資本急劇衰落的地方還被視為激發(fā)共同體意識和公民活力、促進(jìn)積極公民權(quán)的重要途徑。發(fā)展中國家和地區(qū)的社區(qū)在治理包括公共服務(wù)供給中的參與，則被賦予推進(jìn)民主化的期待，有時(shí)還被認(rèn)為是國家推卸公共服務(wù)供給責(zé)任的一種手段。

不同類型國家和地區(qū)在這一維度上的差異，也不同程度地存在于一個國家內(nèi)的不同地區(qū)之間以及同一地方的不同社區(qū)之間。譬如，一個國家內(nèi)部的不同地區(qū)之間，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的國家，不同地區(qū)的社區(qū)之間在公共服務(wù)需求以及應(yīng)對不同需求的能力之間的差異，使得有關(guān)社區(qū)參與公共服務(wù)的理解不能再無視經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平這一維度的影響。

類似的影響也存在于同一地方不同社區(qū)所處的具體位置。不同社區(qū)所處的特定位置在很大程度上已提示了不同社區(qū)的結(jié)構(gòu)（包括構(gòu)造與組織特點(diǎn)等）以及與此相關(guān)的應(yīng)對治理問題的意愿、能力和資源狀況。在廣義的城市，同一城市中的不同社區(qū)可能處于城市中心區(qū)域、城市外圍區(qū)域或是農(nóng)村。這些不同區(qū)域的社區(qū)在公共服務(wù)領(lǐng)域所面臨的問題也不一樣，應(yīng)對這些問題的能力以及公共服務(wù)供給水平也表現(xiàn)出明顯的差異。總體上，農(nóng)村社區(qū)在教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等方面所面臨的問題遠(yuǎn)比城市社區(qū)要多，而在應(yīng)對這些問題方面的資源和能力則不及城市社區(qū)。某種程度上，社區(qū)的公共服務(wù)供給能力是社區(qū)組成與結(jié)構(gòu)的一個結(jié)果。

誰的社區(qū)，以及社區(qū)如何運(yùn)作？

社區(qū)作為一個基本社會單元，但并非一個僅具有自然屬性的空間地域單位。應(yīng)該說，共同的地域只是提供了一個社區(qū)的地理基礎(chǔ)或空間基礎(chǔ)，社區(qū)的生命力則來自生活于共同地域基礎(chǔ)上的不同行動者所組成的群體。不同社區(qū)是由不同行動者構(gòu)成的，同時(shí)還常常表現(xiàn)出不同的結(jié)構(gòu)特征與互動關(guān)系特征。在這種意義上，社區(qū)本身就構(gòu)成了一個重要的語境。因此，在分析社區(qū)與公共服務(wù)這一議題時(shí)，關(guān)注生活于特定社區(qū)的行動者就非常重要。

對社區(qū)的不同界定影響著人們對社區(qū)行動者的一般理解。在寬泛意義上，社區(qū)可能包括地方公共權(quán)力部門（地方政府）、市場、非營利組織（NPOs）以及個人。這些都是社區(qū)公共領(lǐng)域的重要行動者，而在不同經(jīng)濟(jì)、社會、政治與文化背景中其重要性則存在不同程度的差異。對社區(qū)不同類型行動者的這種分析，是與社區(qū)所處的社會、經(jīng)濟(jì)、政治及文化背景聯(lián)系在一起的。不同制度背景在很大程度上已經(jīng)規(guī)定了不同類型行動者的活動方式與限度，是不同類型行動者在公共服務(wù)領(lǐng)域采取具體行動的重要約束條件。

即使是在較為狹窄的意義上僅將社區(qū)理解為由共同生活在某一地域基礎(chǔ)上的人群所組成的共同體，靜態(tài)意義上社區(qū)成員的結(jié)構(gòu)，如在社會經(jīng)濟(jì)意義上（包括受教育水平、職業(yè)分布、收入水平等）的同質(zhì)性或異質(zhì)性，以及社區(qū)成員的來源結(jié)構(gòu)（如長期居住在本地的人口或是流動人口）等所導(dǎo)致的社會橫向差異與縱向結(jié)構(gòu)（社區(qū)內(nèi)部分層），都可能在過程維度和結(jié)果維度上影響社區(qū)在公共服務(wù)領(lǐng)域的參與。發(fā)達(dá)國家普遍存在的主要體現(xiàn)為由具有同質(zhì)性的人群所形成的居住區(qū)域（neighborhood）的社區(qū)，就明顯不同于發(fā)展中國家城市化過程中大量出現(xiàn)的由流動人口組成的社區(qū)，而在大城市的邊緣則存在很多人口結(jié)構(gòu)非常復(fù)雜的社區(qū)。

在動態(tài)意義上，由不同類型、不同層級行動者所組成的社區(qū)實(shí)際上還是一個博弈生態(tài)（an ecology of games）。社區(qū)在動態(tài)意義上的運(yùn)作很大程度上是靜態(tài)意義上社區(qū)結(jié)構(gòu)互動的結(jié)果。

如果在歷史維度上對社區(qū)進(jìn)行籠統(tǒng)劃分的話，社區(qū)可以簡單劃分為傳統(tǒng)社區(qū)（traditionalcommunity）與非傳統(tǒng)社區(qū)（non-traditionalcommunity），而非傳統(tǒng)社區(qū)往往也是相對比較新的社區(qū)（如發(fā)展中國家城市化過程中新出現(xiàn)的社區(qū)）。一般而言，傳統(tǒng)社區(qū)也是本土社區(qū)和地方社區(qū)（indigenousand local communities），其內(nèi)部秩序是歷史形成的，而不是由社區(qū)權(quán)威強(qiáng)加的，社區(qū)的構(gòu)成和結(jié)構(gòu)較為穩(wěn)定，有較為明確和穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)者，公共服務(wù)的生產(chǎn)和分配也遵循社區(qū)共同認(rèn)可的倫理原則和長期形成的做法；新社區(qū)往往具有構(gòu)成較為多元且不穩(wěn)定的特點(diǎn)，因而需要一個集中的權(quán)威（包括政府）為社區(qū)成員創(chuàng)造共享的價(jià)值觀與行為規(guī)范，進(jìn)而創(chuàng)造社區(qū)秩序。在社區(qū)秩序不確定的新的社區(qū)，決策機(jī)制可能不明確也不穩(wěn)定，公共服務(wù)的生產(chǎn)與分配機(jī)制也可能處于經(jīng)常的變動中。因此，不同類型的社區(qū)在公共服務(wù)生產(chǎn)和分配中可能會遵循不同的邏輯，也會有不同的決策機(jī)制，并導(dǎo)致不同的公共服務(wù)供給能力以及不同的分配結(jié)果。

社區(qū)秩序和規(guī)范既設(shè)定了社區(qū)行動者的共同目標(biāo)，也在很大程度上設(shè)定了社區(qū)行動者的行為邊界和行動方式。不同的社區(qū)有著不同的結(jié)構(gòu)，也決定了不同社區(qū)的決策機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)力狀況，進(jìn)而影響著社區(qū)在公共服務(wù)領(lǐng)域的行動能力和供給狀況（如公共服務(wù)的普遍水平，公共服務(wù)在社區(qū)內(nèi)不同個體之間的分配狀況等）。

社區(qū)在公共服務(wù)供給中的角色

社區(qū)在公共服務(wù)領(lǐng)域的參與過程中可以扮演不同的角色——公共服務(wù)的生產(chǎn)者、分配者或消費(fèi)者/使用者。不同的角色期待不僅與社區(qū)所處的社會經(jīng)濟(jì)文化背景密切相關(guān)，與一個國家整體的公共服務(wù)水平有關(guān)，還與社區(qū)本身的具體屬性直接相關(guān)。

社區(qū)本身就是公共服務(wù)的消費(fèi)者和接受者，或者說就是由接受公共服務(wù)的個體所組成的，因而作為公共服務(wù)接受者也可理解為社區(qū)固有的角色，也是一種消極角色。但是，作為公共服務(wù)接受者，社區(qū)所獲得的公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及公共服務(wù)在不同個體和家庭之間的分配是否公正等，直接影響著社區(qū)在公共服務(wù)領(lǐng)域其他角色如生產(chǎn)者和分配者的扮演。使用公共管理（服務(wù)）領(lǐng)域的流行話語，這種關(guān)系可以表述為，社區(qū)是公共服務(wù)的使用者，不同的用戶體驗(yàn)影響著社區(qū)（用戶）在公共服務(wù)生產(chǎn)與分配過程中的參與。

在這種意義上，社區(qū)在公共服務(wù)領(lǐng)域的參與就形成了一個參與梯度。借用阿恩斯泰因（SherryR. Arnstein）的概念就是參與的階梯（ladderofparticipation）。當(dāng)然，這里的參與用英文表達(dá)是involvement，而非阿恩斯泰因所使用的participation。在社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域參與階梯的最底端是社區(qū)作為公共服務(wù)的消極接受者，在階梯的最上端則是社區(qū)作為公共服務(wù)的生產(chǎn)者與分配者。在階梯的最上端，社區(qū)不僅被視為公共服務(wù)領(lǐng)域政府的伙伴，甚至主導(dǎo)了公共服務(wù)的生產(chǎn)與分配，因而可以視為社區(qū)參與公共服務(wù)的積極角色。

在公共服務(wù)領(lǐng)域，不同國家對社區(qū)給予不同的期待，即除了作為公共服務(wù)的接受者之外，社區(qū)還被期待作為公共服務(wù)的交付者（deliverer）乃至生產(chǎn)者。公共服務(wù)的生產(chǎn)者角色指社區(qū)成員個體或組織起來作為共同生產(chǎn)者（co-producer）與公共服務(wù)傳統(tǒng)提供者如政府和專業(yè)部門等共同生產(chǎn)公共服務(wù)，以提高公共服務(wù)供給效率。社區(qū)成員憑借其知識、資源（時(shí)間、精力、技能甚至金錢）、對地方真實(shí)需求的了解以及對其他成員的積極影響等，一旦參與公共服務(wù)的生產(chǎn)，其貢獻(xiàn)往往是倍增的。

還有觀點(diǎn)將共同生產(chǎn)概念限定為共同交付（co-delivery），具體而言，是通過社區(qū)成員個體及其家庭與專業(yè)人員在平等和互惠的關(guān)系中提供公共服務(wù)。依據(jù)參與的階梯所提示的不同參與水平，雖然共同交付似乎是相對于共同生產(chǎn)較低的參與層級，但這一過程的分配效率（速度、針對性等）直接影響著社區(qū)成員對于公共服務(wù)的感受性和“用戶體驗(yàn)”，也涉及公共服務(wù)分配中的原則和倫理傾向。

因此，社區(qū)在公共服務(wù)領(lǐng)域被賦予怎樣的角色期待，以及社區(qū)是否具有實(shí)現(xiàn)這些角色期待的能力和資源，也是思考社區(qū)與公共服務(wù)這一議題的重要思考維度。

社區(qū)與公共服務(wù)改進(jìn)：若干經(jīng)驗(yàn)證據(jù)

在分散治理時(shí)代，無論是社區(qū)還是公共服務(wù)都成為恰逢其時(shí)的概念，而二者的結(jié)合對于作為公共管理核心的公共服務(wù)改進(jìn)似乎也是最好的選擇。的確，無論是賦權(quán)于社區(qū)，使其充分參與公共服務(wù)的生產(chǎn)和分配，還是擴(kuò)大公共服務(wù)范疇并提升公共服務(wù)質(zhì)量，“社區(qū)”和“公共服務(wù)”因與時(shí)代精神相吻合而獲得了廣泛的社會接受基礎(chǔ)。

無論是“社區(qū)”還是“公共服務(wù)”都不是常量，而社區(qū)參與公共服務(wù)供給所產(chǎn)生的影響也極為復(fù)雜。相關(guān)經(jīng)驗(yàn)證據(jù)表明，發(fā)達(dá)國家的不同社區(qū)對于公共服務(wù)供給有不同的影響，發(fā)展中國家社區(qū)參與對公共服務(wù)供給的影響則更為復(fù)雜。

雖然公共服務(wù)涉及諸多專業(yè)性和技術(shù)性問題，但社區(qū)不是一個技術(shù)術(shù)語，社區(qū)公共服務(wù)參與本質(zhì)上也不是一個技術(shù)性問題。與此同時(shí)，社區(qū)不應(yīng)因其在促進(jìn)共同體意識、增強(qiáng)共同體凝聚力、推動公民權(quán)利發(fā)展以及民主化方面的作用而使其在公共服務(wù)供給中的作用被符號化和教條化。社區(qū)在社會、經(jīng)濟(jì)、文化與政治等諸多維度上的不同特性，使其對公共服務(wù)的需求、回應(yīng)各種需求的能力等都存在不同程度的差異。因此，社區(qū)參與對公共服務(wù)的影響也極為復(fù)雜，應(yīng)將社區(qū)與公共服務(wù)置于語境分析框架中加以理解。

這種語境分析并非否定社區(qū)對于改進(jìn)公共服務(wù)的可能的積極影響，而意在強(qiáng)調(diào)應(yīng)避免將社區(qū)與公共服務(wù)改進(jìn)簡單聯(lián)系在一起，進(jìn)而社區(qū)參與一定會導(dǎo)致公共服務(wù)改善的線性思考。將社區(qū)參與對公共服務(wù)的實(shí)際影響置于語境分析框架中加以理解，有助于彌合有關(guān)社區(qū)參與公共服務(wù)供給的流行話語與社區(qū)公共服務(wù)參與的實(shí)際效果之間的差距，使相關(guān)政策啟示更加明確和更具針對性。

在寬泛意義上由政府、市場、非營利組織（NPOs）、家庭和個人所組成的社區(qū)，充斥著有關(guān)美好生活的不可調(diào)和的理解，而圍繞公共服務(wù)的爭論也無法僅依據(jù)其名義指示物（如教育、醫(yī)療等）得到恰當(dāng)?shù)睦斫夂驮u價(jià)。這就使社區(qū)與公共服務(wù)的語境分析更為必要，也更有意義。

改編自《國家治理現(xiàn)代化研究》第五輯，中國社會科學(xué)出版社2020年7月版

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