【摘要】香港、新加坡、鹿特丹和迪拜等地依據(jù)自身優(yōu)勢，建立起各具特色的自貿港，為我國開展自貿港建設提供了可資借鑒的經驗。我國在建設自貿港的過程中，除繼續(xù)加強貨物貿易和吸引外資的全面開放，還需著力于資金與人員開放政策的實施，即貨幣完全自由兌換和境外人員自由流動。此外，還應當注意保持制造業(yè)的一定比重，避免產業(yè)空心化，同時政府還要做好頂層設計。

【關鍵詞】自貿港 國際經驗 中國策略 【中圖分類號】F740 【文獻標識碼】A

借鑒國際經驗是自貿港建設的基本原則之一

我國的對外開放進程，經歷了從轉口貿易，到出口加工區(qū)，到自由貿易園區(qū)，再到自由貿易試驗區(qū)的演進過程，①而目前又在大力開展自貿港建設。自貿港可定義為，設在一國（地區(qū)）境內關外，允許貨物、資金和人員自由進出，對絕大多數(shù)商品免征關稅的特定港口區(qū)，是目前全球開放水平最高的特殊經濟功能區(qū)。②

2020年6月1日，中共中央、國務院印發(fā)了《海南自由貿易港建設總體方案》（下稱《總體方案》），旨在將海南建設成中國對外開放的排頭兵，推進高水平開放、建立開放型經濟新體制，并希望以海南為切入點，未來不斷深化市場化改革，打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境?？梢哉J為，《總體方案》是我國推進更高水平對外開放的新起點：對標國際高水平經貿規(guī)則，高質量高標準建設海南自由貿易港將進一步加強中國與世界的聯(lián)系，拓展中國與世界合作的空間。③

根據(jù)《總體方案》，自貿港建設的基本原則之一便是借鑒國際經驗。按照基本原則的部署，自貿港需要高起點謀劃、高標準建設，主動適應國際經貿規(guī)則重構新趨勢，充分學習借鑒國際自由貿易港的先進經營方式、管理方法和制度安排，形成具有國際競爭力的開放政策和制度，加快建立開放型經濟新體制，增強區(qū)域輻射帶動作用。因此，了解和把握世界主要自貿港的發(fā)展模式與發(fā)展特色，并從中總結歸納出建設經驗，對于中國未來順利開展自貿港建設具有十分重要的現(xiàn)實意義。

世界主要自貿港發(fā)展的共同經驗

自貿港同自由貿易試驗區(qū)是一脈相承的，自由貿易試驗區(qū)的功能定位，包括探索實施符合國際通行做法的金融、外匯、投資與稅收等方面制度，促進形成集保稅、加工、轉口貿易以及金融服務等于一體的產業(yè)群，在自貿港建設中均有體現(xiàn)。除具有自由貿易試驗區(qū)的功能之外，自貿港還具有十分鮮明的與“港”相關的特征，包括鼓勵港區(qū)內企業(yè)開展研發(fā)設計、總部經濟、融資租賃、檢測維修、采購分撥及展示交易、航運服務等業(yè)務，實現(xiàn)港口功能向轉口貿易、離岸貿易以及各類服務功能發(fā)展，并進一步發(fā)展成為全球物流樞紐和國際航運中心。具體來看，典型的自由貿易港真正形成了“一線放開、二線管住、港內自由”的監(jiān)管模式。

“一線”是指國境線，所謂“一線放開”就是指自貿港同境外的貨物進出境實現(xiàn)完全自由。進一步地，“一線放開”的內涵可以擴展至放寬貿易管制：除國家法律法規(guī)和國際公約規(guī)定之外，其余所有貨物和物品均可實現(xiàn)自由進出自貿港及自由裝卸，并采用艙單自動傳輸方式采集數(shù)據(jù)，不需要辦理報關報檢手續(xù)。與此同時，自貿港內不征收進口環(huán)節(jié)關稅和增值稅，且進出商品不納入貿易統(tǒng)計之中。

“二線”是指國內市場分界線，也就是自貿港的空間分界線。所謂“二線管住”，就是海關對自貿港同國內之間進出的貨物，原則上視同其他對外開放口岸進出貨物，納入全國海關的監(jiān)管范疇，實行常規(guī)監(jiān)管。從通行慣例來看，“二線”進出貨物，監(jiān)管要求更為嚴格，并且需要納入一國的貿易統(tǒng)計。

“港內自由”則指在自貿港范圍內，全部貨物實現(xiàn)“自由中轉、自由存放、自由加工、自由轉讓”。④

從世界主要自貿港的發(fā)展實踐來看，取得成功的自貿港一般具有如下特征：

第一，自貿港往往依托于重要的交通樞紐。一般而言，自貿港都具有“港”的元素，既可以是海運港口，也可以是空港。其原因在于，自貿港承載著物流、人流、資金流、信息流等要素，必須具備高度便利的交通，例如香港和新加坡這兩個最具代表性的自貿港，都是重要的海運樞紐和航空樞紐。

第二，自貿港需要廣闊經濟腹地的支撐。交通便利僅是形成自貿港的必要條件，而非充分條件。一些重要的交通樞紐未發(fā)展成自貿港，最重要的原因便是沒有廣闊經濟腹地的支撐。腹地應該具有不斷向港區(qū)提供貨流、人才與貨幣的能力，從而帶來大量的轉口需求和建廠機會，支撐自貿港做大做強。

第三，自貿港科技發(fā)達、人才薈聚，是最具創(chuàng)新潛力之地。世界主要自貿港的發(fā)展，都有賴于當?shù)馗咚降目平虣C構培養(yǎng)并輸送大量的高技術人才，也能提供相應的高技術就業(yè)崗位，從而吸引外部的各類人才。成功的自貿港，如新加坡、香港，都具有世界一流的教育機構和強大的研發(fā)機構，每年能供給大量的高素質人才、貢獻高水平科研成果。

第四，自貿港具有協(xié)調市場和政府的良好機制。一方面，自貿港的發(fā)展，需要具有權威并且服務到位的政府機構保駕護航；另一方面，自貿港的發(fā)展過程中，普遍需要按市場化運作的、高效的運營機構。例如新加坡?lián)碛袑ｉT的運營公司，完全按市場化方式來高效運轉，與此同時，新加坡政府具有權威性，可以高效地對運營機構實施監(jiān)管。

世界主要自貿港的異質性特征

對世界主要自貿港進行比較，可以挖掘出各自所具有的突出特征。

香港最主要的特色在于其稅收政策。香港特區(qū)政府規(guī)定，除了酒類、煙草與香煙、碳氫油類、甲醇這四類商品，所有貨物進出香港境內都可以享受零關稅。香港的稅務優(yōu)勝之處在于簡單低額，只設三種直接稅，包括利得稅、薪俸稅、物業(yè)稅，并設有免稅額制度。也正因如此，香港已躋身于全球賦稅環(huán)境最好的地區(qū)之一。

新加坡以自貿港立國，在技術創(chuàng)新方面具有極大優(yōu)勢。1989年，新加坡便推出了電子數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)貿易網，該網絡具有海關、稅務、安全等逾35個部門的功能，原來需要向多個部門分別提交的文件，使用此系統(tǒng)只需提交一次。在科技創(chuàng)新的推動下，新加坡不斷推進貿易便利化，支撐著自貿港的健康發(fā)展。

鹿特丹港最大的優(yōu)勢是其具有超強的服務能力。雖然歐盟一體化削弱了特定國家的關稅減免優(yōu)勢，但鹿特丹港憑借強大的港口服務能力，為自身迎來了巨額貿易訂單。鹿特丹港最顯著的優(yōu)勢在于其擁有一個功能齊備的公共信息平臺，可以實現(xiàn)標準化電子數(shù)據(jù)交換。在硬件上，鹿特丹港實現(xiàn)了立體交通運輸?shù)木W絡化，實現(xiàn)了倉儲、運輸、營銷的一體化運營。

迪拜的特色在于其“1+N”模式，即1個自貿港與多個特色產業(yè)城相結合。杰貝阿里自由港定位為低投資、低運營的工貿結合型自由貿易試驗區(qū)，專注于物流供應鏈管理和制造加工再出口等相關業(yè)務，在世界范圍內率先實現(xiàn)了貿易便利化的功能。杰貝阿里自由港設有物理圍欄，目的是進行區(qū)域監(jiān)管(包括海關特殊監(jiān)管區(qū)監(jiān)管)。而各個獨具特色的產業(yè)城，可以發(fā)揮人才、資本、技術集聚的作用，實現(xiàn)特色產業(yè)的快速發(fā)展。

香港和新加坡發(fā)展對比，可資借鑒。香港和新加坡作為世界上公認的開放程度最高的自貿港，在發(fā)展過程中，有著類似的經歷，都是通過二戰(zhàn)后承接發(fā)達國家勞動密集型產業(yè)，結合加工貿易，實現(xiàn)經濟起飛。但最終兩者的發(fā)展結果卻存在較大差異。香港的面積是1100平方公里，新加坡大概是700平方公里，1999年，香港的GDP大約是新加坡的2倍。但是到2009年，新加坡逐步趕超香港，如今兩者GDP規(guī)模相當。通過對兩者進行比較，我們可以發(fā)現(xiàn)以下兩點重要差異。我國在今后建設自貿港時，需要特別關注這兩方面的差異。

一方面，制造業(yè)比重的差異。20世紀80年代，中國內地改革開放之后，香港的制造業(yè)逐步內遷，到2016年，香港的制造業(yè)占地區(qū)GDP的比重僅為1.1%，而服務業(yè)比重高達92.2%。然而，新加坡卻沒有出現(xiàn)與香港類似的情況，到2016年，新加坡的制造業(yè)占GDP的比重保持在19.6%，服務業(yè)比重為73.8%。通常而言，制造業(yè)的“空心化”會降低經濟體的抗風險能力。然而，對于香港而言，它是中國的一部分，可以與中國內地（主要是“珠三角”地區(qū)）形成“港”與“腹地”的有機聯(lián)動，因此香港制造業(yè)的“空心化”所帶來的風險，可以由其腹地所吸收。新加坡則不同，它本身是一個國家，需要保持制造業(yè)一定的比重。對于新加坡而言，雖然其周圍的東南亞國家也被視為其腹地，但政治上的不統(tǒng)一使得新加坡無法像香港那樣在制造業(yè)“空心化”的條件下進行自貿港建設。

另一方面，政府干預程度的差異。在實現(xiàn)經濟快速發(fā)展的過程中，香港特區(qū)政府一直采取著積極不干預政策。不干預構想在上世紀60年代早期由香港財政司司長提出，在香港采取自由放任的政策。1978年香港財政司司長將不干預主義稱為積極的不干預主義。他認為，政府不應該向任何一個商業(yè)或者工業(yè)人士說他應該做些什么或者不應該做些什么，無形之手是我們經濟的最佳指引。而新加坡政府卻相反，認為政府在經濟發(fā)展過程中扮演著非常重要的作用。如果說香港特區(qū)政府對市場的干預是“可以不做就不做”，那么新加坡政府則是“只要能做的就都做”。

近年來香港和新加坡的離岸貿易取得顯著發(fā)展。離岸貿易是綜合全面的降低企業(yè)進出口運營成本的國際貿易操作方式，與轉口貿易屬于平行的概念。離岸貿易雖然可以涉及到轉口及轉運，但其核心要素是業(yè)務的資金結算。離岸貿易和轉口貿易有很多差別，轉口貿易是指貨物經過本地港口進行轉運，但在離岸貿易方式下，不但廠房不在本地，就連運輸也可以不在本地，基本上是通過其他地區(qū)的港口自由進出口。國際一些發(fā)達城市，例如紐約、倫敦、香港、新加坡等相繼成為世界性的離岸貿易中心，其發(fā)展路徑各有特色，其中紐約、倫敦已經成為老牌的國際離岸貿易中心，而香港、新加坡則是新興的國際離岸貿易中心。從2000年開始，新加坡的離岸貿易年平均增長率達到15%，但離岸貿易額的規(guī)模有限，僅占其GDP的1.4%。根據(jù)《香港服務貿易統(tǒng)計報告》，1988年香港離岸貿易成交額僅為1377億港幣，到2011年該成交額增至44667億港幣，成為香港的第一大貿易方式。

中國未來建設自貿港的策略與方案

加強基礎設施建設，打造國際交通樞紐，統(tǒng)籌“港”與“腹地”的有機聯(lián)動。自貿港中的“港”和“腹地”是相輔相成的，沒有港與腹地的鏈接，自貿港無法建成。無論是已經落地的海南，還是呼聲很高的上海、粵港澳灣區(qū)，都天然具有“港”的元素，但是腹地方面仍需加強，必要時還需要加強同周邊國家（地區(qū)）之間的聯(lián)系。因此，開展自貿港建設，首先需要加強基礎設施建設，將“港”與“腹地”緊密連接起來。需要強調的是，“港”與“腹地”的連接，不單純是地理交通上的緊密連接，更重要的是產業(yè)方面的有機聯(lián)動。我國幅員遼闊、腹地縱深，有利于形成國內各地區(qū)之間的有機聯(lián)動，在建設自貿港的同時，更需要統(tǒng)籌其與“腹地”的產業(yè)聯(lián)動。

積極穩(wěn)妥地推進跨境資金流動的自由便利。相比于自由貿易試驗區(qū)，自貿港需要在金融領域進一步開放，從而促進資源的進一步優(yōu)化配置，其中的關鍵便是在自貿港內實現(xiàn)跨境資金流動的自由便利。⑤一方面，以國內現(xiàn)有本外幣賬戶和自由貿易賬戶為基礎，構建海南金融對外開放基礎平臺，通過金融賬戶隔離，建立資金“電子圍網”，為自貿港與境外實現(xiàn)跨境資金自由便利流動提供基礎條件。另一方面，進一步推動跨境貿易結算便利化，實現(xiàn)銀行真實性審核從事前審查轉為事后核查。與此同時，在推進過程中，還要防范由此可能引發(fā)的各類風險，應建立既靈活又高效的預警和調控機制，當國際游資進出規(guī)模和頻率超過警戒水平時，立即采取措施矯正。

逐步實現(xiàn)自貿港對更多國家（地區(qū)）免簽或落地簽。境外人員自由流動所體現(xiàn)的開放程度高于人民幣完全自由兌換，因為地區(qū)之間的交往，歸根結底是人與人之間的交流。從貨物貿易，到雙邊直接投資，再到貨幣完全自由兌換，其背后體現(xiàn)的都是地區(qū)間的人與人的交流，但這些交往的形式無法代替人與人的直接交流。換言之，后者是前者的升華，是在前者基礎上更進一步的開放，而且會加深并鞏固前者的開放。同樣，境外人員的自由流動所帶來的風險同樣存在，甚至超過人民幣完全自由兌換所帶來的風險。因此，應當逐步地、風險可控地在自貿港內對更多國家（地區(qū)）免簽或落地簽。

保持制造業(yè)的一定比重，防范自貿港產業(yè)“空心化”。制造業(yè)是服務業(yè)發(fā)展的基礎，舍棄制造業(yè)而全力發(fā)展服務業(yè)，將使得經濟抗風險能力下降，并且經濟發(fā)展也不能保持長期穩(wěn)定發(fā)展。未來在中國建設自由貿易試驗區(qū)過程中，一定要保持一定比重的制造業(yè)，避免落入產業(yè)“空心化”的泥潭，如此才能更好地發(fā)展服務業(yè)。雖然香港的自貿港建設已經使其專注于發(fā)展服務業(yè)，但這并不意味著我國自貿港建設必須都得專注于服務業(yè)。對于一個國家而言，制造業(yè)尤其是國際范圍的高端制造業(yè)是強國根本?，F(xiàn)如今，中美貿易環(huán)境惡化，美國主動挑起同中國的“貿易戰(zhàn)”的主要戰(zhàn)略目的是遏制中國成為制造業(yè)強國，維持其在全球的科技霸權。因此，我國在建設自貿港、進一步推進開放的過程中，需防范自貿港產業(yè)“空心化”，保持制造業(yè)的一定比重，更重要是加強高新技術產業(yè)的自主研發(fā)能力，打破他國的技術壟斷。

大力發(fā)展離岸貿易。離岸貿易是一種新興的貿易模式，近20年來獲得了極為快速的發(fā)展。離岸貿易主要集中于具有優(yōu)惠稅收政策、低運輸成本、穩(wěn)定貿易環(huán)境的區(qū)域或城市，世界上許多港口城市都通過離岸貿易實現(xiàn)了貿易發(fā)展的結構性轉變。然而，我國現(xiàn)行的外匯管理體制制約著離岸貿易的發(fā)展。離岸貿易實施過程中，貨物流與資金流是相互分離的，實施離岸業(yè)務的機構無法提交相應的報關單與外匯核銷單，帶來的結果是所得的外匯收入無法結匯，這就在很大程度上制約了離岸貿易的正常開展。所以，要發(fā)展離岸貿易，必須配套金融制度的創(chuàng)新，而金融的深層次開放，正是自貿港建設的重中之重。

加強政府頂層設計，引導市場健康發(fā)展。中國特色自貿港的建設必須加強政府頂層設計，引導市場健康發(fā)展、大力改善營商環(huán)境。政府在進行頂層設計的過程中，著力點在于推動全方位開放，同時將對外開放同改善民生結合起來，將全體人民福祉的普遍提升作為落腳點和根本目標。

加強政府監(jiān)管，牢牢把握好“二線管住”方針。建設自貿港的過程中，需要政府部門在微觀執(zhí)法領域加強監(jiān)管、提高執(zhí)法水平，在實現(xiàn)高水平擴大開放的同時保證公平和法治的貫徹。“自由”意味著對部分產品和活動免稅，會產生稅收套利行為，自貿港可能會成為“避稅天堂”；“自由”還意味著自貿港范圍內人員和要素流動更為通暢，但可能會產生人員和要素“繞道”進入非自由貿易試驗區(qū)的國境范圍。這就需要政府監(jiān)管和執(zhí)法部門牢牢把握好“二線管住”這一方針，對經濟活動所在地、價值創(chuàng)造地進行仔細甄別，對于人員和要素的實際流動方向進行有效把握。在加強監(jiān)管的同時，還要努力改善提升自貿港的營商環(huán)境，讓企業(yè)真正愿意在自貿港投資、經營業(yè)務、創(chuàng)造價值。

（作者為中國人民大學經濟學院教授，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）

【注：本文系教育部重大專項課題“黨的創(chuàng)新理論引領貫穿理論經濟學知識體系研究”(項目編號：19JZDZ002)、國家自然科學基金面上項目“貿易壁壘與中國企業(yè)參與全球價值鏈研究”（項目編號：71673280）和國家社會科學基金重大項目“逆全球化動向與國際經貿規(guī)則重構的中國方案研究”（項目編號：17ZDA097）的階段性成果】

【注釋】

①王孝松、盧長庚：《中國自由貿易試驗區(qū)的競爭策略探索——基于上海、廣東自貿區(qū)的比較分析》，《教學與研究》，2017年第2期，第42頁。

②朱克力：《海南自貿港標注中國開放新高度》，《金融博覽》，2020年第7期，第50頁。

③孟秋：《從海南自貿港到RCEP，開放和合作是共識》，《中國對外貿易》，2020年第7期，第1頁。

④孔慶峰：《我國自貿區(qū)建設如何對標國際先進經驗》，《人民論壇·學術前沿》，2020年第2期，第66頁。

⑤劉軍：《海南自貿區(qū)自貿港建設背景下金融開放路徑探索》，《商訊》，2020年第13期，第10頁。

責編/周小梨 美編/李祥峰

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