【摘要】基層治理是國家治理的根基。在日益復(fù)雜化的基層治理中，一些基層干部在工作中表現(xiàn)出生硬理解政策，機(jī)械執(zhí)行政策的“工具化”傾向，這既有體制機(jī)制方面的原因，也源于公共服務(wù)動機(jī)缺乏以及能力不足等。破解基層干部“工具化”傾向問題，要多管齊下綜合施策，培養(yǎng)積極進(jìn)取、敢于擔(dān)當(dāng)、善于工作的基層干部，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為基層治理效能。

【關(guān)鍵詞】基層干部 “工具化” 治理機(jī)制 【中圖分類號】D262 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十八大以來，在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化取得了長足進(jìn)展，基層干部發(fā)揮了重要作用。但是，基層治理問題錯(cuò)綜復(fù)雜，人民群眾對基層治理的要求越來越高，在各種矛盾和利益沖突疊加的情況下，少數(shù)基層干部在工作中生硬理解政策，機(jī)械執(zhí)行政策，存在落實(shí)僵化、創(chuàng)造退化、思路老化等政策執(zhí)行的“工具化”傾向，干部“工具化”使基層治理效果大打折扣。破解基層干部“工具化”傾向問題，鼓勵(lì)基層干部積極擔(dān)當(dāng)作為，是新時(shí)代推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

基層干部“工具化”傾向的特征

基層干部在基層治理中擁有一定的自由裁量權(quán)，他們在政策執(zhí)行上的策略甚至?xí)蔀檎叩囊徊糠?。在?shí)際情況中，一些基層干部不認(rèn)真考慮政策執(zhí)行的可行性與實(shí)際情況結(jié)合的適應(yīng)性，而是一味地發(fā)揮“搬運(yùn)工”的作用，文件上寫著做什么就做什么，上級部門說怎么做就怎么做，這種“工具”干部具有三個(gè)典型特征。

一是工作完成重?cái)?shù)量輕質(zhì)量。“工具”干部忽視在組織和工作中的個(gè)人價(jià)值，把自己定位為系統(tǒng)中的“工具”，關(guān)注“工具”效率的最大化，習(xí)慣于采用數(shù)字完成、名義完成的策略，在統(tǒng)計(jì)數(shù)字、完成判定上下功夫，忽視實(shí)際完成工作的效果和質(zhì)量，甚至為了“完成率”弄虛作假或舍本逐末，損害了人民群眾對黨和政府的信任。

二是工作缺乏主動性和擔(dān)當(dāng)精神。“工具”干部以“佛系”的心態(tài)看待工作，“多一事不如少一事”“說多少做多少，不說不做”“不求有功，但求無過”，不僅在工作中缺乏主動性，只是最低限度完成“規(guī)定動作”，而且缺乏思考與創(chuàng)新精神，遇到困難“能躲則躲、能推則推”，遇到問題“不愿決策，不敢拍板”，裹足不前，沒有敢于擔(dān)當(dāng)責(zé)任的勇氣。

三是工作作風(fēng)僵化固化套路化。“工具”干部對待工作呆板僵硬，按照上級規(guī)定的模板操作，“上級怎么說，文件怎么寫，我們怎么做”。當(dāng)群眾有意見時(shí)，將責(zé)任甩給上級部門；當(dāng)上級有意見時(shí)，將責(zé)任推給下級，典型的工作套路是“布置一下、傳達(dá)一下、上報(bào)一下、推脫一下”，儼然一個(gè)“二傳手”。一切照搬上級指示和政策文件，只要“照章辦事”就是盡心盡力。

基層干部“工具化”傾向的根源

一是源于基層政府的制度性特征。基層政府處于國家治理體系中的最末端層級，存在著“權(quán)小事多人少責(zé)任大”的制度性特征。首先，基層政府缺乏足夠的決策權(quán)、資源配置權(quán)和執(zhí)法權(quán)，上級職能部門可以對基層工作檢查督查，導(dǎo)致基層干部難以發(fā)揮主觀能動性。其次，上級部門的各項(xiàng)工作最終都匯集到人數(shù)有限的基層政府，“上面千條線，下面一根針”，基層干部身兼多職忙于應(yīng)對、疲于奔命，按部就班完成本職工作已是不易。最后，在行政科層制中，基層干部作為具體工作的責(zé)任人，一旦出現(xiàn)問題就得無條件承擔(dān)責(zé)任，這種壓力讓基層干部在工作中謹(jǐn)小慎微、戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，機(jī)械執(zhí)行命令，不犯錯(cuò)不擔(dān)責(zé)。

二是源于政策過程的過度技術(shù)化。政策過程的技術(shù)化包括政策解決問題的方案技術(shù)化、政策執(zhí)行工具技術(shù)化和政策評價(jià)技術(shù)化等。具體表現(xiàn)為上級部門在給基層政府布置政策方案時(shí)有明確的指令和詳細(xì)的要求，政策過程的技術(shù)化在一定程度上是科學(xué)執(zhí)政的體現(xiàn)。但在基層實(shí)踐中，往往出現(xiàn)政策過程過度技術(shù)化的現(xiàn)象。許多基層干部都有這樣的體會，上級布置的工作指令過多、規(guī)則過細(xì)、要求過嚴(yán)，每項(xiàng)工作都有標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，每個(gè)任務(wù)都有細(xì)則，動輒“死命令、嚴(yán)要求”。尤其是隨著考評工作中細(xì)則指標(biāo)不斷增多，用各種細(xì)節(jié)問題、各類指標(biāo)對基層干部進(jìn)行評價(jià)考核，過度技術(shù)化的政策過程挫傷了基層干部工作的熱情和積極性，束縛了他們的手腳和創(chuàng)造力。

三是源于激勵(lì)匱乏與問責(zé)泛化。不同于主政一方的地方官員擁有的“晉升”激勵(lì)，基層干部的晉升空間和概率相對較小，許多干部的職業(yè)生涯局限在特定地區(qū)和特定層級，存在著明顯的晉升“天花板”。而且，基層工資待遇、獎(jiǎng)金福利等物質(zhì)激勵(lì)和表彰榮譽(yù)、社會聲望等精神激勵(lì)較少，激勵(lì)的匱乏讓基層干部形成了對待工作的消極心態(tài)，逐漸形成了“工具化”的工作習(xí)慣。不僅如此，作為政策的實(shí)際執(zhí)行者，基層干部的工作一旦出現(xiàn)了差錯(cuò)，各種問責(zé)就會紛至沓來。在問責(zé)和批評中，基層官員的理性選擇就是采取“忙而不動、納入常規(guī)、隱匿信息、模糊因果關(guān)系、轉(zhuǎn)移視線、找替罪羊”的避責(zé)策略，本著“不出事的邏輯”按部就班即可。

四是源于公共服務(wù)動機(jī)缺乏。公共服務(wù)動機(jī)是“個(gè)人主要或完全基于公共制度與組織的動機(jī)所驅(qū)使的傾向”，是“進(jìn)行公共服務(wù)的使命感、強(qiáng)烈的目標(biāo)和承諾感的自我犧牲精神”。在我國，黨和政府的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，要求廣大黨員和政府工作人員主動進(jìn)取、充滿熱情、全身心投入到為人民服務(wù)中，這即是公共服務(wù)動機(jī)的體現(xiàn)。但是，基層干部的公共服務(wù)動機(jī)由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工資收入以及工作滿意度特征的不同而存在顯著差異。公共服務(wù)動機(jī)是基層干部主動創(chuàng)新變革、服務(wù)群眾的內(nèi)在動力，缺乏公共服務(wù)動機(jī)使得基層干部工作的主動性和積極性喪失，安于一隅，不思進(jìn)取。

五是源于自身能力不足。有的基層干部是因?yàn)槿狈逃嘤?xùn)，文化水平不高，理論水平夠；有的基層干部是因?yàn)楣ぷ鞒Ｄ昶谝挥?，視野不足，缺乏?chuàng)造力；還有的基層干部是因?yàn)樽陨砉ぷ髅撾x實(shí)際，認(rèn)識不到位。能力不足會導(dǎo)致基層干部在落實(shí)政策、執(zhí)行任務(wù)過程中容易出現(xiàn)理解和認(rèn)識上的偏差，使一些基層干部“想為而不能為”，在工作中只能采取保守的做法，照搬照抄政策文件，機(jī)械執(zhí)行上級指令。

基層干部“工具化”傾向的治理機(jī)制

存在“工具化”傾向的基層干部似乎按時(shí)完成了工作，也沒有失職瀆職。但實(shí)際上，這種出工不出力、做事不擔(dān)責(zé)的做法，恰是典型的為官不為。因此，探索基層干部“工具化”傾向的治理路徑，塑造敢于擔(dān)當(dāng)、善于工作的基層干部隊(duì)伍，是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。

第一，在改變基層干部思想上下功夫。一是教育引導(dǎo)基層干部正確認(rèn)識自身定位。要讓基層干部認(rèn)識到他們絕不是處于行政體系末端的“工具”，而是將黨和政府的方針政策落實(shí)到“最后一公里”的核心力量，是基層治理的主體，進(jìn)而摒棄“工具化”的定位，積極、主動、創(chuàng)造性地完成各項(xiàng)工作。二是教育引導(dǎo)基層干部樹立正確的政績觀和價(jià)值觀。衡量一切工作得失的標(biāo)準(zhǔn)是“人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)”，人民才是“政績的閱卷人”。要讓基層干部認(rèn)識到只有群眾滿意而不是上級滿意才是真正的政績，從而解決基層干部為了上級滿意而照指令機(jī)械辦事的“工具”心理。三是教育引導(dǎo)基層干部樹立擔(dān)當(dāng)意識和擔(dān)當(dāng)精神。要用習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想教育引導(dǎo)廣大基層干部不忘初心、牢記使命，增強(qiáng)“四個(gè)意識”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)維護(hù)”，提高基層工作的使命感和榮譽(yù)感。這樣不僅有助于提升基層干部的公共服務(wù)動機(jī)，產(chǎn)生不斷投身公共服務(wù)的內(nèi)在動力，而且有助于自覺拋棄“工具化”的工作思維，滿懷熱情地投入到為人民服務(wù)的工作中。

第二，改革完善基層干部管理體制。一要持續(xù)改進(jìn)考核評價(jià)機(jī)制。根據(jù)中共中央辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》提出的“客觀全面、簡便有效”“注重實(shí)績、群眾公認(rèn)”等原則，改進(jìn)基層干部考核辦法，清理繁雜、瑣碎、無意義的考核，將基層干部從疲于應(yīng)對檢查考核中解放出來。改變過度依賴各種數(shù)據(jù)、指標(biāo)作為考核評價(jià)的唯一準(zhǔn)則的做法，防止標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)挫傷基層干部的工作熱情?？己思纫唇Y(jié)果又要看過程，將存在“工具化”傾向的基層干部和主動作為、積極擔(dān)當(dāng)?shù)幕鶎痈刹孔R別區(qū)分，對后者予以激勵(lì)。二要健全監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。過度泛化的問責(zé)讓基層干部在工作中畏首畏尾，成為沒有靈魂的“工具人”。問責(zé)是針對懶政怠政、不作為、無擔(dān)當(dāng)，問的是違法違紀(jì)之責(zé)，而不是對基層干部求全責(zé)備、吹毛求疵。因此，可改變過度問責(zé)的做法，釋放基層干部的工作活力，尤其要慎用各種“責(zé)任狀”“一票否決”，防止高壓之下的基層干部形成保守做事的心理。三要建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。“工具化”的行事方式是基層干部在“做的多，錯(cuò)的多”的環(huán)境中發(fā)展出的一種自我保護(hù)策略。認(rèn)真識別基層干部的工作，對基層干部因?yàn)榉e極作為、敢于創(chuàng)新、勇于擔(dān)當(dāng)而犯下的探索性錯(cuò)誤、非原則性錯(cuò)誤給予寬容，以建設(shè)性的方式積極處理，從而引導(dǎo)基層干部形成敢作為敢擔(dān)當(dāng)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)。

第三，為基層干部營造良好的工作環(huán)境。一要持續(xù)落實(shí)基層減負(fù)。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，體現(xiàn)了黨中央為基層減負(fù)的決心和堅(jiān)定態(tài)度?；鶎訙p負(fù)需要從優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)、明確基層權(quán)責(zé)關(guān)系、整治形式主義、防止檢查考核泛濫等方面入手，持續(xù)消除基層干部身上的層層重壓，釋放基層干部干事創(chuàng)業(yè)熱情，讓基層干部能夠投入到一線工作中。二要強(qiáng)化對基層的正向激勵(lì)。一方面，要暢通和拓寬基層干部的晉升渠道，堅(jiān)持職務(wù)與職級并行，健全干部選拔晉升機(jī)制，破除基層干部晉升的“天花板”，讓基層干部有盼頭、有奔頭。另一方面，要保障落實(shí)基層干部工資薪酬、津貼補(bǔ)貼、年假休假等基本待遇和福利，逐步提高基層干部的績效獎(jiǎng)金，讓基層干部的獲得與付出、權(quán)力與義務(wù)相匹配。三要加強(qiáng)對基層干部的精神獎(jiǎng)勵(lì)。要樹立積極擔(dān)當(dāng)?shù)牡湫停碚脤?shí)干實(shí)績的干部，大力宣傳基層干部的先進(jìn)事跡，為基層干部樹立榜樣，增強(qiáng)基層干部的榮譽(yù)感和使命感。

第四，提升基層干部的綜合能力。一要強(qiáng)化基層干部的學(xué)習(xí)能力。中國共產(chǎn)黨是一個(gè)學(xué)習(xí)型政黨，學(xué)習(xí)進(jìn)取是我們黨得以取得一個(gè)又一個(gè)勝利的“秘訣”。增強(qiáng)學(xué)習(xí)能力是基層干部克服本領(lǐng)恐慌、能力不足的唯一方法。為此，基層干部要“堅(jiān)持學(xué)思結(jié)合、學(xué)以致用、終身學(xué)習(xí)與兼容借鑒的原則”，提升自身知識水平和業(yè)務(wù)能力。二要夯實(shí)基層干部的治理能力。基層干部的治理能力是國家治理能力的重要組成部分，通過系統(tǒng)的專業(yè)知識和技能培訓(xùn)、“理論+業(yè)務(wù)”的研學(xué)，邀請職能部門負(fù)責(zé)人、基層主官以及專家學(xué)者進(jìn)行專題授課、座談交流，讓基層干部解放思想、拓寬視野，夯實(shí)基層干部應(yīng)對復(fù)雜環(huán)境的治理能力。三要加強(qiáng)基層干部運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)的能力?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)和區(qū)塊鏈等現(xiàn)代科技手段，改變和革新了社會治理機(jī)制與工具?；鶎痈刹恳訌?qiáng)對新技術(shù)的學(xué)習(xí)，善于應(yīng)用信息技術(shù)替代繁雜、機(jī)械、重復(fù)的勞動，在提升效率的同時(shí)有更多的精力投入到為群眾服務(wù)的創(chuàng)造性工作中。

第五，優(yōu)化上下級政府間關(guān)系?；鶎诱蜕霞壵皇呛唵蔚闹笓]與服從關(guān)系，而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。指導(dǎo)不是指揮，基層工作需要基層干部在上級的指導(dǎo)下發(fā)揮自身接近實(shí)際、熟悉基層的優(yōu)勢，將政策進(jìn)行再制定、工作進(jìn)行再分解，從而順利地推進(jìn)，而不是在上級部門的指揮下完成任務(wù)。因此，必須改革和優(yōu)化上下級政府間關(guān)系。一是上級政府部門要認(rèn)識到基層干部在工作中是并肩作戰(zhàn)的戰(zhàn)友，而不是機(jī)械服從命令的“工具”，基層干部發(fā)揮主觀能動性才能更好地完成基層工作。二是要改變政策文件中細(xì)則過多指令過嚴(yán)的做法，為基層干部留下因地制宜地改進(jìn)和創(chuàng)新的空間，讓政策和工作能夠符合本地實(shí)際。三是要暢通雙向溝通交流渠道，基層干部和上級部門應(yīng)多交流探討，上級部門在政策制定之初可充分聽取基層意見，制定科學(xué)適用、具有可操作性的政策，在政策執(zhí)行時(shí)能夠因時(shí)因地進(jìn)行合理調(diào)整，在督查整改時(shí)能夠共同商討，提出有可操作性的整改方案。四是要建立雙向評價(jià)體制，給予基層干部參與考核評價(jià)的機(jī)會，讓基層干部真正作為主體參與到基層工作評價(jià)考核中。

（作者為廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo)，廈門大學(xué)縣域社會治理能力建設(shè)研究中心主任；廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院博士研究生石術(shù)對本文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文系福建省本科高校重大教育教學(xué)改革研究項(xiàng)目“面向國家治理現(xiàn)代化需求的MPA創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制探索”（項(xiàng)目編號：FBJG20180089）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①梁玉蘭：《工具化政策及其人本化復(fù)歸》，《湖北社會科學(xué)》，2011年第2期。

②周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2007年第7期。

③倪星、王銳：《從邀功到避責(zé)：基層政府官員行為變化研究》，《政治學(xué)研究》，2017年第2期。

責(zé)編/銀冰瑤 美編/李祥峰

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